國有企業(yè)改革的歷史脈絡與成效

改革開放以來我國的國有企業(yè)改革可大致分為五個階段。歷經(jīng)四十余年波瀾壯闊的改革開放，我國的經(jīng)濟體制從計劃經(jīng)濟逐步轉(zhuǎn)向社會主義市場經(jīng)濟。國有企業(yè)改革因牽涉面廣、錯綜復雜，長期以來是經(jīng)濟體制改革的中心環(huán)節(jié)和重點難點其發(fā)展歷程可大致劃分為五個階段放權讓（1978-194年兩權分（1985-992年、產(chǎn)權改革（1993-202年、國資監(jiān)管（2003-212年、分類深化（2013年至今。圖表：中國國有企業(yè)的改革進程資料來源：整理改革開放前計劃經(jīng)濟體制下，國企缺乏生產(chǎn)積極性導致經(jīng)營效率偏低。在復盤國企改革的歷程之前，首先要了解改革前我國國有企業(yè)的基本特征1978年改革開放之前，中國的國有企業(yè)具備以下三個特點（1）國業(yè)的所有權和經(jīng)營權屬于國家（2）生產(chǎn)計劃由政府計劃部門制定，國有企業(yè)只負責執(zhí)行（3）國有企業(yè)的人事、財務、生產(chǎn)、銷售等戰(zhàn)略決策均由政府制定。更具體地說，一方面，政府決定國企的管理者人選，為不同的行業(yè)、職位制定了各自的薪酬標準。另一方面，國企按照政府預定的計劃進行生產(chǎn)，無需考慮定價問題和市場需求，資金成本更是接近于零，同時利潤全部上繳國庫，虧損由國家承擔。在這種制度安排下，企業(yè)管理層和基工人的生產(chǎn)積極性不高，導致改開以前國有企業(yè)經(jīng)營效率長期偏低，全國工業(yè)生產(chǎn)增長較慢。圖表：198年之前國有工業(yè)企業(yè)全員勞動生產(chǎn)（元%）圖表：中國工業(yè)生產(chǎn)同比增速與世界各國比較（%）100010008006004002000

全員勞動生產(chǎn)率 同比增速167168169170171172178174175176177

2%2%1%1%5%0%-5%-1%-1%-2%-2%

4%3%2%1%0%-1%-2%

中國 美國 蘇聯(lián) 日西德 英國 法國 印166167168169170171172173174175176177資料來源：《中國工業(yè)統(tǒng)計年鑒》，注：按1980年不變價 資料來源：《中國工業(yè)統(tǒng)計年鑒》，一、放權讓利（978184年）利潤留成：首次嘗試擴大國有企業(yè)自主經(jīng)營權。如何解決國有企業(yè)生產(chǎn)積極性不足的問題？我國政府嘗試以利潤留成的形式開展試探性改革。1978年10月，四川省政府選擇了重慶鋼鐵、成都無縫鋼管廠等六家國有企業(yè)進行擴大國企自主經(jīng)營權的改革試點，讓其保留部分利潤，如果達到年度生產(chǎn)目標，可給工人發(fā)放適量獎金如此一來，國有企業(yè)被允許從事國家強制計劃外的生產(chǎn)活動。1979年7月國務院發(fā)布《關于擴大國營工業(yè)企業(yè)經(jīng)營管理自主權的若干規(guī)定》等5個文件，標志著以利潤留成為中心、以放權讓利為重點的國企改革正式推行全國。1983年4月，國務院發(fā)布《國營工業(yè)企業(yè)暫行條例，首次將企業(yè)定義為具有自主生產(chǎn)經(jīng)營權利的法人。1984年5月，國務院出臺《關于進一步擴大國營工業(yè)企業(yè)自主權的暫行規(guī)定，不僅明確擴大企業(yè)在生產(chǎn)銷售勞動人事收入分配等10項的自主權還允許企業(yè)在完成生產(chǎn)計劃外可以根據(jù)市場需求生產(chǎn)和銷售產(chǎn)品由此形成了所謂“雙軌制雙軌制的誕生標志著擴大國有企業(yè)自主權的改革達到高潮也為非國有經(jīng)濟的發(fā)展創(chuàng)造了有利條件。撥改貸與兩步利改稅：克服預算軟約束。根據(jù)“軟預算約束”理論，在統(tǒng)收統(tǒng)支制度下，企業(yè)缺乏獨立的經(jīng)濟核算，無償使用國有資金，從而普遍患上投資饑渴癥并導致國民經(jīng)濟運行效率低下1。為了解決這一問題，我國于70年代末開展“撥改貸”改革。1979年，建設銀行從財政部分離，開始推行基建投資財政撥款改為銀行貸款（即撥改貸的試點1984年工商銀行從人民銀行體系中分離標志著“撥改貸的全面推行為了使進一步企具備自我發(fā)展的能力國務院相繼于1983年4月和194年9月兩次頒《利改稅試行辦法將國有企業(yè)利潤上繳制度改革為征收55％的所得稅“利改稅?？傮w上看“撥改貸與“兩步利改稅”改革都是出于“政企分開”的基本要求。圖表：198184年國企改革相關文件梳理時間 政策文件 相關內(nèi)容（1）在完成國家計劃的前提下，允許企業(yè)制定補充計劃，并按照國家規(guī)定的價格政策自行銷售2實行業(yè)利留（3逐步提企業(yè)定資折舊（實固定產(chǎn)有占用《關于大國工業(yè)業(yè)經(jīng)管理制度實流動金全信控制（企有關產(chǎn)品制費用以從現(xiàn)的潤197

自主權若干定》

中留7業(yè)有申請口己的產(chǎn)并得外分8企業(yè)有按國勞動劃指標擇錄取工9企在員定額內(nèi)權按實際要決定機設任中層和中層下干0）輕企額外負。（1）企業(yè)有權根據(jù)國家有關政策和市場需要，編制自己的生產(chǎn)經(jīng)營補充計劃（2）有權拒計劃外缺乏需的質(zhì)條保和產(chǎn)品售安的生任（有權自選購劃分以外的物4完成家訂任后有在國規(guī)定圍內(nèi)銷品5有權國家定的范圍內(nèi)制定議定品的（6有權中央地方務主部門申出口己的產(chǎn)品7有權國家定將己發(fā)明創(chuàng)科和技革新果行有償讓（對經(jīng)134 《國營業(yè)企暫行例

