財政支出之教育支出

財政支出之教育支出第1頁，共21頁，2023年，2月20日，星期四教育支出產(chǎn)生的原因

從人類教育的發(fā)展來看，進入現(xiàn)代社會后，隨著教育與社會經(jīng)濟發(fā)展聯(lián)系的日益加強，教育已從社會成員的個別行為轉(zhuǎn)變成一種國家行為，而在現(xiàn)代社會，尤其是面向知識經(jīng)濟時代，教育事業(yè)在絕大多數(shù)國家都被列為優(yōu)先發(fā)展對象，成為公共財政支出的最重要的部分之一。第2頁，共21頁，2023年，2月20日，星期四我國教育支出的發(fā)展現(xiàn)狀及問題一、我國財政教育支出規(guī)模的現(xiàn)狀分析人們一般用公共教育支出占GDP的比重來比較各個國家教育支出的相對規(guī)模,衡量各國政府對教育的投入程度、重視程度。1993年中共中央、國務院頒布的《中國教育改革和發(fā)展綱要》提出了財政性教育經(jīng)費占國民生產(chǎn)總值的比重，在2000年達到4％。而2000年財政教育經(jīng)費占GDP的比重僅為2.86％。不僅沒有達到4％的既定目標，反而低于1986年和1990年的水準。自2001年起，政府將目標的實現(xiàn)推延到2005年。2002年以來，國家財政性教育經(jīng)費所占GDP比例分別是3．41％、3.28％、2.79％、2.82％（見表1），始終沒有根本性的突破。第3頁，共21頁，2023年，2月20日，星期四從國際比較來看，發(fā)達國家公共教育支出占GDP比重高于發(fā)展中國家，經(jīng)濟發(fā)展水平越高，比重也越大。1995年公共教育經(jīng)費占GDP的比重世界平均為5.2%，發(fā)達國家為5.5%，發(fā)展中國家為4.6%，最不發(fā)達國家達到3.6%。而我國僅為2.41%，不僅遠低于發(fā)達國家和世界平均水平，甚至還低于最不發(fā)達國家的水平(見表2)。從人均教育支出角度來看，我國的人均教育支出非常低。以1993年數(shù)據(jù)為例，世界平均人均教育支出為22.9美元,發(fā)達國家為108.9美元，發(fā)展中國家為43美元,不發(fā)達國家為8美元,我國為10.77美元,僅略高于不發(fā)達國家,為發(fā)達國家的十分之一。教育支出占GDP比重30年超不過肯尼亞第4頁，共21頁，2023年，2月20日，星期四二、我國財政教育支出結(jié)構的現(xiàn)狀分析教育支出結(jié)構主要表現(xiàn)在教育經(jīng)費在各級政府之間的分配結(jié)構，在高等、中等、初等三級教育上的分配結(jié)構、以及在地理區(qū)域的分配結(jié)構。第5頁，共21頁，2023年，2月20日，星期四從在高等、中等、初等三級教育上的分配結(jié)構上看

從教育經(jīng)費在高等、中等、初等三級教育上的分配來看，據(jù)聯(lián)合國教科文組織統(tǒng)計,我國三級學校生均日常教育經(jīng)費與人均ＧＮＰ的比例為0.05∶0.15∶1.93,同其他一些國家相比,是所有國家中相差最懸殊的(見表3)。從與美國的比較中可見,我國對小學教育投入僅為0.05,比美國低0.08個百分點,對大學投入為1.93,比美國高1.72個百分點,由于在基礎教育上的缺位與高等教育上越位現(xiàn)象并存,使各級各類教育的發(fā)展不協(xié)調(diào),阻礙了各種初等和中等教育人才的培養(yǎng)。第6頁，共21頁，2023年，2月20日，星期四與中等教育和高等教育相比(見表4)，中國、巴西、印度初等教育占教育經(jīng)費的比例較大，高等教育相對比例較小。而法國中等教育所占比重較大，日本、美國三級教育經(jīng)費支出比較均衡，其高等教育所占比例較高，這是因為發(fā)達國家教育投資起步較早，已基本上普及了初等教育、中等教育與高等教育發(fā)展水平較高，中等教育與高等教育經(jīng)費支出所占比例也較高。而發(fā)展中國家教育比較落后，教育重點在初等教育，所以初等教育所占比例較大。

