農(nóng)村公共產(chǎn)品供給模式與制度設計研究

農(nóng)村公共產(chǎn)品供給模式與制度設計研究

李長健

涂曉菊

王悅

摘

要：新農(nóng)村建設需要有好的農(nóng)村公共產(chǎn)品的基礎和有效的供給。目前，我國農(nóng)村公共產(chǎn)品普遍存在嚴重短缺，已嚴重制約了我國三農(nóng)問題的解決、整個農(nóng)村社會的和諧發(fā)展和社會主義新農(nóng)村建設。我國農(nóng)村公共產(chǎn)品供給所面臨的困境急需我們走多元化的供給模式。要有力保障好我國農(nóng)村公共產(chǎn)品供給多元化模式，需要我們從制度措施上作出有力回應。這不但需要建立我國農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的需求表達和利益機制體系，更需要從法律制度層面尤其從經(jīng)濟法及行政法層面上來建立我國農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的長效機制。

關鍵詞：農(nóng)村公共產(chǎn)品；供給模式；制度設計；利益機制體系；

供給措施；湖北新農(nóng)村

目前，我國農(nóng)村公共產(chǎn)品的普遍嚴重短缺，已嚴重制約了我國三農(nóng)問題的解決、整個農(nóng)村社會的和諧發(fā)展和社會主義新農(nóng)村建設。我國社會主義現(xiàn)代化建設將是一個長期的過程，“農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民”問題的解決不可能僅僅在外部框架即城市化中得到解決。我國必須在穩(wěn)步推進城市化進程中，按照城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、構(gòu)建和諧社會的要求高度重視新農(nóng)村建設才能有效地解決這些根本性問題。社會主義新農(nóng)村建設這一重大戰(zhàn)略就是基于對我國整體國情宏觀上的考慮而提出的，體現(xiàn)了對“三農(nóng)”工作的總體要求和全面要求。我國現(xiàn)今的城鄉(xiāng)差距集中表現(xiàn)在城鄉(xiāng)基礎設施和公共服務等公共產(chǎn)品供給上的差距。湖北省要搞好新農(nóng)村建設，關鍵在于著力保障好農(nóng)村公共產(chǎn)品的有效供給。

一、不能忽視的障礙：我國農(nóng)村公共產(chǎn)品現(xiàn)狀與供給困境分析

公共產(chǎn)品是指“每個人的消費不會減少其他人對這種物品的消費的產(chǎn)品?！盶o""①農(nóng)村公共產(chǎn)品是指在農(nóng)村地域范疇內(nèi)私人不愿提供的具有非排他性、非競爭性和公益型的各類物質(zhì)或服務產(chǎn)品。其涉及農(nóng)村公共設施、公共事業(yè)、公共福利、公共服務等各個領域，具體包括：義務教育、計劃生育、優(yōu)撫救濟、社會保障、社會治安、文化事業(yè)、衛(wèi)生醫(yī)療、保健事業(yè)、社會體育事業(yè)，供水、供電、供氣、道路、通信等公共基礎設施，生態(tài)環(huán)境建設環(huán)境綜合整治、防災減災、氣象、公共科技資源與服務等。理論上農(nóng)村公共產(chǎn)品可分為純公共產(chǎn)品和準公共產(chǎn)品。純公共產(chǎn)品主要有農(nóng)村基層政府行政服務、農(nóng)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略研究、農(nóng)村環(huán)境保護、農(nóng)業(yè)發(fā)展綜合規(guī)劃及信息系統(tǒng)、農(nóng)業(yè)基礎研究、大江大河治理等。絕大多數(shù)農(nóng)村公共產(chǎn)品是準公共產(chǎn)品，按其公共性質(zhì)，又可將其分為接近純公共產(chǎn)品的準公共產(chǎn)品、中間性公共產(chǎn)品和接近于私人產(chǎn)品的公共產(chǎn)品三類。在性質(zhì)上接近純公共產(chǎn)品的有農(nóng)村義務教育、農(nóng)村公共衛(wèi)生、農(nóng)村社會保障、農(nóng)業(yè)科技推廣、農(nóng)田防護林、病蟲害的防治等。中間性的農(nóng)村準公共產(chǎn)品有農(nóng)村高中、職業(yè)教育、農(nóng)村水利灌溉系統(tǒng)、中低產(chǎn)田改造、農(nóng)村醫(yī)療、農(nóng)村道路建設、鄉(xiāng)村電網(wǎng)建設農(nóng)村文化館等。在性質(zhì)上接近私人產(chǎn)品的有農(nóng)村電信、電視、成人教育、自來水等。農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給關系著農(nóng)村就業(yè)問題、農(nóng)民增收、農(nóng)村公公共福利等各個方面，關系廣大農(nóng)民生活水平的提高、農(nóng)業(yè)的發(fā)展和農(nóng)村社會的穩(wěn)定，更是關系到我國“三農(nóng)”問題的逐步解決，其作業(yè)和意義不容小覷。當前，“三農(nóng)”問題已成為制約我國經(jīng)濟、社會進一步發(fā)展的瓶頸，在很大程度上影響我國“和諧社會”的最終實現(xiàn)。因此，必須將農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給置于非常重要的地位。加大農(nóng)村公共產(chǎn)品的提供,提高農(nóng)村公共服務的水平，以增強農(nóng)業(yè)競爭力和農(nóng)民增收。真正貫徹十六屆五中全會提出的“建設社會主義新農(nóng)村，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展，推進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設,全面深化農(nóng)村改革,大力發(fā)展農(nóng)村公共事業(yè)，千方百計增加農(nóng)民收入”的精神要旨。

