刑法訴訟中國(guó)立法權(quán)限劃分二

薩發(fā)生反對(duì)薩芬撒反對(duì)薩芬薩范德薩范德薩反對(duì)薩芬撒旦飛薩芬撒旦撒大幅度薩芬撒中國(guó)立法權(quán)限劃分二二、中國(guó)劃分立法權(quán)限的思路和方法就法律上的規(guī)定而言，中國(guó)憲法和法律規(guī)定的立法權(quán)限內(nèi)容多有交叉、重合，或者含糊不清，導(dǎo)致地方與中央、行政機(jī)關(guān)與權(quán)力機(jī)關(guān)在一些事項(xiàng)上都認(rèn)為自己擁有立法職權(quán)。鑒于中國(guó)憲法和有關(guān)法律對(duì)于立法權(quán)限規(guī)定內(nèi)容本身的混合不清，有人主張放棄劃分立法權(quán)限的努力，認(rèn)為這將是徒勞無功的，與其嘗試進(jìn)一步劃分立法權(quán)限，不如維持現(xiàn)狀，將注意力更多地投向立法程序。筆者認(rèn)為這種主張過于悲觀。盡管立法權(quán)限劃分最根本的是政治體制的設(shè)計(jì)和改革問題，但在這個(gè)體制未做重大變更的前提下，從技術(shù)上對(duì)立法權(quán)限的某些方面做出更明晰的劃分，不僅是應(yīng)當(dāng)?shù)?，而且是有可能做得到的。從技術(shù)層面來看，中國(guó)憲法和法律對(duì)立法權(quán)限的劃分主要由三部分構(gòu)成：立法主體、立法權(quán)限形式和立法權(quán)限內(nèi)容。在立法學(xué)上，立法主體是指擁有制定、認(rèn)可、修改、補(bǔ)充、解釋和廢止法律(廣義的法律)權(quán)力的機(jī)關(guān)(機(jī)構(gòu))。由于各個(gè)立法主體的法律地位以及管轄區(qū)域、范圍的不同，因而它們之間以層級(jí)或系列關(guān)系構(gòu)成了一個(gè)相互關(guān)聯(lián)的縱橫交錯(cuò)的體系。立法權(quán)限形式是指立法主體以何種方式行使立法職權(quán)及其結(jié)果的表現(xiàn)形式。由于立法表現(xiàn)形式的不同，構(gòu)成了以位階關(guān)系組合的法律體系。在中國(guó)，這個(gè)體系是由憲法、基本法律、法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)等構(gòu)成。如果僅從立法主體和立法形式上來區(qū)分各自的立法權(quán)限，相對(duì)來講是比較容易的。中國(guó)現(xiàn)行的立法權(quán)限體制主要就是由這兩部分組成。但是在實(shí)踐中，這種劃分并不能有效解決問題，因?yàn)樗皇钦嬲饬x上的實(shí)體內(nèi)容的立法權(quán)限劃分。立法權(quán)限劃分的實(shí)在要求主要還應(yīng)包括立法事項(xiàng)即立法內(nèi)容的歸屬的確定。顯然，中國(guó)憲法和法律關(guān)于立法權(quán)限的內(nèi)容劃分存在著諸多問題，主要涉及以下幾個(gè)方面：其一，在中央和地方立法權(quán)限的劃分方面，存在的主要問題是應(yīng)當(dāng)根據(jù)什么思路和按照什么方法來劃分這兩個(gè)方面的立法權(quán)限內(nèi)容。就劃分思路而言，立法是實(shí)行中央集權(quán)制，還是地方“分權(quán)制”，或者中央與地方的“均權(quán)制”?劃分方法是為劃分思路服務(wù)的，國(guó)外已有比較成熟的經(jīng)驗(yàn)可以借鑒。其二，在權(quán)力機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)關(guān)于立法事項(xiàng)的權(quán)限劃分方面，主要問題是能否劃清內(nèi)容界限以及根據(jù)何種原則和方法進(jìn)行劃分。國(guó)務(wù)院制定行政法規(guī)的權(quán)限形式(行政法規(guī))雖較為簡(jiǎn)單，但其內(nèi)容事項(xiàng)卻相對(duì)比較具體、全面，部委規(guī)章也相應(yīng)地受惠于這種劃分方式。地方規(guī)章的內(nèi)容與同級(jí)人大以及行政法規(guī)和部委規(guī)章的內(nèi)容在很大程度上是競(jìng)合的。對(duì)于這些問題應(yīng)當(dāng)怎樣處理?