按國際比較通行的標準，人均GNP為600-2000美元時(目前，我國正處于這一階段)，初、中、高三級教育比例為40.5∶29∶17.9，而我國1997年三級教育比例為32.41∶37.15∶20.32，初等教育經(jīng)費比例偏低，而中等、高等教育經(jīng)費比例偏高，尤其高等教育經(jīng)費的比重在20%以上，甚至高于某些發(fā)達國家的水平。這種投資流向會造成基礎、義務教育得不到很好的貫徹實施第7頁，共21頁，2023年，2月20日，星期四從在地理區(qū)域的分配結(jié)構上看

從教育投入在地理區(qū)域的分配結(jié)構來看，我國的教育投入分布很不平衡。東部地區(qū)教育支出要比中西部地區(qū)高得多,東部、中部、西部教育投資呈遞減的梯級分布,且梯次差距日益增大。1992年中西部地區(qū)支出之和為東部的2/3,而到1995年中西部地區(qū)支出之和僅為東部的1/2左右,其中東部地區(qū)教育支出是西部地區(qū)支出的5.7倍,2001年為5.4倍,同年東中西部教育經(jīng)費支出額之比為

1∶0.41∶0.26。雖然這種比例差距在國家實施西部大開發(fā)，2006年西部地區(qū)農(nóng)村義務教育階段中小學生全部免除學雜費以后有所緩和，但是東中西部之間的差距仍然存在。山區(qū)校長違規(guī)使用義務教育資金背后的隱痛

第8頁，共21頁，2023年，2月20日，星期四解決的對策（一）加大教育投入力度,提高財政教育支出水平（二）提高我國財政性教育經(jīng)費支出占GNP的比重（三）優(yōu)化三級教育結(jié)構（四）明確各級政府之間的教育支出責任（五）縮小地區(qū)之間的差異

第9頁，共21頁，2023年，2月20日，星期四加大教育投入力度,提高財政教育支出水平加強政府在教育財政投入上的主體地位和主導作用,穩(wěn)定教育經(jīng)費來源。首先要繼續(xù)深化對教育事業(yè)的性質(zhì)和戰(zhàn)略地位的認識?？茖W技術是第一生產(chǎn)力，教育屬于公共事業(yè),應以政府財政投入為主。政府財政投入應優(yōu)先保證對教育事業(yè)的投入。其次,對教育投入進行法律調(diào)控,從法律層次上保證、規(guī)范教育投入，即義務教育財政責任的法治化。教育支出占ＧＤＰ的比重是衡量教育投入水平的重要指標之一。因此,要提高財政教育支出水平，首先,轉(zhuǎn)變政府職能,科學調(diào)整財政支出結(jié)構,在有限的財力中確保教育支出的優(yōu)先增長；其次,預算安排時,要確?！督逃ā分幸?guī)定的教育經(jīng)費“三個增長”(中央和地方政府教育撥款的增長要高于財政經(jīng)常性收入的增長,生均教育經(jīng)費要逐步增長,教師工資和公用經(jīng)費要逐步增長)的落實,在此基礎上,根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展狀況,將財政收入超收部分更多地用于教育投入,確保教育支出的穩(wěn)定增長。第10頁，共21頁，2023年，2月20日，星期四提高我國財政性教育經(jīng)費支出占GNP的比重財政收入在GNP中的比重偏低其根源主要在于我國的財政收入并不等于政府收入。我國的政府收入，除了列入預算的財政收入之外，還包括預算外收入。大量的政府收入游離于預算之外，由各地區(qū)、各部門自收自支，這種不規(guī)范的政府收支管理狀況，帶來了一系列的后果。表現(xiàn)在財政性教育經(jīng)費支出問題上，有如下幾個方面:(1)政府收入雖然總體上說并不少，但財力分散在各地區(qū)、各部門，財政部門能夠調(diào)度的僅限于預算內(nèi)收入這一塊兒。財政部門在教育經(jīng)費支出的安排上捉襟見肘。(2)不納入預算管理的各類政府收入由于自收自支，不受財政部門的監(jiān)督，其管理自然處于混亂狀態(tài)。不僅本應花在教育事業(yè)上的資金被挪用、擠占和克扣的現(xiàn)象時有發(fā)生，而且，通過種種途徑，相當一部分預算內(nèi)收入被轉(zhuǎn)作預算外資金，從而進一步加劇了財政部門在教育經(jīng)費支出安排上的困難。(3)即便通過一些非規(guī)范的途徑，如集資、攤派、收費、統(tǒng)籌等取得的制度外政府收入，已經(jīng)用之于教育，由于未列入預算，亦不在財政性教育經(jīng)費的統(tǒng)計口徑之內(nèi)。這部分的政府教育支出，也就不能在財政性教育經(jīng)費占GNP的比例數(shù)字中得到反映。第11頁，共21頁，2023年，2月20日，星期四優(yōu)化三級教育結(jié)構在我國，一方面文盲率還很高，另一方面人均GDP還很低，在這個階段迫切需要的是中等教育和初等教育，而且初等、中等教育的社會報酬率遠遠高于高等教育。在當前教育經(jīng)費緊張的情況下，把有限的教育經(jīng)費投人到收益率低的部分，造成資源配置的無效，并使社會不公平的情況加劇。因此，政府財政預算內(nèi)撥款在三級教育中的分配不盡合理，應把教育經(jīng)費更多地投入到初等教育和中等教育中。為了把有限的教育資金用在刀刃上，政府應明確義務教育在教育經(jīng)費中的優(yōu)先地位，將教育經(jīng)費的增量主要用于義務教育。而非義務教育尤其是高等教育則引進市場機制，實行全社會參與戰(zhàn)略，采取自費與政府補助相結(jié)合的辦法辦學。實行完全免費的義務教育，應該增加對義務教育的公共投入，提高義務教育中公共教育經(jīng)費所占的比重。在公共教育經(jīng)費占各類學校教育經(jīng)費的比重中，應該使義務教育的比重最大。第12頁，共21頁，2023年，2月20日，星期四明確各級政府之間的教育支出責任