注冊產(chǎn)品的商標，享有專用權（9）有權按照國家規(guī)定提取和使用企業(yè)基金或利潤留成基金；（0）有權按照國家規(guī)定出租、轉(zhuǎn)讓閑置、多余的固定資產(chǎn)（1）有權根據(jù)國家有關政策定工資形式或分配獎金、安排福利等事項（12）有權在國家計劃內(nèi)擇優(yōu)錄取新職工，有權國家規(guī)對職實行懲3有權按際需決定己的構置14有權免行中層干1）有拒絕務院省市人政府文規(guī)以外攤費用和償勞。1carME.ormsinaitonHeotButontaits?Aoetonofoctsadviec[J].Joralofomateoomic,1997,26(9720):80-宏觀深報告時間 政策文件 相關內(nèi)容（1）第一步“利改稅”對盈利的國營大中型企業(yè)、盈利的國營小型企業(yè)繳納所得稅比例做出規(guī)定2并對損企的虧補，提出理辦3企業(yè)后利潤應合理配使，134《關于營企利改試行法》要建立產(chǎn)品制基生發(fā)基金備基職福利金職工獎基金4行利改以后企業(yè)管部仍從所屬業(yè)留中集一部資用于點技改造增設商業(yè)點和造簡建筑開集中比例數(shù)額企業(yè)管門確定報財部門案?！蛾P于一步大國工業(yè)業(yè)自擴大企十個面的主權即產(chǎn)經(jīng)營劃權產(chǎn)品售權產(chǎn)定價權物資購權資145

主權的行規(guī)》

金使用、資處置、機設權、人勞動、工獎金用、聯(lián)合營權。（1）將工商稅按納稅對象劃分為產(chǎn)品稅、增值稅、鹽稅和營業(yè)稅；改變企業(yè)利潤上繳形式國家對營企實現(xiàn)潤分征所得稅調(diào)節(jié)調(diào)稅后剩利潤為業(yè)留2許企業(yè)征收得稅從利中還技措款（3調(diào)節(jié)采取一率的法分核定國149《國營業(yè)第步利稅試辦營大中企業(yè)期利扣按55計算的得和193年理留后的部，占期利的比例為節(jié)稅率（放型企業(yè)準小型有企所稅試行的八超額進稅率少數(shù)后利較多企仍按規(guī)收取定承費（5虧損企和微企業(yè)續(xù)實行盈包（6增加源稅城市維建設、房稅、地用稅和船使稅。資料來源：中國政府網(wǎng)，中國（海南）改革發(fā)展研究院，以“留利”為中心的放權讓利改革效果差強人意，信息不對稱問題導致國家收入不增反降。第一階段企改革以“利潤留成”為中心，通過承認國有企業(yè)的獨立主體地位，一定程度上提高了國企的生產(chǎn)積極性，減少了代理問題2但總的來說企業(yè)的經(jīng)營自主權依然有限改革沒有突“計劃經(jīng)濟為主市場調(diào)節(jié)為輔整體框架數(shù)據(jù)顯示1978-194年全民所有制工業(yè)企業(yè)的全員勞動生產(chǎn)率增幅約為26.4%高于1975-980年增幅（20.4%，但從單位資金或單位產(chǎn)值實現(xiàn)的利潤、稅金規(guī)模來看，1984年相比1978年還略有下降。表明“留利”改革推行全國后，國有企業(yè)的整體業(yè)績有所改善，但由于信息不對稱（國家不參與經(jīng)營，不了解企業(yè)的實際收入和成本，企業(yè)有動機為了自身利益少報收入，多報成本，導致國家收入不增反降3。由于缺乏其他必要的配套制度安排“撥改貸”和“兩步利改稅”更多的是將政府直接承擔的負擔轉(zhuǎn)嫁給商業(yè)銀行4。2代理問由于代理（企業(yè)所有者/股東的目標函數(shù)與委托（企業(yè)經(jīng)營者/經(jīng)理人的目標函數(shù)不一致加上存在不確定性和信息不對稱代理人有可能偏離委托人目標函數(shù)而委托人難以觀察和監(jiān)督從而出現(xiàn)代理人損害委托人利益的現(xiàn)象3LnJY.-owdrrseormnCa:Thewtrctualoomicspcti[J].tructalaeadoomicamics,2021,58.4楊其靜.國企改革：在摸索與爭論中前進[J].世界經(jīng)濟文匯,2008(01):5-宏觀深報告圖表：國工業(yè)企業(yè)全員勞動生產(chǎn)（元與同比增（% 圖表：國有工業(yè)企業(yè)單位利潤及稅金（元）全員勞動生產(chǎn)率 同比增速10001000100010008006004002000資料來源：《中國工業(yè)統(tǒng)計年鑒》，注：按1980年不變價 資料來源：《中國工業(yè)統(tǒng)計年鑒》，注：按1980年不變價二、兩權分離（985192年）承包經(jīng)營責任制在公有制基礎上實現(xiàn)所有權和經(jīng)營權的分離0年代初我國農(nóng)村地區(qū)開始實“家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量顯著增長考慮“承包責任制改革的有效性政府將改革思路推廣至國有業(yè)以扭“留“改革后國家收入下降的趨勢1984年黨的十二屆三中全會明確肯定了全民所有制企業(yè)所有權和經(jīng)營權相分離的原則1986年廠（經(jīng)理負責制開始推行全國《企業(yè)破產(chǎn)法（試行在全國人大通過，為市場化改革奠定了一系列制度基礎。同年內(nèi)，國有企業(yè)的承包制開始試點，國家通過簽訂企業(yè)管理合將經(jīng)營權分配給國企管理者，自身不再直接干預企業(yè)經(jīng)營。企業(yè)承諾每年向國家交付一定規(guī)模的利潤，并在行合同義務后，與國家分享一定比例的超額利潤。1987年“根據(jù)所有權與經(jīng)營權適當分離的原則，認真實行多種形式的承包經(jīng)營責任制寫入了政府工作報告自此以后承包經(jīng)營責任制成為國有企業(yè)的主要經(jīng)營形式。到1988年年底已有93%的國有企業(yè)采用這一制度，合同期限一般為3-5年。20世紀90年代初，轉(zhuǎn)換企業(yè)經(jīng)營機制、把國營大中型企業(yè)推向市場，已成為國企改革發(fā)展的重要轉(zhuǎn)折。利稅分流改制：重塑國家與國有企業(yè)之間的利潤分配格局。為了減輕國企稅負并完善商品經(jīng)濟條件下國家與企業(yè)之間的分配關系，利稅分流應運而生。利稅分流改制從1988年開始在重慶市試點，后逐漸擴大試點范圍。到1990年底，已有25個地區(qū)的部分企業(yè)試行。其基本內(nèi)容是：國家作為社會管理者，先向內(nèi)資企業(yè)征收33%的所得稅然后再以國有資產(chǎn)管理者身份參與國有企業(yè)稅后利潤分配同時逐步減免并取“兩金（交通重點建設基金和預算調(diào)節(jié)基金利稅分流改制的積極效果體現(xiàn)在（1國家與企業(yè)的利潤分配格局趨向合理，初步實現(xiàn)了國家與企業(yè)利益共享、風險分擔（2）為不同所有制企業(yè)之間的平等競爭創(chuàng)造了條件（3）有利于改革企業(yè)經(jīng)營機制，硬化企業(yè)的預算約束?？傮w來說，稅利分流試點為日后全面降低企業(yè)所得稅稅率和建立現(xiàn)代企業(yè)制度奠定了基礎5。承前啟后：撥改貸改革全面推進，股份制試點方興未艾。一方面，由于上一輪國企改革時期，基本建設管理體制改革不夠配套“撥改貸”進展速度不快。直到1985年后，國家投資項目才開始全面實行。另一方面，5陳少強.政府與國有企業(yè)分配關系回顧與思考[J].經(jīng)濟縱橫,2009,o(04):41-44..宏觀深報告1984年后部分有條件的國有大中型企業(yè)開始股份制試點到1992年全國股份制試點企業(yè)發(fā)展到3700家其中內(nèi)部職工持股的試點企業(yè)占絕大多數(shù)由于上深兩地證券交易所成立較晚大規(guī)模股份制改革尚未開始實施。圖表：195192年國企改革相關文件梳理時間政策文件《中共央關經(jīng)濟制相關內(nèi)容肯定了全民所有制企業(yè)所有權和經(jīng)營權相分離的原則，并提出社會主義經(jīng)濟是以公有制為基礎的有計劃1410改革的定》的商品濟。161《關于真貫執(zhí)行民所有制業(yè)企三個例從黨委領導下的廠長負責制到廠長負責制的轉(zhuǎn)變，是企業(yè)領導體制的重大改革。全民所有制工業(yè)企業(yè)的的補充知》廠長（理〉一廠長，企法人的表，企業(yè)有全的任，處中心位，中心用。178《關于化改、完承實行承經(jīng)營任制必須持包死基、確上、超多留歉收自”的則兼顧國、業(yè)、職工三利承基數(shù)體現(xiàn)勵先鞭后進原承新增加留要部（般包經(jīng)營任制意見》以上）于發(fā)生產(chǎn)。承包經(jīng)營責任制是在堅持企業(yè)的社會主義全民所有制的基礎上，按照所有權與經(jīng)營權分離的原則，以承包經(jīng)營合同形式，確定國家與企業(yè)的責權利關系，使企業(yè)做到自主經(jīng)營、自負盈虧。實行承包經(jīng)營責任182《全民有制業(yè)企承制必須顧國家企業(yè)營和生產(chǎn)利益動企經(jīng)營生產(chǎn)者極性掘企內(nèi)部，確保上繳國家利潤，增強企業(yè)自我發(fā)展能力，逐步改善職工生活；應當按照責權利相結(jié)合的原則，切實包責任暫行例》落實企業(yè)的經(jīng)營管理自主權，保護企業(yè)的合法權益；應按照包死基數(shù)、確保上繳、超收多留、歉收自補的原則，確定國家與企業(yè)的分配關系；合同雙方必須遵守國家法律、法規(guī)和政策，接受人民政府有關部門的監(jiān)。116《關于業(yè)職養(yǎng)老險制度改的決》改革養(yǎng)老保險完全由國家、企業(yè)包下來的辦法，逐步建立起基本養(yǎng)老金保險與企業(yè)補充養(yǎng)老金保險和職工個人蓄性老保相結(jié)的度?！渡罨瘶I(yè)勞人事工黨的十一屆三中全會以來，企業(yè)勞動人事、工資分配、社會保險制度改革取得了一定成效，但從整體上121資分配社會險制革的意》

