公共行政學(xué)行政生態(tài)與行政發(fā)展

公共行政學(xué)行政生態(tài)與行政發(fā)展第1頁(yè)，共23頁(yè)，2023年，2月20日，星期日行政環(huán)境的構(gòu)成行政環(huán)境理論行政改革的動(dòng)因行政改革的目標(biāo)行政改革的模式本章重點(diǎn)問(wèn)題

2第2頁(yè)，共23頁(yè)，2023年，2月20日，星期日10.1行政環(huán)境10.1.1行政環(huán)境概述行政環(huán)境的概念行政環(huán)境是指與行政系統(tǒng)有著直接或間接聯(lián)系的以及對(duì)行政系統(tǒng)有著直接或間接影響的各種客觀因素的總和。行政環(huán)境指的是對(duì)行政系統(tǒng)產(chǎn)生各種影響的環(huán)境要素的總和行政環(huán)境與行政系統(tǒng)之間的聯(lián)系具有多樣性行政環(huán)境的具體性和差異3第3頁(yè)，共23頁(yè)，2023年，2月20日，星期日10.1行政環(huán)境10.1.1行政環(huán)境概述行政環(huán)境的類型從規(guī)模和層次的角度，可以把行政環(huán)境分為宏觀、中觀和微觀三類。從管轄區(qū)域上分，可以把行政環(huán)境分為國(guó)際環(huán)境和國(guó)內(nèi)環(huán)境。從不同作用上分，行政環(huán)境可以分為良性行政環(huán)境和惡性行政環(huán)境。從環(huán)境內(nèi)容上分，行政環(huán)境可以分為自然環(huán)境和人文環(huán)境兩類。4第4頁(yè)，共23頁(yè)，2023年，2月20日，星期日10.1行政環(huán)境10.1.2政治環(huán)境國(guó)家政權(quán)制度政黨制度社會(huì)組織結(jié)構(gòu)法律制度政治文化5第5頁(yè)，共23頁(yè)，2023年，2月20日，星期日10.1行政環(huán)境10.1.3經(jīng)濟(jì)環(huán)境經(jīng)濟(jì)制度生產(chǎn)力水平6第6頁(yè)，共23頁(yè)，2023年，2月20日，星期日10.1行政環(huán)境10.1.4文化環(huán)境文化環(huán)境是指由一定的世界觀、理想、信念、倫理、價(jià)值、心理、文化程度等構(gòu)成的綜合體。文化因素滲透到行政系統(tǒng)的各個(gè)領(lǐng)域，對(duì)行政行為、行政體制以及行政職能等都產(chǎn)生廣泛的影響。7第7頁(yè)，共23頁(yè)，2023年，2月20日，星期日10.1行政環(huán)境10.1.5行政環(huán)境理論在行政學(xué)內(nèi)部，最早提出行政環(huán)境問(wèn)題并加以研究的，是美國(guó)哈佛大學(xué)教授高斯。里格斯將世界各國(guó)的生態(tài)環(huán)境分為三種模式：與農(nóng)業(yè)社會(huì)相適應(yīng)的融合型行政模式與工業(yè)社會(huì)相適應(yīng)的衍射型行政模式與過(guò)渡社會(huì)相適應(yīng)的棱柱型行政模式8第8頁(yè)，共23頁(yè)，2023年，2月20日，星期日融合模式

泰國(guó)與古代中國(guó)的情景行政生態(tài)中的關(guān)鍵要素及影響作用

經(jīng)濟(jì)因素：國(guó)王或者君主占據(jù)了分配的中心，次級(jí)官吏繼而主導(dǎo)了自身統(tǒng)治范圍的利益分配。同心圓的分配制度取代了公平的市場(chǎng)交換。社會(huì)因素：家國(guó)同構(gòu)，所謂家事即為國(guó)事。影響：行政行為具有家庭性，官吏來(lái)自名門(mén)望族，且以家族利益為重，而非公共利益。

溝通網(wǎng)：溝通不暢造成了多元化社會(huì)，社會(huì)動(dòng)員性與同化性都很低。影響：第一，限制了行政機(jī)構(gòu)對(duì)于公共利益的抽象；第二，弱化的行政責(zé)任；第三，弱化了行政治理能力。

符號(hào)系統(tǒng)：君權(quán)神授、天子治國(guó)構(gòu)成了融合型社會(huì)的主導(dǎo)符號(hào)系統(tǒng)。影響：行政系統(tǒng)沉迷于政治神話或者宗教教義之中，對(duì)君主負(fù)全責(zé)，行政權(quán)威合法性是不證自明的真理

政治架構(gòu)：政治權(quán)力與行政權(quán)力合二為一，兩者存在密切的功能依賴關(guān)系。官、吏的各自功能亦無(wú)法實(shí)現(xiàn)有效區(qū)分。影響：專橫無(wú)效的官僚政治，人民、官員與君主之間的聯(lián)系松散，行政效能不足。