其三，在中央權(quán)力機(jī)關(guān)內(nèi)部的職權(quán)內(nèi)容劃分方面，全國(guó)人大及其常委會(huì)的立法權(quán)限主要是一種形式劃分而不是實(shí)體權(quán)力即內(nèi)容事項(xiàng)的劃分，憲法規(guī)定的全國(guó)人大及其常委會(huì)的實(shí)際職權(quán)內(nèi)容規(guī)限顯得比較空泛，因此在兩者之間很難有效區(qū)分基本法律規(guī)定事項(xiàng)和法律規(guī)定事項(xiàng)各應(yīng)是哪些。其四，在地方權(quán)力機(jī)關(guān)之間的立法權(quán)限劃分方面，省級(jí)人大、省會(huì)市人大和較大市人大以及獲立法授權(quán)的地方人大，它們之間的立法權(quán)限除了程序和行政區(qū)域等的限制外，在立法內(nèi)容事項(xiàng)上并無原則區(qū)別。而且，與中央立法權(quán)限的內(nèi)容相比，地方人大立法權(quán)限涉及的內(nèi)容相當(dāng)廣泛，除了某些必須以國(guó)家立法權(quán)形式加以規(guī)定的內(nèi)容外，幾乎到了無所不包的程度。從技術(shù)上解決立法權(quán)限劃分的問題，應(yīng)當(dāng)根據(jù)中國(guó)國(guó)情，進(jìn)一步厘清思路，選定方法、方式。(一)劃分立法權(quán)限的思路按照什么思路或者原則劃分中央和地方的立法權(quán)限，是一個(gè)必須確定的前提性條件。在聯(lián)邦制國(guó)家，聯(lián)邦的立法權(quán)來自各州或成員邦及其人民的同意，聯(lián)邦和州或邦享有的立法職權(quán)以制憲時(shí)的約定為基準(zhǔn)。這種約定往往是一個(gè)以信念和利益為依托的討價(jià)還價(jià)的過程，理性因素和利益需要在這個(gè)過程中起著至關(guān)重要的作用。憲法學(xué)家通常認(rèn)為，憲法是人民和政府之間的契約。在聯(lián)邦制國(guó)家，憲法同時(shí)也是各州或邦與中央政府間的契約。憲法規(guī)定各自的立法權(quán)限被視為訂約人之間合意的結(jié)果。例如式，中央與地方的關(guān)系是監(jiān)督控制與被監(jiān)督、被控制的關(guān)系，“與中央政府所掌握權(quán)力相比，地方政府負(fù)責(zé)的事務(wù)，只不過是一些雜務(wù)?！胤秸畬?duì)大臣的訓(xùn)令惟命是從，英國(guó)的地方政權(quán)不過是中央政府的‘代理機(jī)構(gòu)’”。法國(guó)立法權(quán)限劃分的突出特點(diǎn)是，在中央與地方的縱向權(quán)力關(guān)系上，強(qiáng)調(diào)中央集權(quán)，而不注重地方分權(quán);在立法權(quán)與行政權(quán)的橫向權(quán)力關(guān)系上，強(qiáng)調(diào)的是總統(tǒng)的行政權(quán)，而不注重議會(huì)的立法權(quán)，所以，法國(guó)按照這種思路來劃分立法權(quán)限，使之具有了中央集權(quán)和總統(tǒng)集權(quán)的雙重特征。例如，法國(guó)憲法第72條規(guī)定，共和國(guó)的地方單位是市鎮(zhèn)、省和海外領(lǐng)地。目前法國(guó)本土有22個(gè)區(qū)、96個(gè)省、36394個(gè)市鎮(zhèn)，分別設(shè)有地區(qū)議會(huì)、省議會(huì)和市議會(huì)行使地方的立法職權(quán)。法國(guó)是一個(gè)有著中央集權(quán)傳統(tǒng)的國(guó)家，20世紀(jì)以來，中央集權(quán)的體制進(jìn)一步發(fā)展，中央權(quán)力過分集中，嚴(yán)重束縛了地方的積極性和主動(dòng)性。為了改變這種狀況，80年代初，法國(guó)議會(huì)通過了《有關(guān)市鎮(zhèn)、省和區(qū)的權(quán)力和自由法案》(簡(jiǎn)稱《權(quán)力下放法案》)。這些地方議會(huì)依照法律規(guī)定的條件，自主管理;而地方政府的根本職責(zé)在于維護(hù)國(guó)家利益、監(jiān)督行政并且使法律獲得遵守。在憲法和法律規(guī)定(允許)的范圍內(nèi)，地方議會(huì)和政府可以行使一定的立法職權(quán)。例如，區(qū)議會(huì)有權(quán)決定本區(qū)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃;監(jiān)督行政、財(cái)政的管理情況，維護(hù)本區(qū)的利益;決定本區(qū)公共機(jī)構(gòu)的財(cái)政預(yù)算;制定地方規(guī)章。