然而，建國以來，我國一直實行的是工業(yè)偏向、城市偏向的發(fā)展戰(zhàn)略。實施非均衡的城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品供給制度安排，政府對將大量財政投入城市公共產(chǎn)品，而稅費改革前農(nóng)村公共產(chǎn)品供給長期實行制度外供給制度；政府壟斷造成供給主體單一，市場力量和非盈利組織無法大規(guī)模介入；農(nóng)村公共產(chǎn)品“自上而下”的供給決策機制不合理；基層政府追求自身效用最大化的目標與農(nóng)民改善自身生產(chǎn)生活條件和提高收入目標的偏差導致政府對農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給難以準確表達農(nóng)民意愿，最終引起供需錯位和結(jié)構(gòu)失調(diào)等等。正是由于農(nóng)村公共產(chǎn)品供給制度存在的這些問題和缺陷導致了我國現(xiàn)今農(nóng)村公共產(chǎn)品供給存在嚴重短缺。據(jù)《中國統(tǒng)計年鑒2003》數(shù)據(jù)分析計算，2001年我國用于農(nóng)業(yè)基本建設及農(nóng)業(yè)科技三項費用的支出分別僅占基本建設支出、科技三項支出的19.15%、2.86%。調(diào)查顯示，全國僅有1/3/的鄉(xiāng)鎮(zhèn)有供水站，83％的村不通自來水，13％的村不同公路，53％的村沒通電話，95％的村雖通電但電價普遍是城鎮(zhèn)的2倍以上，93％的村接受的電視信號相當微弱，全國目前尚有207個縣無公共圖書館，67.9%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有文化站。占全國70％的農(nóng)村人口只有全國20％的醫(yī)療資源，而占全國30％的人口卻占有全國80％的醫(yī)療資源，即使當前正在推行的農(nóng)村合作醫(yī)療制度也并不是真正的醫(yī)療保障措施，并不能取得很好的效果。農(nóng)村的養(yǎng)老保險和失業(yè)保險更是基本空白。[1]

我國農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的嚴重短缺使得農(nóng)民享受不到應該享受的公共產(chǎn)品和社會福利，成為制約我國農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的瓶頸。這嚴重地制約了我國農(nóng)民生活水平的提高和農(nóng)村、農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化，也不利于我國城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和社會主義新農(nóng)村建設。在這樣的大背景下，湖北省作為中部大省在農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給上更是問題重重，不容樂觀。主要有投入總量不足和投入結(jié)構(gòu)不合理的問題。農(nóng)村水利設施方面由于受投資總量偏低的影響，新建水利設施比重偏小。水利設施老化率提高，水利設施建設落后導致灌溉能力下降?？萍纪度敕矫姹憩F(xiàn)為科技成果轉(zhuǎn)化效果不明顯，原因主要在于科技成果轉(zhuǎn)化的資金嚴重缺乏，資金來源單一。全省的農(nóng)村道路基礎設施建設入、農(nóng)村教育、農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生設施以及農(nóng)村保障等公共產(chǎn)品供給總體上嚴重不足，與一些發(fā)達省市相比，存在較大的滯后和差距。湖北省在新農(nóng)村建設中能否保障廣大農(nóng)村公共產(chǎn)品的有效供給是湖北省解決農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民問題，促進湖北城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展以及新農(nóng)村建設成敗的關鍵之舉。

二、多元化的模式：走出農(nóng)村公共產(chǎn)品供給困境的必然選擇

農(nóng)村公共產(chǎn)品供給所存在的困境急需我們重新審視我國農(nóng)村公共產(chǎn)品制度，走農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的多元化模式。長期以來，我國農(nóng)村公共產(chǎn)品的制度外供給制度是造成我國農(nóng)村公共產(chǎn)品供給嚴重短缺的重要原因。鑒于我國的歷史因素和經(jīng)濟政治特點，當前條件下充分發(fā)揮政府在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中的主導作用應是最為根本之策；現(xiàn)實世界中公共產(chǎn)品供給的“政府失靈”以及供給效率的低下要求我們利用好“市場之手”，市場供給應是我國農(nóng)村公共產(chǎn)（一）需求表達與實現(xiàn)：建立農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的利益機制體系