9第9頁(yè)，共23頁(yè)，2023年，2月20日，星期日衍射模型美國(guó)情景經(jīng)濟(jì)因素：“市場(chǎng)—企業(yè)”的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，社會(huì)經(jīng)濟(jì)根據(jù)價(jià)值規(guī)律和功利、理性的市場(chǎng)原則進(jìn)行商品交換。影響：行政制度市場(chǎng)化，行政人員行為理性化。公共行政與市場(chǎng)的社會(huì)職能分工明晰。行政系統(tǒng)作為與市場(chǎng)的相對(duì)物存在

社會(huì)因素：社團(tuán)發(fā)達(dá)并且種類數(shù)量眾多，階級(jí)之間的邊界開(kāi)放，互動(dòng)性強(qiáng)。影響：公共行政帶有很強(qiáng)的社會(huì)性，政府與社會(huì)的互動(dòng)性強(qiáng)，人民的參與意愿強(qiáng)烈。

溝通網(wǎng)：媒體發(fā)達(dá)，溝通順暢，易形成訴求方向統(tǒng)一的公共輿論。影響：公共行政承擔(dān)合法性壓力，行政與公民的互動(dòng)性強(qiáng)。

符號(hào)系統(tǒng)：專權(quán)在民、天賦人權(quán)、自由、平等和博愛(ài)等資產(chǎn)階級(jí)價(jià)值。影響：人民與政府和行政人員之間確定了穩(wěn)固的“委托——代理”關(guān)系。公共利益規(guī)范下的行政作為。

政治架構(gòu)：政治——行政二分。影響：官僚只有受非官僚權(quán)力的有效制約，才能保證較高的行政效率和效能。官僚權(quán)力的崛起，意味著政治的衰落和行政之無(wú)效。

10第10頁(yè)，共23頁(yè)，2023年，2月20日，星期日過(guò)渡社會(huì)的公共行政組織即棱柱型行政模式有三種特征：①異質(zhì)性并存，即在同一社會(huì)中呈現(xiàn)不同的制度、不同的行為規(guī)范與觀點(diǎn)。②形式主義，即法律與現(xiàn)實(shí)的嚴(yán)重脫節(jié)。③重疊性，即傳統(tǒng)與現(xiàn)代社會(huì)的結(jié)構(gòu)彼此重疊。一方面有國(guó)會(huì)、行政機(jī)構(gòu)、選舉制度，另一方面又有影響很大的家族、宗教團(tuán)體等。

11第11頁(yè)，共23頁(yè)，2023年，2月20日，星期日任何行政組織都不是一個(gè)絕對(duì)獨(dú)立、自我封閉的系統(tǒng)。它在運(yùn)行過(guò)程中要經(jīng)常地與社會(huì)環(huán)境相互影響、相互作用。尤其是面對(duì)迅速變化和發(fā)展的社會(huì)環(huán)境，以管理社會(huì)公共事務(wù)為存在依據(jù)和基本職能的行政組織（政府）更必須不斷作出相應(yīng)調(diào)整和變革，以完善組織結(jié)構(gòu)，提高行政管理效能。12第12頁(yè)，共23頁(yè)，2023年，2月20日，星期日10.2行政改革10.2.1行政改革概述

所謂行政改革，是指為了適應(yīng)行政環(huán)境的變化和行政系統(tǒng)內(nèi)部的要求而對(duì)公共行政的組織、人員、技術(shù)、制度和觀念等進(jìn)行的有意識(shí)地創(chuàng)新、發(fā)展和調(diào)整的過(guò)程。相關(guān)概念行政改革與行政變革行政改革與行政創(chuàng)新行政改革與機(jī)構(gòu)改革行政改革與行政發(fā)展13第13頁(yè)，共23頁(yè)，2023年，2月20日，星期日10.2行政改革10.2.2行政改革的動(dòng)因

外部動(dòng)因是指行政環(huán)境因素所引起的行政改革的動(dòng)力經(jīng)濟(jì)政治文化技術(shù)內(nèi)部動(dòng)因指的是行政系統(tǒng)內(nèi)部所引起的改革動(dòng)力行政組織的演化組織分工的細(xì)化行政權(quán)力的異化行政文化的僵化