看業(yè)內(nèi)的“交”“鐵”和“工”弊沒有全破響了職主人責任和積性的充分發(fā)深企業(yè)動人資分配社會險制改革在業(yè)內(nèi)部正形“干能上下職工能進出、資能能降的制，成當前換企經(jīng)營制重要任。資料來源：中國政府網(wǎng)，中國（海南）改革發(fā)展研究院，以承包責任制為中心的兩權分離改革有一定效果，但仍受限于信息不對稱問題。承包經(jīng)營責任制是上世紀80年代中國國企改革最顯著的特征一定程度上改善了相關國有企業(yè)的經(jīng)營業(yè)績從全國鄉(xiāng)及以上工業(yè)企業(yè)全員勞動生產(chǎn)率來看1985-1992年全民所有制企業(yè)年復合增速為13.3%但低于同期集體所有制企業(yè)和其他經(jīng)濟類型企業(yè)，同時國有企業(yè)的資金利潤率、資金利稅率呈下行趨勢。究其原因，承包經(jīng)營責任制有三個方面的主要缺陷或負面效果6：合同期限有限導致經(jīng)理人“目光短淺。由于大多數(shù)經(jīng)營合同期限為3-5年，國企管理者為了在合同期內(nèi)實現(xiàn)預期利潤，缺乏長期動力維護機械設備等固定資產(chǎn)、投資新項目以及升級擴產(chǎn)。由于缺乏外部監(jiān)督，企業(yè)容易出現(xiàn)“隧道行為。承包經(jīng)營責任制的最初意圖是通過利潤留成來激勵國企管理者，但后者可以從國有企業(yè)中提取資源來獲得更多利益或?qū)⒗麧欈D(zhuǎn)移到其他私營企業(yè)，并與私營企業(yè)所有者分享利潤，導致國有資產(chǎn)流失和國有企業(yè)空心化。承包經(jīng)營責任制本質(zhì)上不是市場機制導致國企產(chǎn)品滯銷0世紀90年代初大約40的國有企業(yè)在處于虧損狀態(tài)，此時國家也不能強迫其兌現(xiàn)承諾的利潤。6a,Jiog,L,ta.te-owdtrresinha:Aeviwof40asofachadactc[J].iaJoralofcotigac,2020,(01):35-宏觀深報告圖表：全國鄉(xiāng)及以上工業(yè)企業(yè)勞動生產(chǎn)率（元／人·年） 圖表：全民所有制獨立核算工業(yè)企業(yè)主要財務指標（）9000800070006000500040003000200010000