現(xiàn)行農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的“自上而下”決策機制是導致農(nóng)村公共產(chǎn)品供給不足和效率低下的重要原因。[4]在農(nóng)村基層公共品決策中，這種“自上而下”的農(nóng)村公共產(chǎn)品決策程序，會引起農(nóng)村公共產(chǎn)品供給與需求的脫節(jié)，加大公共資源籌集的壓力，加重農(nóng)民的負擔。必須改變這種由轄區(qū)外部變量決定轄區(qū)內(nèi)部公共產(chǎn)品供給的公共決策制度，建立“自下而上”由轄區(qū)內(nèi)部需求決定的需求表達機制，和利益機制。在我國社會轉(zhuǎn)型帶來社會結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟體制、分配方式的深刻變化引起社會利益格局大調(diào)整的今天，必須建立一個代表廣大農(nóng)民利益的利益機制，來保證廣大農(nóng)民享受公共產(chǎn)品所帶來的福利：第一，利益代表機制。長期以來，我國農(nóng)村公共產(chǎn)品供給之所以走“自上而下”的決策之路，關鍵就在于我國農(nóng)村嚴重缺乏代表廣大農(nóng)民利益的組織。在我國，代表工人、婦女、青年人等不同群體的法定組織分別有工會、婦聯(lián)和青聯(lián)，有各種各樣的社團和協(xié)會，就連私營企業(yè)主都有自己的協(xié)會并且做的很成功，而8億多農(nóng)民卻沒有代表自己利益的組織。因此在當前形勢下，建立我國的各種農(nóng)民組織就顯得更加必要。對此，我們應從立法源頭上確定各種農(nóng)民組織的法律地位，制定促進中國農(nóng)民組織事業(yè)發(fā)展的法律法規(guī)。使中國農(nóng)村的億萬農(nóng)民在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中有自己的代言人。第二，利益表達機制。我國現(xiàn)階段農(nóng)民利益表達渠道脫胎于“政社合一”的人民公社時期的利益表達渠道。由于多方面的原因，廣大農(nóng)民往往形成服從上級安排，沒有表達自己利益的習慣。在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中，我們建立利益表達機制的途徑之一就是與農(nóng)村基層民主制度建設相結(jié)合，使一個村或一個鄉(xiāng)范圍內(nèi)多數(shù)居民對公共產(chǎn)品的需求偏好得以表達。具體作法可在村民委員會和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會的基礎上，由全體農(nóng)民或農(nóng)民代表對本轄區(qū)內(nèi)的公共產(chǎn)品供給進行投票表決,使農(nóng)民的意見得以充分反映。途徑之二就是讓代表廣大農(nóng)民利益的各種農(nóng)民組織在公共產(chǎn)品供給決策過程中能充分地表達農(nóng)民的意愿和呼聲，讓農(nóng)民有正常的渠道、合法的途徑于與政府溝通對話，實現(xiàn)農(nóng)民在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中自身利益的訴求。第三，利益產(chǎn)生機制。利益機制產(chǎn)生的中心是用制度依法促使可持續(xù)的農(nóng)民利益產(chǎn)生，源源不斷地為解決農(nóng)民問題提供增量利益。從歷史發(fā)展過程來看，有學者認為剝奪農(nóng)民利益的力量有兩種：一種是制度剝奪的力量，一種是市場剝奪的力量。事實上，如果說市場剝奪農(nóng)民利益正是由于諸如農(nóng)民競爭力低等自身原因造成的話，那么我們?nèi)匀豢梢园l(fā)現(xiàn)造成農(nóng)民競爭力低的主要原因仍是制度剝奪的力量所造成的。[5]因此，在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中，盡快和徹底地擺脫城鄉(xiāng)非均衡的供給制度安排，是保障享受社會福利、維護其自身利益的最為根本的路徑。第四，利益協(xié)調(diào)機制。按照“和諧社會”理論，決定和諧的首要因素是利益的分配。利益協(xié)調(diào)要高度重視和維護人民群眾最現(xiàn)實、最關心和最直接的利益，綜合各方面的利益，按照效率、公平兼顧的原則調(diào)節(jié)各種利益關系，最大限度地維護社會整體利益，實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展和社會公平的統(tǒng)一。社會主義新農(nóng)村建設就是協(xié)調(diào)廣大農(nóng)民與其他社會階層利益的一個重大戰(zhàn)略舉措，這一舉措最為關鍵的環(huán)節(jié)就是要搞好農(nóng)村公共產(chǎn)品的有效供給。農(nóng)村公共產(chǎn)品的有效供給是改善農(nóng)民生產(chǎn)生活條件，提高其物質(zhì)文化水平，使農(nóng)民公平地享受到社會現(xiàn)代化的成果，調(diào)整我國利益分配格局最終實現(xiàn)全社會整體利益的可持續(xù)發(fā)展的最為直接和重要的方略。農(nóng)村工產(chǎn)品供給利益協(xié)調(diào)機制不但要協(xié)調(diào)好國家與農(nóng)民之間的利益關系，協(xié)調(diào)好農(nóng)民與其他社會階層利益主體之間的利益關系，尤其要協(xié)調(diào)好不同區(qū)域、不同經(jīng)濟發(fā)展水平地區(qū)的農(nóng)民之間的利益關系，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給要更加注重向我國廣大中西部貧困農(nóng)村傾斜。第五，利益保障機制。利益保障機制的中心是依法保障農(nóng)民利益。農(nóng)民利益保障機制有以下幾層內(nèi)涵：其一，依法保障，即法律必須明確規(guī)定廣大農(nóng)民平等地享有各方面權(quán)益，使農(nóng)民實現(xiàn)自身利益具有可靠的合法的法律保障。其二，受害保護，即當農(nóng)民利益收到侵害時予以正義地保護。作為一個弱勢群體，在訴訟仲裁程序特別是在法律援助制度方面，尤其要保障廣大農(nóng)民享受司法救濟的權(quán)利。其三，受損補償，即當農(nóng)民利益由于社會經(jīng)濟轉(zhuǎn)型、結(jié)構(gòu)變化，特別是制度安排導致其利益受損，必須建立合理的利益補償機制，給其提供合理、充分的補償。隨著我國現(xiàn)代化和城市化進程的加快，將會有越來越多農(nóng)民的土地被征用或征收，越來越多的農(nóng)民將會失去土地。為防止廣大失地農(nóng)民的應享利益受損，尤其要重視土地征收或征用的規(guī)范化，給農(nóng)民以充分的補償，從而提高社會公平水平，促進社會穩(wěn)定、和諧和可持續(xù)發(fā)展。農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的利益保障機制也要緊緊圍繞這三方面的內(nèi)容，即依法保障廣大農(nóng)民享受公共產(chǎn)品和社會福利的權(quán)利，盡量防止在公共產(chǎn)品供給中農(nóng)民利益受損事件的發(fā)生，若發(fā)生一定要給予合理補償或充分補償。（二）制度供給：建立農(nóng)村公共產(chǎn)品供給長效機制的制度安排