理順政府間的財政關系，乃是政府有效承擔教育支出責任的前提。我國目前各級政府間的教育支出責任體制為:基礎教育投資以地方政府為主,中央和省級通過轉(zhuǎn)移專項基金形式進行補助；高等教育實行中央和省兩級管理,以省為主的體制。但是,各級政府的責任沒有法定財力加以保障,對教育的支出主要依靠本地財源,“中央請客、地方出錢”的現(xiàn)象相當普遍。因此,應按分級財政體制的要求,以法律形式明確各級政府間的教育支出責任,尤其,中央政府具有教育財政負擔的最終責任,通過平衡各地區(qū)之間教育條件(特別是基礎教育條件),來保證所有社會成員享有均等教育機會的責任與義務。第13頁，共21頁，2023年，2月20日，星期四縮小地區(qū)之間的差異

鑒于目前我國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展水平與財力存在明顯差距的現(xiàn)實,為縮小地區(qū)間基礎教育支出水平和發(fā)展水平的差異,應完善政府間的轉(zhuǎn)移支付制度。一方面,完善分稅制,完善一般性無條件轉(zhuǎn)移支付制度,縱向使中央財政加強對西部和貧困地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度,彌補西部和貧困地區(qū)財政的教育收支缺口；橫向建立省際之間、縣際之間的教育轉(zhuǎn)移支付框架,促進各地方政府教育提供能力的均等化。另一方面,建立專項教育財政轉(zhuǎn)移支付制度,重點解決辦學、教學條件的改善等問題。第14頁，共21頁，2023年，2月20日，星期四年份財政教育支出（億元）GDP（億元）財政教育支出占GDP的比重1993867.7634634.42.5119941174.7446759.42.5119951411.5258478.12.4119961671.7067884.62.4619971862.5474462.62.5019982032.4578345.22.5919992287.1882067.52.7920002562.6189468.12.8620013057.0197314.83.1420023573.36105172.33.412003117390.23.282004136875.92.79

20052.82表1

1993-2005我國財政教育支出的總量及占GDP的比重

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第15頁，共21頁，2023年，2月20日，星期四

國家和地區(qū)19801985199019941995世界平均4.84.84.84.95.2美國6.74.95.25.4

日本5.85.04.73.6

法國5.05.85.45.96.1印度3.03.53.93.63.4巴西3.63.84.61.652中國

2.512.41表2

中國與世界主要國家和地區(qū)公共教育支出占GDP的比重

（單位：%）

返回第16頁，共21頁，2023年，2月20日，星期四國家初等教育中等教育高等教育美國0.130.350.21英國0.150.270.42法國0.190.270.41日本0.140.160.49韓國0.120.170.06意大利0.140.230.45巴西0.110.121.10印度0.110.150.83中國0.050.151.93表3