全民所有制 集體所有制 其他經(jīng)濟類型

資金利潤率 資金利稅率 產(chǎn)值利稅率302520151050184 185 186 187 188 189 190 191 192資料來源：《中國工業(yè)統(tǒng)計年鑒》， 資料來源：《中國工業(yè)統(tǒng)計年鑒》，無論是利潤留成制還是承包責任制，由于外部監(jiān)督弱化和配套制度的不完善，國企改革依然存在較為嚴重的信息不對稱。由此帶來的“所有者缺位”被公認為國有企業(yè)的主要問題，也是國有資產(chǎn)流失的重要原因。三、產(chǎn)權改革（993202年）建立現(xiàn)代企業(yè)制度：以所有權改革為核心，以公司制改革為主要手段。前兩輪國企改革取得了一定效果，但國家和企業(yè)之間仍然存在比較嚴重的信息不對稱，缺乏市場支持機構來促進所有權和經(jīng)營權真正分離，導致國有企業(yè)出產(chǎn)權模糊（所有者缺位）的問題。1993年1月14日，中共十四屆三中全會通過《關于建立社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定《決定》提出，我國國有企業(yè)改革的目標是建立“產(chǎn)權清晰、權責明確、分開、管理科學”的現(xiàn)代企業(yè)制度。國企改革由此進入了以所有權改革為核心，以公司制改革為主要手段的新時期1994年《公司法》開始實施，為國有企業(yè)建立健全公司治理結(jié)構奠定了法律基礎。公司制改革在保留國家所有權的同時對國有企業(yè)的內(nèi)部治理體系加以重組股東大會董事會監(jiān)事會成為公司三大主體。1999年十五屆四中全會通過了《關于國有企業(yè)改革和發(fā)展若干重大問題的決定，要求改制公司，普遍實現(xiàn)股權多元化和建立有效的法人治理結(jié)構，公司化改制由此全面推廣。“抓大放小與戰(zhàn)略性改組構造產(chǎn)業(yè)結(jié)構優(yōu)化和經(jīng)濟高效運行的微觀基礎90代中期國有企業(yè)陷入發(fā)展困境，甚至出現(xiàn)虧損額大于利潤總額的情況。針對這一現(xiàn)象，中央提出了“抓大放小”的國企改革戰(zhàn)略?！白ゴ蠹锤愫么蠊敬蠹瘓F對于大型國有企業(yè)一方面組“實力雄厚競爭力強的大型企業(yè)和企業(yè)集團另一方“宜于實行股份制的要通過規(guī)范上市中外合資和企業(yè)互相參股等形式改為股份制企業(yè)1996年國家針對1000戶重點企業(yè)出臺分類指導方案建立國家經(jīng)貿(mào)委與企業(yè)聯(lián)網(wǎng)的信息系統(tǒng)對其中300家明確主辦銀行落實經(jīng)營資金，貫徹落實大公司、大集團戰(zhàn)略?！胺判?，即放開搞活國有小企業(yè)“要從實際出發(fā)，繼續(xù)采取改組、聯(lián)合、兼并、租賃、承包經(jīng)營和股份合作制、出售等多種形式，放開搞活國有小企業(yè)，即允許中小國企破產(chǎn)、重組及非國有化。1996年，國務院出臺《關于放開搞活國有小型企業(yè)的意見》進行指導，全國各地采取了改組、聯(lián)合、兼并、股份合作制、租賃、承包經(jīng)營和出售等多種形式，把一大批小企業(yè)直接推向市場。宏觀深報告戰(zhàn)略性改組根據(jù)黨中央的要求戰(zhàn)略性改組要以市場和產(chǎn)業(yè)政策為導向搞好大的放活小的把國有資產(chǎn)分布結(jié)構企業(yè)組織結(jié)構同優(yōu)化投資結(jié)構有機地結(jié)合起來擇優(yōu)扶強優(yōu)勝劣汰形成兼并破產(chǎn)、減員增效機制防止國有資產(chǎn)流失721世紀初我國政府繼續(xù)為企業(yè)集團發(fā)展創(chuàng)造必要的政策環(huán)境和條件電力、電信、民航等行業(yè)的國有大型企業(yè)進一步深化改革和重組，加快建立現(xiàn)代企業(yè)制度。在電力、電信、石油石化等重點行業(yè)中，一批具有較大規(guī)模和技術創(chuàng)新能力的國企迅速成長。三年脫困：化危為機，攻堅克難。90年代中后期，上市國有企業(yè)受益于公司化改革，經(jīng)營效率得以提升，但廣大非上市國有企業(yè)卻無法跟上改革的步伐。到1997年底，在16784家大中型國有企業(yè)中，虧損6599家，虧損總額666億元1998年受東亞金融危機影響國民經(jīng)濟進一步承壓國（工業(yè)企業(yè)利潤觸底。為了應對這一危機1998年國務院全面啟動國有企“三年改革脫困工作通過大中型困難企業(yè)的政策性關閉破產(chǎn)、中小型國或集體企業(yè)改制等手段依托再就業(yè)中心和基本保障線政策托管安置千萬規(guī)模的下崗職工到2000年，國有企業(yè)改革三年目標基本完成，國有大中型企業(yè)基本擺脫困境，初步建立起現(xiàn)代企業(yè)制度；大量國有中小型企業(yè)從不具備競爭優(yōu)勢的領域退出；經(jīng)過新一輪政府機構改革和職能轉(zhuǎn)變，新型政企關系也初步形成8。證券市場的發(fā)展客觀上也推動了國企改革進程。20紀90年代，與公司制改革相適應的證券市場亦發(fā)展迅速對推國企改革做出較大貢獻1990年上交所、深交所相繼建立后為國有企業(yè)在資本市場上市融資提供了平臺。1999年下半年《證券法》正式施行，進一步推動了中國證券市場的發(fā)展和國企改革的進程。圖表1：193202年國企改革相關文件梳理時間 政策文件 相關內(nèi)容《全民有制業(yè)企轉(zhuǎn)換經(jīng)賦予業(yè)14項經(jīng)自主并出企業(yè)革的鍵是換企營機制換企經(jīng)營制的重127

營機制例》

點是落企業(yè)營自權。是國企業(yè)三次規(guī)模放權?！吨泄惭腙P建立會主義我國國企業(yè)革的標是立產(chǎn)權清晰權責確政企開管理科”的代企制度式131

市場經(jīng)體制干問的定》

提出“人財權”概這企業(yè)產(chǎn)理論的一突破創(chuàng)對代企制度建的實具有重要指導義。作為新中國成立以來誕生的第一部公司法，與已有的有關股份制試點的法規(guī)文件，共同構成了我國1312《中華民共國公法

公司制的法框架為股制點和公次制點提了重的律保證?！吨泄惭腙P制定民經(jīng)濟提出戰(zhàn)略性改組要以市場和產(chǎn)業(yè)政策為導向，搞好大的，放活小的，把優(yōu)化國有資產(chǎn)分布結(jié)構、企159和社會“五”劃和10業(yè)組織構同化投結(jié)構機結(jié)合起擇扶優(yōu)劣汰形成兼破產(chǎn)減員效機，年遠景標的議》《堅定心，強領，狠165落實，快國企業(yè)革和展步伐》