農(nóng)村社會經(jīng)濟發(fā)展是以人為本、全面協(xié)調(diào)的可持續(xù)發(fā)展。建立能滿足廣大農(nóng)民需要的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給多元化模式需要憲法、行政法、經(jīng)濟法與其他社會法的共同努力，\o""①特別是需要經(jīng)濟法以及行政法作出更大努力來為我國農(nóng)村公共產(chǎn)品供給提供制度保障，以建立起我國農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的長效機制。行政法作為具有“小憲法”之稱的重要部門法，在以政府為主導的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給模式中發(fā)揮著至關重要的作用?，F(xiàn)代行政法通過行政組織法、行政程序法、行政法制監(jiān)督法、行政責任法和行政救濟法，編織成一張縝密的規(guī)則之網(wǎng)，從事前、事中和事后控制、制約和規(guī)范行政權(quán)，遏制農(nóng)村公共產(chǎn)品供給過程中行政權(quán)惡性膨脹，阻卻違法行政行為的發(fā)生。[6]具體而言，在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中，通過行政實體法、行政程序法與司法審查關于職權(quán)、權(quán)利的排列組合，賦予廣大農(nóng)民（相對人）了解權(quán)、要求回避權(quán)、申請補救權(quán)、辯論權(quán)等程序性權(quán)利，構(gòu)筑行政部門與農(nóng)民之間在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給上的良性互動行政法律關系；通過行政合同、行政指導、行政給付、行政獎勵和行政救助等非強制性行政行為，通過聽證制度、說明理由制度、信息獲取制度等現(xiàn)代程序制度，發(fā)揮廣大農(nóng)民在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中的積極作用，保護廣大農(nóng)民的合法權(quán)益。既激勵行政主體經(jīng)濟行政，為農(nóng)村提供充分有效的公共產(chǎn)品，為廣大農(nóng)民謀求更多的公益的同時，又激勵廣大農(nóng)民積極參與實踐法定權(quán)利、參與行政，以實現(xiàn)公益和私益的互動遞增的良好態(tài)勢。

經(jīng)濟法作為調(diào)整在國家協(xié)調(diào)本國經(jīng)濟運行過程中發(fā)生的社會公共性經(jīng)濟關系的法律規(guī)范，以社會整體利益為最高利益，以社會與經(jīng)濟的可持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展作為其價值取向的出發(fā)點和歸宿。[7]我國農(nóng)村公共產(chǎn)品的有效供給在建立起“自下而上”的公共產(chǎn)品供給需求表達和利益機制的基礎上建立農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的長效機制，更需要經(jīng)濟法制度的保障。從經(jīng)濟法制度的建立和完善角度來看，我們應從如下四個方面建立農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的長效機制。（三）農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的市場主體法律制度

“在一個復雜的社會里，政治共同體的穩(wěn)定依賴于社會政治制度化的程度，且政治制度化就是組織和程序獲取價值觀和穩(wěn)定性的一種過程?！盶o""①這種過程的現(xiàn)實化，反映在經(jīng)濟法制度上就當然地體現(xiàn)在經(jīng)濟主體法律制度上。經(jīng)濟法主體包括國家經(jīng)濟管理主體、市場經(jīng)濟活動主體和社會中間層主體三部分。農(nóng)村公共產(chǎn)品的有效供給離不開這三大主體協(xié)調(diào)配合而成的主體組織系統(tǒng)的綜合作用。

第一，政府供給主體的完善。政府是在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給方面最為重要且其他主體力量不能替代的主體。他們是農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的政策和法規(guī)的制定者和實施者，是各種玉農(nóng)村公共產(chǎn)品供給相關的經(jīng)濟活動的組織者、管理者和各種利益關系的協(xié)調(diào)者。他們是農(nóng)村公共產(chǎn)品多元化供給模式中最基本的、重要的、主導地位的主體。在實踐中，要強化政府在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給方面第一責任主體的責任意識，特別要對市縣級政府經(jīng)濟管理主體采取“精簡、高效、統(tǒng)一、規(guī)范”的要求去完善架構(gòu)，防止政府及其管理在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中直接或間接地侵害農(nóng)民權(quán)益的情形發(fā)生，并對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的政績采取科學的評價方式，建立科學的政績觀，并在科學發(fā)展觀指導下，使政府成為新農(nóng)村建設中農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的制度創(chuàng)新和制度保護的主體。第二，市場供給主體的激勵。市場供給主體是在市場經(jīng)濟活動中以自己的行為享受權(quán)利，承擔義務的社會實體。市場經(jīng)濟活動主體是市場經(jīng)濟活動的直接參與者，其中企業(yè)是市場中最為重要的一類主體。在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給和新農(nóng)村建設中，培育更多的市場主體參與經(jīng)濟活動以及吸引外資和BOT、債券融資、產(chǎn)業(yè)投資基金等多種方式參與農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給是比不可少的。我們應該引導和鼓勵更多的企業(yè)、其他組織以及個人等市場主體參與到農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中來。第三，社區(qū)和第三方力量的參與。在當前形勢下，充分發(fā)揮社會各界力量特別是通過建立農(nóng)村社區(qū)以及我國的各種農(nóng)民組織對于促進我國農(nóng)村公共產(chǎn)品的有效供給顯得更加必要。對此，我們應從立法源頭上重視農(nóng)村社區(qū)的建設，確定各種農(nóng)民組織的法律地位，制定促進我國農(nóng)村社區(qū)建設和農(nóng)民組織事業(yè)發(fā)展的法律法規(guī)。使農(nóng)村社區(qū)和各種農(nóng)民組織成為我國農(nóng)村億萬農(nóng)民在進行農(nóng)業(yè)實踐中的代言人，彌補其在各級代表中人數(shù)偏少、話語權(quán)較弱的現(xiàn)象，增強其與政府協(xié)商調(diào)整的能力，使農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給有一個堅強的組織保證體，也使“三農(nóng)”問題的解決有一個有力的組織基礎。代表農(nóng)民和農(nóng)業(yè)界的利益，服務農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民，執(zhí)行政府有關三農(nóng)政策的農(nóng)村社區(qū)的建設和各種農(nóng)民組織的建立和發(fā)展應是我們促進我國農(nóng)村公共產(chǎn)品供給、農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民權(quán)益保護的題中之義。（四）農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的宏觀調(diào)控法律制度