省議會(huì)根據(jù)省長(zhǎng)的提議做出各項(xiàng)決定，制定各種地方法規(guī)，討論通過年度財(cái)政預(yù)算，向各地區(qū)分配地方稅款。盡管法國(guó)地方享有一定的立法自主權(quán)，但是，“高度中央集權(quán)國(guó)家長(zhǎng)期以來一直是法國(guó)統(tǒng)一的不可缺少的條件。自治的權(quán)力極為有限，實(shí)際上，地方政府完全處于中央政府的控制之下。中國(guó)在處理香港問題時(shí)，根據(jù)“一國(guó)兩制”方針和“港人治港”、“高度自治”的原則，根據(jù)中國(guó)憲法第31條的規(guī)定，通過香港特別行政區(qū)基本法授予香港特區(qū)以較多(高度自治)的地方立法權(quán)限。無論香港特別行政區(qū)的高度自治權(quán)有多大，都不是其固有的，而是來自于中央政府的授權(quán)。在中國(guó)，從總體上來講，劃分立法權(quán)限的思路是，團(tuán)結(jié)全國(guó)各族人民，調(diào)動(dòng)一切積極因素，加快社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)。但在劃分大的權(quán)力關(guān)系時(shí)，一些規(guī)定或提法體現(xiàn)了不同的側(cè)重點(diǎn)。在中央和地方的權(quán)限劃分上，1982年憲法第3條規(guī)定，中央和地方國(guó)家機(jī)構(gòu)的職權(quán)劃分，遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動(dòng)性、積極性的原則。劃分立法權(quán)限不僅要以憲法為依據(jù)，而且要堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，以黨的基本路線、方針為指導(dǎo)。中國(guó)共產(chǎn)黨的十三大報(bào)告指出：“在中央和地方的關(guān)系上，要在保證全國(guó)政令統(tǒng)一的前提下，逐步劃清中央和地方的職責(zé)，做到地方的事情地方管，中央的責(zé)任是提出大政方針和進(jìn)行監(jiān)督?！薄胺彩沁m宜于下面辦的事情，都應(yīng)由下面決定和執(zhí)行，這是一個(gè)總的原則?！笔蟮母母镏笇?dǎo)思想是簡(jiǎn)政放權(quán)，體現(xiàn)在立法權(quán)限劃分上，突出了向地方傾斜的“地方分權(quán)”特點(diǎn)。廓清中國(guó)立法權(quán)限劃分思路，明顯涉及是繼續(xù)貫徹十一屆三中全會(huì)以來的中央對(duì)地方實(shí)行簡(jiǎn)政放權(quán)的方針，還是中央逐步收回地方的一些權(quán)力，實(shí)行中央立法集權(quán)，或者是維持憲法法律規(guī)定的現(xiàn)狀不變，在建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和實(shí)行依法治國(guó)方略過程中必須做出抉擇。1995年9月，江澤民在中國(guó)共產(chǎn)黨第十四屆五中全會(huì)上再次強(qiáng)調(diào)要充分發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性。他指出：“改革開發(fā)以來，實(shí)行權(quán)力下放，地方積極性得到充分發(fā)揮，有力地推動(dòng)了改革和發(fā)展。……但在這個(gè)過程中，也出現(xiàn)了一些新的矛盾和問題?！痹谛滦蝿?shì)下堅(jiān)持“兩個(gè)積極性”的總的原則應(yīng)當(dāng)是，“既要有體現(xiàn)全局利益的統(tǒng)一性，又要有統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下兼顧局部利益的靈活性;既要有維護(hù)國(guó)家宏觀調(diào)控權(quán)的集中，又要在集中指導(dǎo)下賦予地方必要的權(quán)力。當(dāng)前應(yīng)抓緊合理劃分中央和地方經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限，明確各自的事權(quán)、財(cái)權(quán)和決策權(quán)，做到權(quán)力和責(zé)任相統(tǒng)一，并力求規(guī)范化、法制化。”由上可見，劃分中央和地方的立法權(quán)限，基本思路是發(fā)揮“兩個(gè)積極性”，中央和地方都應(yīng)擁有必要的立法職權(quán)。用立法語(yǔ)言來表述，就是實(shí)行適當(dāng)?shù)摹熬鶛?quán)制”。