防止國資產(chǎn)失。首次系統(tǒng)提出了國有企業(yè)改革的八條基本方針（1）以公有制為主體的現(xiàn)代企業(yè)制度是社會主義市場經(jīng)濟體制的基礎，國有企業(yè)特別是大中型企業(yè)是國民經(jīng)濟的支柱，國有企業(yè)改革是經(jīng)濟體制改革的中心環(huán)節(jié)（2）建立現(xiàn)代企業(yè)制度是國有企業(yè)改革的方向。其基本特征是產(chǎn)權清晰、權責明確、政企分幵理科學到0世末要使多數(shù)有大型骨企初步建起現(xiàn)企業(yè)度成為自主經(jīng)營、自負盈虧、自我發(fā)展、自我約束的法人實體和市場競爭主體（3）把國有企業(yè)的改革同改組、改造和加強管理結(jié)合起來，以構造產(chǎn)業(yè)結(jié)構優(yōu)化和經(jīng)濟高效運行的基礎（4）要著眼于搞好整個國有經(jīng)濟，通過存量資產(chǎn)的流動重組，以市場和產(chǎn)業(yè)政策為導向，集中力量抓好一批國有大型企業(yè)和企業(yè)集團，放開搞活一般國有小型企業(yè)，以利于更好地發(fā)揮國有經(jīng)濟在國民經(jīng)濟中的主導作用（5）加快國有企業(yè)的技術進步，形成企業(yè)的技術創(chuàng)新機制，增強企業(yè)的市場競爭能力（6）搞好國有業(yè)要全全意靠工階級切實強企經(jīng)營理者伍的建設格企內(nèi)部，7《中共中央關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展“九五”計劃和0年遠景目標的建議》8胡遲.國企改0年回顧展望[J].現(xiàn)代國企研究,2018(1):11.宏觀深報告時間 政策文件 相關內(nèi)容形成適應市場經(jīng)濟要求的機制，做好企業(yè)的各項基礎性工作，提高企業(yè)的整體素質(zhì)（7）協(xié)調(diào)推進各項配套改革，重點是建立權責明確的國有資產(chǎn)管理、監(jiān)督和營運體系，促進政企職責分開，加快建立健全社會保障制度，為國有企業(yè)改革提供必要的外部條件（8）堅持公有制經(jīng)濟為主體，多種經(jīng)濟成分共同發(fā)展，國家為各種所有制經(jīng)濟平等參與市場競爭創(chuàng)造良好的環(huán)境和條件。深化國有企業(yè)改革建立代企制度堅持三有利的標要勵索允試驗持解思，實事求，大去試大膽闖。（1戰(zhàn)略上整國經(jīng)濟要同產(chǎn)業(yè)構的化升和所制結(jié)構調(diào)整善結(jié)起來堅持有進有退，有所為有所不為。國有經(jīng)濟需要控制的行業(yè)和領域主要包括：涉及國家安全的行業(yè)，自然壟斷的行業(yè)，提供重要公共產(chǎn)品和服務的行業(yè)，以及支柱產(chǎn)業(yè)和高新技術產(chǎn)業(yè)中的重要骨干企業(yè)。其他行業(yè)和領域，可以通過資產(chǎn)重組和結(jié)構調(diào)整，集中力量，加強重點，提高國有經(jīng)濟的整體《中共央關國有業(yè)改革素質(zhì)2積探索有制多實現(xiàn)形式有資通過份制以吸引組織多的會資，199

和發(fā)展于重問題決定》放大國資本功能提高有濟的控力響力帶動堅持抓大小要力培養(yǎng)實力雄厚、競爭力強的大型企業(yè)和企業(yè)集團，有的可以成為跨地區(qū)、跨行業(yè)、跨所有制和跨國經(jīng)營的大企集4放開活國中小企。積極扶中小業(yè)別是科型企，使們“專精特新的方發(fā)展大企建密切的作關系高生的社化水平續(xù)采取組聯(lián)、兼并、賃、包經(jīng)和股合制、出等多形式放開活有小企，不一個式。規(guī)定國有重點大型監(jiān)事會由國務院派出，對國務院負責，代表國家對國有重點大型企業(yè)的國有資產(chǎn)203《國有業(yè)監(jiān)會暫條例

保值增狀況施監(jiān)。資料來源：中國政府網(wǎng)，中國（海南）改革發(fā)展研究院，產(chǎn)權改革效果比較顯著，但國有資產(chǎn)流失的問題依然存在。以產(chǎn)權改革為核心的一系列措施，客觀上提高了國有企業(yè)的經(jīng)營效率，使其重新“輕裝上陣。90年代末國有工業(yè)企業(yè)的虧損總額開始觸頂回落，利潤總額企穩(wěn)回升，盈利能力（按“利潤總額/固定資產(chǎn)凈值”計算）創(chuàng)十年內(nèi)新高，國有（工業(yè)）企業(yè)數(shù)量也降至90年代初的一半。但在國企剝離冗余資產(chǎn)的改革過程中，由于監(jiān)管不力，部分優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)被非國有部門搶占，侵蝕中小投資者利益的“隧道行為“再次發(fā)生。圖表1：國有工業(yè)企業(yè)虧損總額和利潤總額（億元） 圖表1：不同經(jīng)濟類型工業(yè)企業(yè)和生產(chǎn)單位數(shù)（萬家）300200200100100500

虧損企業(yè)虧損總額 利潤總額1412108642180180181182183184185186187188189190191192193194195196197198199200201202180181182183184185186187188189190191192193194195196197198199200201202

國有經(jīng)濟 其他經(jīng)濟資料來源：《中國工業(yè)統(tǒng)計年鑒》，注：1998年及以后包括國有控股工業(yè)企業(yè)。

資料來源：《中國工業(yè)統(tǒng)計年鑒》，上市國企的經(jīng)營效率提升并不明顯。上市公司長期被認為是最先進的公司治理形式。這種制度安排可以通宏觀深報告過引入外部股東來監(jiān)督上市國企，防止董事會管理層侵害全體股東利益。但數(shù)據(jù)顯示，改革期間A股上市公司的毛利率凈利率等表征盈利能力的指標提升并不明顯究其原因可能與我國證券市場過“年輕有關。90年代國內(nèi)股票市場的投資者結(jié)構以散戶為主，投資者成熟度整體不高，加之當時國有上市公司長期不分紅，股東只能從資本增值（股價上漲）中獲利。結(jié)果導致散戶投資者更熱衷于投機，缺乏監(jiān)督上市公司或關心其業(yè)績的激勵，部分基金進入市場后反而加劇了市場波動。圖表1：全部A股上市公司毛利率與凈利率（） 圖表1：上證綜指與滬深股市總市值（億元）3%3%2%2%1%1%5%0%-5%-1%-1%