宏觀調(diào)控是現(xiàn)代市場經(jīng)濟中國家干預協(xié)調(diào)本國經(jīng)濟運行的基本手段之一。作為經(jīng)濟法的主要部門法——宏觀調(diào)控法可以在功能上彌補其他部門法在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給上的不足。通過宏觀調(diào)控法的完善，通過一系列更直接、更有力的宏觀調(diào)控政策措施，達到既彌補市場在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給方面的不足，又防止政府自身在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給上的失靈。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者和消費者是政府對農(nóng)村公共產(chǎn)品供給進行宏觀調(diào)控的基本立足點。在指導思想上，要堅持均衡的城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品供給的制度內(nèi)安排，樹立農(nóng)民富則國富、農(nóng)民安則國安、農(nóng)村穩(wěn)則國穩(wěn)的制度優(yōu)劣評價觀，切實保障農(nóng)村公共產(chǎn)品的有效供給，促進農(nóng)村經(jīng)濟社會全面發(fā)展。實踐中，政府要始終堅持對農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的財政投入，調(diào)整財政和國債投入結(jié)構(gòu)，加大對農(nóng)業(yè)、農(nóng)村基礎設施的投資，使農(nóng)村能夠獲得較多的財政資金，建立穩(wěn)定增長的農(nóng)村公共產(chǎn)品資金供給制度；通過財政補助、稅收、價格等政策，引導農(nóng)民或民間企業(yè)搞一些基礎設施建設；加強農(nóng)村公共事業(yè)建設，建立農(nóng)村公共產(chǎn)品生產(chǎn)、供應新機制和農(nóng)村公共產(chǎn)品運用新機制；推進農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整，提高農(nóng)業(yè)競爭力，改革和完善農(nóng)村投融資體制，健全農(nóng)業(yè)生產(chǎn)公共產(chǎn)品投入機制；發(fā)展農(nóng)村教育文化事業(yè)，促經(jīng)農(nóng)民和農(nóng)村經(jīng)濟社會全面發(fā)展?？傊?，我們要通過計劃法、預算法、產(chǎn)業(yè)法、投資法、金融法、財政法、稅法等宏觀調(diào)控法律制度的完善，為農(nóng)村公共產(chǎn)品的充分有效供給配置更加合理、更加長效的制度規(guī)范。（五）農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的市場規(guī)制法律制度

市場規(guī)制法是經(jīng)濟法體系的一個重要組成部分，是經(jīng)濟法的核心部分。在經(jīng)濟法中，我們應該樹立農(nóng)民是民、以農(nóng)民為本的新民本主義思想，關注農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給，優(yōu)化農(nóng)民的生存環(huán)境，關注農(nóng)民的生存權(quán)、平等權(quán)和發(fā)展權(quán)，促進農(nóng)村經(jīng)濟社會的全面發(fā)展。在市場規(guī)制法層面上，在制定更多促進和激勵各市場主體積極投入農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的法律法規(guī)，構(gòu)建有效的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給市場化競爭機制的同時，應制定和完善阻隔市場對農(nóng)民利益特別是農(nóng)民增量利益的剝奪，在競爭行為與消費秩序規(guī)制法、商品（服務）市場規(guī)制法、各要素市場特別是土地要素市場的規(guī)制法、工商、稅務和海關管理法，以及農(nóng)村集體經(jīng)營管理法等方面制定有利于農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的經(jīng)濟法律規(guī)范。也就是說，在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給市場化轉(zhuǎn)型中，為了維護公平競爭的市場環(huán)境，政府必須不斷制定、維護和完善法律。必須從法律上對政府特許權(quán)經(jīng)營、市場準入、工程招投標、反壟斷及反不正當競爭等問題予以規(guī)范。制定和完善的法律制度應包括：社會組織與政府的合作形式、各角色的職能界定、融資方式、合同制定、市場準入條件、風險和收益的分配形式等。[8]在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和流通領域要堅決制止不利于農(nóng)民利益和農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的不正當競爭行為，對有壟斷能力的公司應加以規(guī)范，保護農(nóng)村的市場競爭地位，維護農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者和廣大農(nóng)民消費者的權(quán)益。對可引入市場機制的中間性農(nóng)村準公共產(chǎn)品如農(nóng)村高中、職業(yè)教育、農(nóng)村水利灌溉系統(tǒng)、中低產(chǎn)田改造、農(nóng)村醫(yī)療、農(nóng)村道路建設、鄉(xiāng)村電網(wǎng)建設農(nóng)村文化館等和在性質(zhì)上接近私人產(chǎn)品的有農(nóng)村電信、電視、成人教育、自來水等農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給尤其要加強經(jīng)濟法規(guī)制。要完善政府的管理職能，如公共產(chǎn)品供給政策的制定與產(chǎn)品的提供要相對分離、公共產(chǎn)品需求的有效表達機制的建立、政府審批制度與政府采購制度的完善、現(xiàn)代工商管理方法和運作模式的引入、政府公務員素質(zhì)的提高、公共財政和預算體制的完善等。（六）農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的可持續(xù)發(fā)展法律制度