14第14頁(yè)，共23頁(yè)，2023年，2月20日，星期日阻力：誤解：人們對(duì)行政組織變革的目的、機(jī)制和前景理解差異；信息溝通不夠，更會(huì)引起一些有關(guān)人員的不滿和誤解。利益：改革會(huì)觸動(dòng)人的切身利益，進(jìn)而形成不滿和阻力成本：慣性阻力：15第15頁(yè)，共23頁(yè)，2023年，2月20日，星期日10.2行政改革10.2.3行政改革的目標(biāo)行政改革的目標(biāo)是改革者所確定的行政改革所要取得的結(jié)果。行政改革目標(biāo)具有以下特性：指向性具體性主觀性客觀性16第16頁(yè)，共23頁(yè)，2023年，2月20日，星期日10.2行政改革10.2.4行政改革的模式行政改革的模式，就是在行政改革理論和經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上形成的相對(duì)固定的行政改革的方式。以組織為中心的改革和以技術(shù)為中心的改革以外延為主的改革和以內(nèi)涵為主的改革以理性為典范的改革和以民主為典范的改革基于設(shè)計(jì)的改革和基于調(diào)適的改革17第17頁(yè)，共23頁(yè)，2023年，2月20日，星期日資料：改革實(shí)施前要回答的問(wèn)題。根據(jù)凱頓的看法，行政改革方案實(shí)施的態(tài)勢(shì)是由對(duì)以下問(wèn)題的回答來(lái)決定的：我們是否對(duì)自己的診斷確信無(wú)疑？我們的近期和長(zhǎng)期目標(biāo)是什么？我們?cè)噲D獲得什么？條件和目標(biāo)有可能發(fā)生變化嗎？我們能夠得到何種支持？我們?cè)鯓硬拍軘U(kuò)大影響圈？我們能夠向支持者提供什么？怎樣提供？我們的說(shuō)服力有多大？我們?cè)鯓颖ＷC更大的合作？包括各種妥協(xié)和犧牲？我們將給予哪些將遭受損失的人以補(bǔ)償？如何補(bǔ)償？我們對(duì)前景是否過(guò)于樂(lè)觀？我們代表什么？我們忽視和低估了困難了嗎？我們是否過(guò)高地估計(jì)了反對(duì)者的抵制？我們擁有何種武器？我們將采用何種策略？我們能夠作出何種選擇？何者最佳？18第18頁(yè)，共23頁(yè)，2023年，2月20日，星期日我們最為信任和不用擔(dān)心的是誰(shuí)？何時(shí)行動(dòng)最佳？我們?cè)诘却粓?chǎng)危機(jī)嗎？我們是否利用了現(xiàn)有的各種渠道并按照人們共同接受的規(guī)則行動(dòng)，抑或我們建立了新的渠道并按照他們共同接受的規(guī)則行動(dòng)，抑或我們建立了新的渠道、制定了新的規(guī)則？我們是緩慢行動(dòng)還是迅速推進(jìn)？我們是一干到底還是留了退路？我們有何預(yù)備資源？我們?nèi)绾尾拍茏詈玫乜刂聘母锏姆较?、發(fā)展速度和質(zhì)量？我們是否獲得了法律認(rèn)可和政治支持？我們是否必須求助于強(qiáng)制和暴力？在何時(shí)？我們將在何時(shí)何地、怎樣和為何面臨困難？我們對(duì)總形勢(shì)判斷有沒(méi)有錯(cuò)誤？如果失敗，是否仍將值得我們作出努力？對(duì)所有這些問(wèn)題的回答就構(gòu)成了改革計(jì)劃實(shí)施前的態(tài)勢(shì)并深刻地影響著行政改革的整個(gè)進(jìn)程。參見(jiàn)G.E.凱頓：《行政改革》第204-205頁(yè)。19第19頁(yè)，共23頁(yè)，2023年，2月20日，星期日10.2.5當(dāng)代國(guó)外政府行政改革概況及發(fā)展趨勢(shì)西方主要發(fā)達(dá)國(guó)家行政改革概況

當(dāng)代國(guó)外政府行政改革的主要內(nèi)容和發(fā)展趨勢(shì)

1、重新定位政府職能，減少政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的干預(yù)；2、調(diào)整和精簡(jiǎn)政府機(jī)構(gòu)，提高行政工作效率；3、中央和地方實(shí)行合理分權(quán)；4、調(diào)整政企關(guān)系，實(shí)行私有化政策；5、革新文官制度，建立一支精干高效的公務(wù)員隊(duì)伍。

20第20頁(yè)，共23頁(yè)，2023年，2月20日，星期日10.2.6中國(guó)行政改革

前八次改革回顧

大體上是在三個(gè)循環(huán)圈中運(yùn)動(dòng):第一，機(jī)構(gòu)的合并分開(kāi)，即“合并—分開(kāi)—再合并—再分開(kāi)”。但從總體上看，機(jī)構(gòu)數(shù)量是在不斷增加。第二，管理權(quán)力的上收下放，即“上收—下放—再上收—再下放”。組織機(jī)構(gòu)隨之變化，但始終未實(shí)現(xiàn)合理配置。第三，行政人員數(shù)量也經(jīng)歷了“精簡(jiǎn)—膨脹—再精簡(jiǎn)—再膨脹”，從總體來(lái)說(shuō)，增長(zhǎng)勢(shì)頭相對(duì)更為明顯。

改革僅是在淺層次上的機(jī)構(gòu)調(diào)整21第21頁(yè)，共23頁(yè)，2023年，2月20日，星期日目前的問(wèn)題宏觀調(diào)控在某些方面的失靈,中央權(quán)威得不到應(yīng)有的維護(hù),地方主義明顯抬頭

社會(huì)管理和公共服務(wù)職能薄弱權(quán)力行使的非理性,權(quán)力濫用,權(quán)錢(qián)交易

部門(mén)利益已經(jīng)凌駕于公眾利益甚至國(guó)家