銷售凈利率（整體） 銷售毛利率（整體）

6000500040003000200010000

中國:滬股:股票總(A、B股) 上證綜合指數(shù)資料來源：W， 資料來源：W，四、國資監(jiān)管（003212年）國資委成立打造新的國有資產(chǎn)監(jiān)管體制203年起國企改革進入了以大型國有企業(yè)為重點以建立新的國有資產(chǎn)監(jiān)管體制為核心內(nèi)容的階段。從上一輪國企改革的分析可知，產(chǎn)權改革成效顯著但也略有不足。誰是國有企業(yè)的所有者？這一問題并沒有得到根本解決。2002年1月，黨的“十六大報告”正式發(fā)布《報告指出，建立中央政府和地方政府分別代表國家履行出資人職責，享有所有者權益，權利、義務和責任相統(tǒng)一，管資產(chǎn)和管人管事相結(jié)合的國有資產(chǎn)管理體制同《報告針對不同類型國有企業(yè)的出資人職責作出劃分，其中“關系國民經(jīng)濟命脈和國家安全的大型國有企業(yè)、基礎設施和重要自然資源等”屬于中央政府，其他屬于地方政府這一表述從頂層設計層面為下一階段國企改革特別是新的國有資產(chǎn)監(jiān)管體制的建立奠定了基礎2003年3月國務院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員（簡“國資委掛牌成立作為國有資產(chǎn)的出資人和中央企業(yè)的監(jiān)管者，指導推進國有企業(yè)的改革重組以及國有經(jīng)濟結(jié)構布局的戰(zhàn)略性調(diào)整。到2004年，全國31個省份和新生產(chǎn)建設兵團國資委全部組建完畢，新的國有資產(chǎn)監(jiān)管體制基本確立。股份制改革推進：推廣國企混改所需的實現(xiàn)形式。股份制改革是建立現(xiàn)代企業(yè)制度、發(fā)展混合所有制經(jīng)濟的核心內(nèi)容，進入新世紀以來重要性日益凸顯。2003年10月，十六屆三中全會通過了《中共中央關于完善社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定，提出要“使股份制成為公有制的主要實現(xiàn)形式，拉開了新一輪大型國有企業(yè)股份制改革的序幕2004年初國務院決定中國銀行和建設銀行實施股份制改革試點動用450億美元外匯儲備為兩家國有商業(yè)銀行補充資本金，使其達到上市標準。隨后的幾年內(nèi)，國資委系統(tǒng)繼續(xù)采取多種方式大力推進國有企業(yè)股份制改革工作：例如除涉及國家安全或產(chǎn)業(yè)政策禁止外資、民營資本投資的企業(yè)外，其他宏觀深報告國有企業(yè)逐步改制為多元股權的公司，實現(xiàn)了投資主體多元化，大力發(fā)展混合所有制經(jīng)濟；積極推進有條件的大中型國企于境內(nèi)外整體上市不具備條件的將優(yōu)良業(yè)務資產(chǎn)逐步注入上市公司進一步做優(yōu)做強到2012我國工業(yè)企業(yè)中股份有限公司已經(jīng)達到9012家混合所有制工業(yè)企業(yè)數(shù)量占規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)單位數(shù)的26.3%央企及其子公司引入非公資本形成的混合所有制企業(yè)已占總企業(yè)數(shù)的52。央企及其子公司控股、地方國企控股的上市公司分別達到378家、681家，其中非國有股權比例分別超過53、60%9。股權分置改革完善上市公司治理結(jié)構，推動國有資本合理流動。由于歷史原因，經(jīng)股改上市的國有企業(yè)中尚有很大一部分股票處于暫不上市流通的狀態(tài)，形成大量與流通股相對應的非流通股。這種股權分置現(xiàn)象扭曲了資本市場定價機制，制約著市場資源配置功能的有效發(fā)揮，也成為國有資產(chǎn)管理體制改革的障礙。針對這一歷史遺留問題，2005年4月，證監(jiān)會發(fā)布了《關于上市公司股權分置改革試點有關問題的通知，正式啟動股權分置改革試點工作。同年9月，國資委發(fā)布《關于上市公司股權分置改革中國有股股權管理有關問題的通知強調(diào)了股權分置改革對完善上市公司法人治理結(jié)構推動國有資本合理流動的重要意義并國有控股上市公司股權分置改革工作進行鼓勵和指導到2006年底滬深兩市已完成或者進入改革程序的上市公司共1301家，占應改革上市公司97%，市值占比98%，未進入改革程序的上市公司僅40家。股權分置改革基本完成10。董事會制度改革：繼續(xù)規(guī)范國有企業(yè)法人治理結(jié)構。公司治理的本質(zhì)是以董事會為中心的治理，改革國有企業(yè)董事會制度是國有企業(yè)法人治理機制建設的核心問題11董事會制度改革前央企董事會與最高管理層重疊削弱了其對管理團隊的監(jiān)督和建議作用。國資委成立后，建立完善中央企業(yè)董事會制度被提上日程。2004年2月，國資委提出在央企進行國有獨資公司建立和完善董事會試點工作。同年6月，國資委印發(fā)《關于中央企業(yè)建立和完善國有獨資公司董事會試點工作的通知首次明確了董事會制度試點的主要思路和措施并確定神華集團、寶鋼集團等7戶企業(yè)為第一批試點企業(yè)。通過建立外部董事制度、設置董事會專門委員會等措施，參改革的央企決策權和執(zhí)行權基本分開，董事會風險意識普遍增強，決策更加科學，管理層責任感和使命感進一步提高，有利于企業(yè)經(jīng)營效率的提升。央企兼并重組與主輔分離輔業(yè)改制：進一步完善國有經(jīng)濟的布局結(jié)構。除了監(jiān)管體制的改革，國家還通過央企的兼并重組與主輔分離輔業(yè)改制等措施繼續(xù)調(diào)整國有經(jīng)濟的布局和結(jié)構。兼并重組方面，206年12月日國資委發(fā)《關于推進國有資本調(diào)整和國有企業(yè)重組指導意見提出了國有資本調(diào)整和國有企業(yè)重組的基本原則主要目標和政策措施同時明確了中央企業(yè)集中的關鍵領域和重組的目標到2006年全國國有工商企業(yè)數(shù)量降低到1.9萬家相當于1998年的一半央企數(shù)量從2003年的196降低到2012年的12家主輔分離輔業(yè)改制方面，002年1月18日，原國家八部委聯(lián)合頒布了859號輔業(yè)改制政策及相關配套政策12，將過去國有中小型企業(yè)改革的成功經(jīng)驗遷移到大中型企業(yè)改革和結(jié)構調(diào)整中來，兼顧國有大中型企業(yè)的“瘦身、改制企業(yè)的發(fā)展以及體制機制轉(zhuǎn)換和職工再就業(yè)。許多輔業(yè)通過改制實行產(chǎn)權多元化，引入了資金技術，擴大了市場，盤活了存量，增強了活力和發(fā)展后勁。9黃群慧.“新國企”是怎樣煉成的——中國國有企業(yè)改革0年回顧[J]aoomit,2018,13(01):58-0t://ww.ocztzczgoet554986.tm1徐煒.中央企業(yè)董事會建設研究[J].經(jīng)濟管理,2011,33(11):44-3.2《關于國有大中型企業(yè)主輔分離輔業(yè)改制分流安置富余人員的實施辦法》宏觀深報告圖表1：203212年國企改革相關文件梳理時間政策文件相關內(nèi)容在堅持家所的前下，立央政府地方府分代表家行出資職責享有有者權益，利、務和任相一管資產(chǎn)管人管事結(jié)合國資產(chǎn)管體制關系民經(jīng)《全面設小社會開創(chuàng)濟命脈國家全的型國企、基礎施和要自資源，中央政代表家履出資221中國特社會義事新人職責其他有資由地政代表國履行資人責。央府和省市（）兩地方局面》政府設國有產(chǎn)管機構繼探索有的國資產(chǎn)營體和式。各政府嚴格行國有資產(chǎn)理法法規(guī)堅持企開，實所有和經(jīng)權分，企業(yè)自經(jīng)營自負虧，實行國資產(chǎn)值增。233《國務關于構設的成立國院國資產(chǎn)督管委會。通知》《中共央關完善會（1壟斷業(yè)要放寬場入引入爭機2有件企業(yè)要極推投資體多元2310主義市經(jīng)濟制若問化3繼續(xù)進和善電、力、民等行的改重4加快推鐵道郵政城市題的決》公用事等改，實政企開政資分、政分5）自壟斷業(yè)要進有效管。（1）忠實表所有利益出資人責、強公市場爭作為董會建的根宗。（2立外董事度董會能夠出獨于經(jīng)層的觀斷充發(fā)揮外部事和經(jīng)理層在定重投融方案日經(jīng)營管中的用。事會應經(jīng)職工主選產(chǎn)生職工《關于央企建立完代表3以發(fā)展略、大投資、內(nèi)改革策和聘、價考核、懲總理為點，246善國有資公董事試以建立事會門委會、善事會運制度支撐確保事對公司行有的戰(zhàn)控制點工作通知》和監(jiān)（）出資、董會、事會、理層負其，協(xié)運，有效衡。資委表國務院向有獨公司出監(jiān)會監(jiān)事會照《司《國企監(jiān)事會行條》的定履行監(jiān)督責5按照設完善董事會方向從目的實情出發(fā)穩(wěn)過逐推，總結(jié)經(jīng)，不完善。（各國資管機和央按積穩(wěn)有的原則認真訂本區(qū)或企業(yè)國有股上公司權分改的總體劃，強對有股東分類指，并意把權分置改革維護券市穩(wěn)定機合起把好改的力的速度市場可承程，259《關于市公股權改革中有股權成熟一出一對條件不成熟上市司也要極創(chuàng)條件探索效改方2）各級國監(jiān)管構和企要實行職責對上公司有股東究制訂權分改革案進管理有問題通知》行指導監(jiān)督并采有效施強化內(nèi)管理防止德風，范利用權分改革行欺詐、內(nèi)交易市場縱等法罪行3）極探股權置革的多實現(xiàn)式，勵將資產(chǎn)重、解控股東或際制人占上市司資問題與權分置革組運作提高上市公質(zhì)4）意充保流通股非流股股的合權，綜合慮國股股的實際情況上市司的利能及展后勁兼顧期利和長利。268《中華民共國企破產(chǎn)法》確定了業(yè)有退出法律度規(guī)范了業(yè)破程序?qū)τ谄嚼韨鶛鄤?，護債人和債務人合法益，護社主經(jīng)濟秩具有要意。2612《關于進國資本整明確了有資調(diào)整國有業(yè)組的基原則主要標和策施。要對需由國資本控股的業(yè)，區(qū)別同情實絕對控和相控股對不于要行業(yè)關鍵域的有資和國有業(yè)重指導見》本，按有進退、理流的則，實依法讓，止國資流失。2612