可持續(xù)發(fā)展法律制度可分為自然資源可持續(xù)發(fā)展法和社會可持續(xù)發(fā)展法兩部門。目前，我國涉及到農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展的公共產(chǎn)品供給嚴重短缺，急需可持續(xù)發(fā)展法對其的嵌入。在自然可持續(xù)發(fā)展法方面，對涉及農(nóng)民可持續(xù)發(fā)展公共產(chǎn)品利益的關注，對自然資源法、環(huán)境保護法、自然災害防減法等方面作更有利于農(nóng)村經(jīng)濟社會全面長遠發(fā)展的制度安排，是自然資源可持續(xù)發(fā)展法的基本任務。在實踐中，要堅持“協(xié)調(diào)、持續(xù)、保護、公平”的原則，通過經(jīng)濟法制度安排，保證各級政府重視農(nóng)業(yè)環(huán)境問題，增加對農(nóng)村環(huán)境保護方面公共產(chǎn)品的投入，加強可持續(xù)生態(tài)環(huán)境建設，加強農(nóng)村環(huán)境保護與環(huán)境治理有關的各項制度建設；對土地、江河、湖泊、森林、草原、濕地、漁業(yè)、野生動植物、礦產(chǎn)等自然生態(tài)資源進行規(guī)范的制度保護采取嚴格的自然資源行政管理制度、科學的自然資源財產(chǎn)權(quán)制度、高效的資源環(huán)境綜合利用與開發(fā)保護相結(jié)合的制度、公平的有償使用制度、有效的環(huán)境利益與責任公平分配制度和補救制度，使農(nóng)村公共產(chǎn)品供給與農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展得到可持續(xù)發(fā)展。在社會可持續(xù)發(fā)展方面，農(nóng)村的教育、醫(yī)療衛(wèi)生等對提高農(nóng)民素質(zhì)和農(nóng)村的可持續(xù)發(fā)展具有重大的意義。我國政府對這些公共產(chǎn)品的供給短缺，不僅損害了農(nóng)民的利益，而且直接威脅到國家的長治久安和經(jīng)濟的快速、持續(xù)發(fā)展。[9]今年國家已出臺相關政策，在西部農(nóng)村地區(qū)全部免除學雜費，并進一步推行農(nóng)村合作醫(yī)療制度，至2008年這兩項政策將在我國廣大農(nóng)村地區(qū)全面推行，這無疑將會對促進我國農(nóng)村社會可持續(xù)發(fā)展公共產(chǎn)品供給事業(yè)的發(fā)展具有重要意義。在可持續(xù)發(fā)展法的規(guī)范和保障下，農(nóng)村社會可持續(xù)發(fā)展公共產(chǎn)品的供給將會得到徹底解決，農(nóng)民權(quán)益將會得到可持續(xù)的法律制度保護，新農(nóng)村建設也將會有條不紊地向前邁進。

四、具體對策：基于我國農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的現(xiàn)實考量

（一）供給理念的轉(zhuǎn)變

“理念”是一個哲學概念，它指“一種理想的、永恒的、精神性的普遍范型”。[10]經(jīng)濟社會歷史的轉(zhuǎn)型最深刻地體現(xiàn)為社會價值理念的轉(zhuǎn)型。從某種意義上說：理念決定態(tài)度，態(tài)度決定行為。農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中樹立和實現(xiàn)什么樣的理念，將直接決定我們在現(xiàn)實中對農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的態(tài)度和在實際工作中對農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的言行。我們知道，農(nóng)業(yè)是國民經(jīng)濟的基礎，農(nóng)業(yè)是弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)；農(nóng)民是我國人口最多處于相對弱勢地位的群體；農(nóng)村社會的發(fā)展是我國整個社會發(fā)展的基礎，否則我國的發(fā)展只能是冰山一角。農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給關系著農(nóng)民社會水平的提高、農(nóng)業(yè)的發(fā)展和農(nóng)村社會的穩(wěn)定。農(nóng)村公共產(chǎn)品的有效供給是解決我國農(nóng)村社會發(fā)展問題、解決“三農(nóng)”問題和新農(nóng)村建設的關鍵之舉。要實現(xiàn)農(nóng)村公共產(chǎn)品的有效供給，保證新農(nóng)村建設順利進行，就必須樹立正確的理念。其中尤為重要的是樹立協(xié)調(diào)理念，要根據(jù)科學發(fā)展觀的要求，以實現(xiàn)廣大農(nóng)民的全面發(fā)展為目標，在公共產(chǎn)品供給中實現(xiàn)城鄉(xiāng)、區(qū)域、經(jīng)濟社會文化、人與自然環(huán)境、國內(nèi)發(fā)展與對外開放的全面協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展。[11]（二）供給主體的完善