生均日常教育經(jīng)費占GNP比例的國際比較返回第17頁，共21頁，2023年，2月20日，星期四國家初等中等高等中國33.042.315.4美國38.137.524.4日本32.332.119.0印度41.829.117.0法國23.745.919.8巴西30.834.120.6表4

財政教育支出三級教育分配結(jié)構的國際比較

（單位：%）返回第18頁，共21頁，2023年，2月20日，星期四我們不用擦亮眼睛也可以看到，非洲窮國肯尼亞，一個還需要中國老大哥援助的窮兄弟如何對待自己的國民，自1980年到2004年，最低的3年每年的教育支出也占到GDP的5%，2004年教育支出占GDP總量的6.9%以上圖表來源于聯(lián)合國教科文組織網(wǎng)站再看看我們自己吧：（上表由walkure依據(jù)財政部預算司及國家統(tǒng)計局網(wǎng)站數(shù)據(jù)制表）返回第19頁，共21頁，2023年，2月20日，星期四山區(qū)校長違規(guī)使用義務教育資金背后的隱痛

2月29日，寒風刺骨、細雨蒙蒙。汽車爬過一道道山梁，終于到達云南省彌勒縣西二鎮(zhèn)中學，校長張強已經(jīng)在校門外等待了。他白凈的臉在寒風中凍得通紅。

位于彌勒縣西部高寒山區(qū)的西二鎮(zhèn)是一個經(jīng)濟貧困的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，農(nóng)民年人均純收入只有1387元。這個鎮(zhèn)幾乎沒有一塊平地。記者在西二鎮(zhèn)中學看到，除了一個不大的操場是平的，教學樓、宿舍樓、辦公室全部順山而建，上上下下都要爬坡。

不久前，云南省審計廳對該省紅河和德宏兩個州的12個縣（市）2006年度農(nóng)村義務教育經(jīng)費中免學雜費和補助公用經(jīng)費的到位、管理和使用情況進行審計，審計中發(fā)現(xiàn)了一些問題，其中張強所在的西二中“2006年從‘一免一補’經(jīng)費中支出55位教職工到北京及華東5市學習考察費用12.31萬元，占該校當年所得‘一免一補’資金的40％”。

“讓老師們出去考察學習是我們校務會12個人集體決定的。對于審計結(jié)果，我會積極配合上級部門整改。檢查已經(jīng)寫上去了，不知道下一步會怎樣，不過我心里很坦然，畢竟讓老師們出去開了一回眼界?！睆垙娬f。從上個世紀建校以來老師們只去過一次昆明

清晨，西二中50多名教職工第一次站在天安門前，看著國旗莊嚴升起。

“太興奮、太激動了?！睌?shù)學老師董桂萍想用更多的詞來形容自己的心情，但想了半天沒想出來，然后說：“太震撼了！”

雖然事情已經(jīng)過去一年多，但董桂萍一說起2006年暑假那次北京和華東5市之行，就一臉笑容。那是她第一次出省。他們?nèi)チ饲迦A大學、盧溝橋抗日戰(zhàn)爭紀念館、南京“30萬死難同胞紀念館”、上海香山中學等，拍了不少照片。一位語文老師說：“我把盧溝橋的石獅子用數(shù)碼相機拍下來，回來上課時放給學生看，課一下子就生動起來，學生很愛聽。”

這次考察每個人花費3208元，除去個人承擔600多元外，學校為55個教職工共承擔12.31萬元，費用從“一免一補”教師培訓經(jīng)費中支出。

2007年7月，根據(jù)云南省審計廳的審計結(jié)果，彌勒縣財政局、彌勒縣教育局聯(lián)合發(fā)文，“對違規(guī)使用教師培訓經(jīng)費且違反財務規(guī)定拆分發(fā)票報銷的學校校長進行了批評教育，并責令其改正”。11月21日，西二中55名教職工將學習考察費用全部如數(shù)退繳。

盡管有老師抱怨：“為什么別人也有去的，我們一去就有問題?！钡麄兺瑫r也認為，“交回去也沒什么，反正這錢是自己用的”。

“老師們都很善良，這件事情后他們?nèi)匀灰蝗缂韧?，沒有人消極怠工?！睆垙娬f。

彌勒縣教育局局長李保生說：“財務和法律知識的欠缺，是造成西二中違規(guī)使用農(nóng)村義務教育經(jīng)費的原因?！?/p>

對于有人提出對張強進行行政處分，李保生堅決不同意。他說：“那樣做等于傷害了大量的農(nóng)村學校的校長和老師?！?/p>

張強1992年從紅河州師范學校畢業(yè)后到西二鎮(zhèn)中學擔任語文老師，從2004年起任西二鎮(zhèn)中學的校長。張強上任后，西二中中考成績逐年上升，到2007年中考，西二中總分上500分的學生是彌勒7個鄉(xiāng)鎮(zhèn)中最多的。