《國有股上公司境內(nèi)）實股權勵試辦以股權勵為桿推國有深化改革完善司治結(jié)構變經(jīng)營制提競爭力。法》宏觀深報告時間 政策文件 相關內(nèi)容確了有財?shù)臍w“律規(guī)定于國所有財產(chǎn)國家所即全所物權法還強“國所有財產(chǎn)法保護，止任單位個人占哄搶、分、留、壞。273 《中華民共國物法》明確了成國流失法責任追制（為行的管理體提供根本的法律支撐。273278

《中華民共國企得稅法》《中華民共國反法》

實現(xiàn)了外資業(yè)所稅稅的一。國有經(jīng)占控地位關系民濟命脈國家全的業(yè)以依實行專專賣行業(yè)國家對其經(jīng)者的法經(jīng)活動以護，并經(jīng)營的經(jīng)行為其品和服的價依法施監(jiān)管和調(diào)，維消費利益促技術進。2712

《中央業(yè)國資本益今后中政府理的級企,向政府納不比例國有本益束國企業(yè)多年分281

收取管辦法》《關于央企履行責任的導意》

紅的歷。央企的會責應包依法營提高持盈利力、高產(chǎn)質(zhì)和服務平、強資節(jié)約和環(huán)境護、進自創(chuàng)新技進步、障生安全維護工法權益參與會公事業(yè)等八個面《指意見的發(fā)，有利促進央企與社各面的溝。（1推動有資從一競爭領域適退出切把國資本資重點在關國家全和國民經(jīng)濟脈的要行和關領（）以進廣電電信務雙進入為點，訂三融合試點方并開試（3推進力體制革，成電企業(yè)輔離改（）推進業(yè)管理205223