農(nóng)村公共產(chǎn)品供給是一個龐大的系統(tǒng)工程，僅靠現(xiàn)有政府的力量是遠遠不夠的，還必須要市場力量的介入、社區(qū)的配合和第三方力量的有力支撐。首先，對于與廣大農(nóng)民的基本人權(quán)相關的公共產(chǎn)品如農(nóng)村義務教育、基本醫(yī)療、社會保障等以及全國或一定地域范圍內(nèi)的農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣、農(nóng)田水利、道路建設等公共產(chǎn)品，政府要加大和規(guī)范投入；其次，對于農(nóng)村公共產(chǎn)品中外部性不強、進入成本不高的公共產(chǎn)品，要培育和完善各種市場主體也是現(xiàn)實迫切之需，采用包括民間投資、吸引外資和BOT、債券融資、產(chǎn)業(yè)投資基金等多種方式，促進農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給；再次，對于村落范圍內(nèi)的農(nóng)村公共產(chǎn)品，應積極發(fā)揮社區(qū)在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給以及在需求表達方面的作用；最后，充分發(fā)揮各種行業(yè)協(xié)會、商會、職業(yè)團體、各類學會、各種類型的基金會等各類組織特別是各種農(nóng)民組織的力量為農(nóng)村社會提供市場難以提供而政府又難以顧及的公共服務亦非常之必要。（三）供給制度的和諧

制度和諧是社會和諧之根本，也是新農(nóng)村建設和農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的重要制度保障。我國經(jīng)濟體制由原來的計劃經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)在的市場經(jīng)濟體制，這種正式制度的導入是通過自上而下的認為選擇過程進行的；然而，我國非正式制度卻更多地表現(xiàn)為以適用傳統(tǒng)的自然經(jīng)濟和計劃經(jīng)濟為特征的意識形態(tài)和風俗習慣體系。[12]這種正式制度和非正式制度的沖突和碰撞將在我國新農(nóng)村建設和農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中表現(xiàn)得尤為明顯。因此，在走農(nóng)村公共產(chǎn)品多元化供給模式的道路中，一定要注重正式制度與我國農(nóng)村風俗習慣等非正式制度的協(xié)調(diào)問題，使農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給能真正滿足農(nóng)民需要的同時，發(fā)展農(nóng)村市場經(jīng)濟，加快我國農(nóng)村經(jīng)濟、文化的現(xiàn)代化進程。尤為重要的是，我國農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給離不開正式制度尤其是法律制度的重要保障，法律制度之間的協(xié)調(diào)問題更為關鍵。法律制度的協(xié)調(diào)不但要求各種法律制度之間內(nèi)容的協(xié)調(diào)一致，嚴禁相互沖突，而且也要求在形式上規(guī)范化一，嚴謹含糊不清、模棱兩可。各種法律制度從內(nèi)容到形式都要求和諧。我國農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給需要我們注重投資法、財政法、預算法、稅法等宏觀調(diào)控法律制度，消費秩序規(guī)制法、商品（服務）市場規(guī)制法、各要素市場特別是土地要素市場的規(guī)制法、工商、稅務和海關管理法，以及農(nóng)村集體經(jīng)營管理法等有利于農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的經(jīng)濟法律規(guī)范，以及社會保障法、自然資源法、環(huán)境保護法、自然災害防減法等各種法律制度的平衡協(xié)調(diào)問題，保障我國新農(nóng)村建設和農(nóng)村公共產(chǎn)品供給和諧有序地進行。（四）國外經(jīng)驗的借鑒

完善我國農(nóng)村公共產(chǎn)品供給，不僅要立足于我國現(xiàn)實，還要認真總結(jié)其他各國在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給方面好的經(jīng)驗。從國外經(jīng)驗來看，有以下做法是值得我國認真借鑒的：首先，注重加強保障農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展的農(nóng)村公共產(chǎn)品的建設。包括農(nóng)業(yè)保護政策等軟公共產(chǎn)品、農(nóng)業(yè)基礎設施方面的公共產(chǎn)品以及農(nóng)業(yè)社會化服務方面的公共產(chǎn)品；其次，保障農(nóng)村基礎教育，加強職業(yè)技術(shù)教育；再次，重視農(nóng)業(yè)科技以及科技成果的轉(zhuǎn)化，以提高農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化水平；然后是大力支持農(nóng)村合作組織，注重發(fā)揮社會組織和協(xié)會的作用；還有就是將農(nóng)民納入社會保障范圍中來；最后，重視農(nóng)業(yè)發(fā)展中的環(huán)境保護問題。[13]從我國的現(xiàn)實考量來看，我國政府目前應尤其重視對農(nóng)業(yè)的支持政策，在繼續(xù)鞏固和完善農(nóng)村基礎教育的同時要重視農(nóng)村職業(yè)技術(shù)教育，加強農(nóng)業(yè)科技推廣，重視農(nóng)業(yè)發(fā)展和新農(nóng)村建設中的環(huán)境保護問題以及逐步將農(nóng)民納入社會保障范圍中來，通過這方面農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給來保障我國農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民的可持續(xù)和諧發(fā)展，保障新農(nóng)村建設的順利進行。在強調(diào)政府為農(nóng)民提供最基本的公共產(chǎn)品的同時，還應發(fā)揮農(nóng)業(yè)協(xié)會、行業(yè)、合作社等農(nóng)民組織以及其他社會組織和協(xié)會在滿足特定利益群體的利益要求上的優(yōu)勢，有效地緩解社會不同群體對政府提供公共產(chǎn)品的需求壓力，通過第三方力量的涌入，改變政府提供農(nóng)村公共產(chǎn)品的方式和途徑，提高農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給效率，增加農(nóng)村公共產(chǎn)品的有效供給。（五）供給措施的完備