在中國(guó)法學(xué)界，對(duì)劃分中央和地方立法權(quán)限思路也有不同看法。主要有三種觀點(diǎn)：一種觀點(diǎn)認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化地方立法，這既是中國(guó)國(guó)情的必然要求，也是中國(guó)改革開放、簡(jiǎn)政放權(quán)、加強(qiáng)民主法制建設(shè)的必然趨勢(shì)。另一種觀點(diǎn)主張，應(yīng)遵循統(tǒng)一立法的思路，在中國(guó)這樣的單一制國(guó)家，不僅在政治方面應(yīng)該是統(tǒng)一的、中央集權(quán)的，在法律、法制方面也應(yīng)該是統(tǒng)一的，我們沒有任何理由去強(qiáng)調(diào)或者提倡地方分散立法?！暗胤搅⒎?quán)的擴(kuò)大，會(huì)導(dǎo)致‘地方割據(jù)’”。第三種觀點(diǎn)主張，統(tǒng)一立法(中央立法)與地方立法之間不是對(duì)立的，前者需要后者補(bǔ)充和具體化，后者以前者為依據(jù)，或不得與前者相抵觸，或根據(jù)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的授權(quán)。筆者認(rèn)為，根據(jù)憲法的原則和充分調(diào)動(dòng)“兩個(gè)積極性”的原則，中國(guó)對(duì)于中央和地方立法權(quán)限的劃分，總的趨勢(shì)應(yīng)當(dāng)是而且必然是逐步放權(quán)，特別是中央在強(qiáng)化政權(quán)的同時(shí)，下放事權(quán)于地方，不斷擴(kuò)大地方的立法權(quán)限，但在今后一段時(shí)間里，為了保持改革、穩(wěn)定和發(fā)展三者的協(xié)調(diào)關(guān)系，在建立統(tǒng)一的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制過程中和在政治體制未做大的改革之前，采取基本維持現(xiàn)狀、適度微調(diào)的思路更為可取。所謂適度微調(diào)，既可能是中央將少數(shù)已授予地方的立法權(quán)限收回，如涉及經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控方面的權(quán)力，也可能是為適應(yīng)深化改革、擴(kuò)大開放的發(fā)展需要，或者為了充分保障公民權(quán)利，進(jìn)一步授予地方一些立法職權(quán)。總的原則應(yīng)當(dāng)是，無論收權(quán)還是授權(quán)(放權(quán))，都不宜明顯打破中央和地方現(xiàn)有權(quán)力的平衡關(guān)系，都應(yīng)當(dāng)有利于調(diào)動(dòng)“兩個(gè)積極性”，有利于依法治國(guó)的偉大事業(yè)，有利于安定團(tuán)結(jié)。(二)中央和地方立法權(quán)限劃分的方法在世界范圍內(nèi)，劃分中央和地方的立法權(quán)限主要采取四種方法：規(guī)定中央的專有立法權(quán)，規(guī)定地方的專有立法權(quán)，規(guī)定中央和地方的共有立法權(quán)，確定剩余立法權(quán)的歸屬。所謂專有立法權(quán)也稱專屬立法權(quán)，是指特定立法主體對(duì)某些事項(xiàng)所專門享有的排他的立法職權(quán)。在專屬立法權(quán)中，有些是不得轉(zhuǎn)移和授權(quán)的，如立法權(quán)保留事項(xiàng)，有些則在一定條件或者情況下可以授權(quán)方式委托其他主體行使。在中國(guó)，用什么方法來劃分中央和地方的立法權(quán)限，主要涉及專屬立法權(quán)的規(guī)設(shè)問題。對(duì)此，大致有以下幾種選擇：第一種，明確規(guī)定中央(國(guó)家)的專屬立法權(quán)限，對(duì)地方的立法權(quán)限不做專屬規(guī)定，而只維持現(xiàn)行憲法和地方組織法的原則規(guī)定。理由是：1、中國(guó)是單一制國(guó)家，地方?jīng)]有專屬立法權(quán)，對(duì)地方的立法權(quán)限不必逐一列舉;2、中國(guó)正處于變革過程中，各地發(fā)展不平衡，地方的立法權(quán)限范圍很不確定，很難恰當(dāng)?shù)匾?guī)定地方的立法權(quán)限;3、中國(guó)歷史上長(zhǎng)期實(shí)行中央集權(quán)制，如何做到既