作為教育局局長，李保生深知農(nóng)村校長的艱難和教師生存狀態(tài)差、生活質(zhì)量低的現(xiàn)狀。他的電腦里就有一份全縣22所中小學“師生飲水困難情況登記表”。

在農(nóng)村，大部分學校分布在山區(qū)和半山區(qū)，自然環(huán)境惡劣、交通閉塞，工作環(huán)境條件差。由于現(xiàn)在教師宿舍已不列入學校建設范圍，許多農(nóng)村教師沒有房子，都是租房住。有的學校沒有辦公室，老師們在家里“拉條凳子就在床邊改作業(yè)”。

大山阻隔的不僅是交通，更重要的是阻隔了教師與外界的交流與溝通。

張強告訴記者，西二中從上個世紀建校以來，老師們就只去過一次省城昆明。而他也是到了2005年當上校長后由縣里組織去了北京一趟。而在此前任教的12年里，他從來沒離開過西二鎮(zhèn)?！澳鞘俏业谝淮巫疖??！?/p>

“都21世紀了，作為一個教師，還沒出過縣、出過省，怎么給學生講課！”張強說：“長期在山區(qū)，老師們信息不靈，無法及時獲得新知識，觀念落伍、眼界狹隘。隨著城鄉(xiāng)差距的加大，農(nóng)村教師的整體素質(zhì)如果得不到提高，農(nóng)村中學的教育教學質(zhì)量和水平的提高將面臨著很大的瓶頸?！毕乱豁?/p>

第20頁，共21頁，2023年，2月20日，星期四昆明市城區(qū)和縣區(qū)2007年中考成績差距之大令人難以置信

張強的這種擔憂，正是目前農(nóng)村義務教育遇到的困境。

李保生說：“即使是在農(nóng)村，人們也想享受優(yōu)質(zhì)的教育資源，如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)中學的教學質(zhì)量不好，很多人就會想辦法找關系到縣上去讀中學。每年秋季招生時，都是縣屬中學校長最頭痛的時候，也是我這個局長最頭痛的時候，來找的人太多了。所以我們有條規(guī)定，教育局任何人不得向各個學校的校長打招呼?！?/p>

云南省人大代表、昆明市教育科學研究院教育理論與發(fā)展研究室主任謝家放也在關注這一問題。他說：“中國70％的人口在農(nóng)村，新一輪基礎教育課程改革的重點也在農(nóng)村。但是不能不看到，農(nóng)村教育無論在教育理念、教師隊伍、課程資源、文化素養(yǎng)等方面都還很落后?！?/p>

謝家放曾對昆明市城區(qū)和縣區(qū)2007年中考成績作過比較，僅從各科的平均分和及格率兩個指標就可以看出主城區(qū)和縣區(qū)之間有很大差距，有的科目主城區(qū)的平均分和及格率幾乎是有的縣區(qū)的兩倍?！斑@種差距到了令人難以相信的程度?！敝x家放說。

分析農(nóng)村義務教育階段教學質(zhì)量低下的原因，謝家放認為，主要是農(nóng)村教師的整體素質(zhì)不高。農(nóng)村中小學教師絕大多數(shù)是在傳統(tǒng)教育的模式下培養(yǎng)出來的，由于長期置身考試教育的包圍中，缺乏定期的脫產(chǎn)培訓制度，加上長期超負荷運轉(zhuǎn)，使教師個人素質(zhì)的提高受到限制和影響。

他曾經(jīng)作過的一個調(diào)查顯示：近70％的農(nóng)村中小學教師與城市及發(fā)達地區(qū)的教育資源中間存在壁壘。走出去培訓的機會太少農(nóng)村教師渴望“洗腦風暴”

云南省思茅市景東縣教育局副局長李卓娟對此深有感受，她說：“農(nóng)村教師培訓還沒有引起足夠重視?！?/p>

她指出，根據(jù)2006年下發(fā)的《云南省農(nóng)村中小學公用經(jīng)費管理暫行辦法》，“教師培訓費按照學校年度公用經(jīng)費預算總額