農(nóng)村公共產(chǎn)品供給作為一個龐大的系統(tǒng)工程，需要一個完備的供給措施體系。從農(nóng)民利益需求到項目確定再到融資、具體實施和監(jiān)督，任何一個環(huán)節(jié)都不可或缺，但其中最為關鍵的是融資措施的完善，這成為制約我國農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的瓶頸。一直以來，我國對農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給資金實行制度外供給，農(nóng)業(yè)稅收是縣鄉(xiāng)級政府財政保證農(nóng)村公共產(chǎn)品供給主要資金來源之一。農(nóng)業(yè)稅的取消對規(guī)范農(nóng)村分配關系、減輕農(nóng)民負擔發(fā)揮了重大作用，但給原本薄弱的縣鄉(xiāng)財政帶來了較為直接的政策性沖擊，從而使原本短缺的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給面臨更為嚴峻的挑戰(zhàn)。農(nóng)村公共產(chǎn)品供給需要從多種渠道籌集資金，形成政府主導、多元投入的局面。具體而言：首先，要提高預算內(nèi)農(nóng)業(yè)投入占財政支出的比重和增加中央預算內(nèi)投資用于農(nóng)業(yè)基本建設的比重；其次要繼續(xù)完善農(nóng)業(yè)信貸體系，逐步增加農(nóng)業(yè)信貸規(guī)模，提供財政貼息或支持貸款擔保，鼓勵商業(yè)銀行向農(nóng)村提供貸款，建立政策性農(nóng)業(yè)信貸體系和農(nóng)業(yè)保險制度，深化農(nóng)村信用社改革，將主要來自于農(nóng)村的郵政儲蓄用之于農(nóng)，以及采用財政投資補貼的方式，吸引農(nóng)民和其他社會主體投資農(nóng)村公共產(chǎn)品供給；最后，在適當歸并資金分類的基礎上，對現(xiàn)有財政支農(nóng)資金進行整合。近期可以考慮通過打造“項目”或“產(chǎn)業(yè)”平臺實現(xiàn)資金整合。比如，可以將農(nóng)村基礎設施建設作為一個整合載體，把農(nóng)業(yè)基建投資、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、農(nóng)村小型公益設施、農(nóng)村基礎教育、醫(yī)療衛(wèi)生和文化等方面的資金。按照統(tǒng)一的規(guī)劃投入到重點區(qū)域，統(tǒng)籌安排使用。[14]（六）湖北的應有之策

湖北地處中部，是個典型的農(nóng)業(yè)大省。湖北農(nóng)村公共產(chǎn)品的有效供給和新農(nóng)村建設的成敗對于中部崛起，帶動西部地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展，協(xié)調(diào)我國東西地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展和促進整個社會的協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展具有重大意義。湖北省的農(nóng)村作為我國廣大中西部農(nóng)村的典型代表，在“十五”期間農(nóng)村經(jīng)濟社會得到了較快的發(fā)展，農(nóng)民收入水平得到了較大提高，但還普遍存在公共基礎設施落后等公共產(chǎn)品供給嚴重不足的狀況，極大地制約了我省農(nóng)村的經(jīng)濟社會發(fā)展。根據(jù)我省絕大部分農(nóng)村的經(jīng)濟發(fā)展水平，當前應將公共產(chǎn)品供給的重點放在以下四個方面：一是鄉(xiāng)村道路。這些年湖北省對鄉(xiāng)村道路建設投入了不少資金，把縣到鄉(xiāng)、鄉(xiāng)到村的公路基本上都修起來了，縣到鄉(xiāng)公路路面基本上已經(jīng)硬化，但到村這一級，絕大部分的道路還是沙土路。對此，我省可以借鑒韓國“新村運動”的做法，省政府投入大量水泥等實物，并充分調(diào)動廣大農(nóng)民的積極性，加強鄉(xiāng)村道路建設，改善農(nóng)村衛(wèi)生條件。二是環(huán)境衛(wèi)生。目前我省農(nóng)村還普遍存在臟、亂、差，垃圾、污水遍地的狀況，極大地影響了農(nóng)村的村容村貌，使得我省新農(nóng)村建設嚴重受阻。因此，應大力加強我省農(nóng)村環(huán)境衛(wèi)生的治理，在農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給中一定要做到與環(huán)境、衛(wèi)生的協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。三是農(nóng)村公共服務。目前，我省已全面推行農(nóng)村合作醫(yī)療制度，并已在我省西部農(nóng)村推行了免費義務教育政策并將逐步全面推行。對此，湖北省應積極配合中央政策，將農(nóng)村合作醫(yī)療和農(nóng)村免費義務教育政策落實到實處，使我省農(nóng)村公共產(chǎn)品供給在社會保障制度方面取得重大成效，爭取走在全國前列。四是要認真發(fā)展農(nóng)村職業(yè)技術(shù)教育，推廣農(nóng)業(yè)科技。湖北作為農(nóng)業(yè)大省，尤其應重視農(nóng)業(yè)科技成果的轉(zhuǎn)化，發(fā)展農(nóng)村職業(yè)技術(shù)教育，提高農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化水平?？茖W技術(shù)在農(nóng)業(yè)發(fā)展中起著