《關于2010年深經(jīng)濟體體制改，出鹽業(yè)理體改意見及關配措（5加快進大型有企特別中央制改革點工的意》企業(yè)母司層的公制股制革。加國有產(chǎn)監(jiān)管理強境外國資產(chǎn)管等礎性制度建6）建行政業(yè)單國有資統(tǒng)計告和入管制。完善央企國有本經(jīng)營收益繳和用管制（7改革國企業(yè)別是斷行工總額管制度完善有企業(yè)、金機構管人薪酬配監(jiān)管制。（1）全國資本經(jīng)預算益分享度，高國資本益于社會共支的比（）《關于2012年深經(jīng)濟體鼓勵民資本入鐵、市、融、能、電、教、醫(yī)等域，鼓、引民間本進制改革點工的意》行重組合和與國企業(yè)革（3）化國控股大金融內(nèi)部治和風管理出臺商業(yè)銀行司治指（4推進有農(nóng)場國有場體改革。資料來源：中國政府網(wǎng)，中國（海南）改革發(fā)展研究院，以國資監(jiān)管為核心的改革有效促進了國有經(jīng)濟的壯大，加強了對國有資產(chǎn)的保護。從國有資產(chǎn)規(guī)模來看，200-212年，全國國有企業(yè)的資產(chǎn)總額、國有資產(chǎn)總額以及凈資產(chǎn)總額分別增長至89.5萬億元、25.3萬億元和32.0萬億元年復合增速分別達到17.4%14.5%和17.0%一方面體現(xiàn)了中國經(jīng)濟高速增長期內(nèi)國有經(jīng)濟的做大做強，另一方面也表明國有資產(chǎn)的核算與保護力度再上一個臺階。從國有企業(yè)的數(shù)量來看，國企匯編戶數(shù)總體上先降后升2008年經(jīng)濟危機后實現(xiàn)逆勢增長。其中前期地方國企數(shù)量下降，央企數(shù)量穩(wěn)中有升后期地方國企數(shù)量企穩(wěn)回升，央企數(shù)量增長趨勢不變。從職工人數(shù)和稅金規(guī)模來看，全國國企的職工人數(shù)保持平穩(wěn)，但在城鎮(zhèn)就業(yè)中的比重持續(xù)下降；國企的上交稅金總額持續(xù)攀升，但在財政收入中的比重持續(xù)下降。宏觀深報告圖表1：國企的資產(chǎn)總額國有資產(chǎn)及凈資產(chǎn)總（萬億元）圖表1：國有企業(yè)匯編戶數(shù)（萬戶）全國國有企業(yè):資產(chǎn)總額 國有資產(chǎn)總額 所有者權益總額3020201010501197198199200201202203204205206207208209210211212213214215216217218219220資料來源：W， 資料來源：，圖表1：國有企業(yè)職工人（萬人及占城鎮(zhèn)就業(yè)比（% 圖表1：國企上交稅金總額（萬億元）及占財政比重（）400400300300200200100100500

全國國有企業(yè):職工人數(shù) 國企職工人數(shù)占城就業(yè)總數(shù)比重6543210

全國國有企業(yè):上交稅總額國企上交稅金總額財政收入比重

4%4%3%3%2%2%1%1%5%2203204205206207208209210211212213214215216217218219220資料來源：， 資料來源：，國企盈利情況“兩極分化趨勢208年后盈利能力有所減弱從盈利情況來看第四輪國企改革以來，中國國有企業(yè)的盈利情況出現(xiàn)分化盈利企業(yè)的盈利額和虧損企業(yè)的虧損額同步擴大2008年后分化程度進一步提高從經(jīng)營效（盈利能力來看全國國有企業(yè)的盈利（盈利企業(yè)占比呈現(xiàn)出先上升后下降的趨勢分水嶺在2010（60凈資產(chǎn)利潤率和銷售利潤率的變動趨勢與之類似2007年達到高點隨后明顯回落，2010年小幅回升后繼續(xù)回落這種趨勢上的變化可能不是國企改革自身造成的而是與全球金融危機前后中國經(jīng)濟基本面及自身發(fā)展方式的變化有關。根據(jù)工業(yè)企業(yè)口徑，同一時期包括規(guī)模以上非國有企業(yè)在內(nèi)的全國企業(yè)總體利潤率與國企利潤率的走勢大致相同，可以側(cè)面印證這一點。宏觀深報告圖表2：國有企業(yè)盈利情況（萬億元） 圖表2：國有企業(yè)盈利面（%）利潤總額 盈利企業(yè)盈利額 虧損企業(yè)虧損額10

7%

盈利面8 6%6 5%4 4%2 3%0 2%-2 1%719717197198199200201202203204205206207208209210211212213214215216217218219220資料來源：， 資料來源：，圖表2：國有企業(yè)利潤率（%） 圖表2：全國國有及規(guī)上非國有工業(yè)企業(yè)總體利潤率（）1.0%

凈資產(chǎn)利潤率 銷售利潤率（右軸）

10.0%1.01.0%1.0%8.0%1.0%7.0%1.0%

2.0%

凈資產(chǎn)利潤率 銷售利潤率（右軸）8.%6.%4.%2.%0.%

6.0%5.0%4.0%3.0%2.0%1.0%202202203204205206207208209210211212213214215216217218219220

1.0%1.0%1.0%8.%6.%資料來源：W， 資料來源：W，五、分類深化（013年至今）前四輪國企改革中，市場化、做大做強等取向與社會主義市場經(jīng)濟體制和基本經(jīng)濟制度的要求相適應。197-212年國企改革從最初的放權讓利到所有權經(jīng)營權分離再到以產(chǎn)權制度改革為主線的股份制與現(xiàn)代企業(yè)制度，都力圖在國有制的框架內(nèi)，將國有企業(yè)改造成為自主經(jīng)營、自負盈虧的市場競爭主體，最終使資源配置權從政府轉(zhuǎn)向市場微觀主體。這也符合“使市場在資源配置中起決定性作用”13的核心要義。而90年代中后期以來實行的“抓大放小”改革方針和完善國有資產(chǎn)監(jiān)管體制的一系列措施，則與我國基本經(jīng)濟制度所要求的“公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟共同發(fā)展”相契合，意味著做大做強國有企業(yè)是國企改革的必然選擇。國有企的功能定位等問題有待新一輪國企改革去解決。隨著中國經(jīng)濟進入新常態(tài)，社會主義市場經(jīng)濟制進一步完善，如何進一步確定我國國有企業(yè)的功能定位和布局結(jié)構？為了實現(xiàn)公有制的主體地位和市場化的改革取向二者之間的平衡，國有經(jīng)濟將采用何種實現(xiàn)形式？與之適應的國資監(jiān)管體制和企業(yè)治理結(jié)構將如何？3《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》《中共中央國務院關于深化《中共中央國務院關于深化有企業(yè)改革的指導意見》2013年開啟的第五輪國有企業(yè)改革“分類“深化為核心黨的十八大召開后國企改革進“分類改革”的全新時期。2013年1月15日，十八屆三中全會發(fā)布《中共中央關于全面深化改革若干重大問題決定，提出了全面深化改革總目標，并首次明確了有關國企改革的四方面重大問題：國有經(jīng)濟的功能定位和布局在明確堅持公有制主體地位發(fā)揮國有經(jīng)濟主導作用的前提下準確定不同國有企業(yè)的功能，國有資本運營要服務于國家戰(zhàn)略目標，重點提供公共服務、發(fā)展重要前瞻性戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)、保護生態(tài)環(huán)境、支持科技進步、保障國家安全。國有經(jīng)濟的主要實現(xiàn)形式：積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟。國有經(jīng)濟管理體制：完善國有資本管理體制，以管資本為主加強有資產(chǎn)監(jiān)管。國有經(jīng)濟微觀制度基礎推動國企完善現(xiàn)代企業(yè)制度健全協(xié)調(diào)運作有效制衡的公司法人治理結(jié)構。主體制度框架名“1+N政策體系215年是第五輪國企改革的關鍵之年9月13《關于深化國有企業(yè)改革的指導意見》正式下發(fā)，同年內(nèi)另有22份配套政策文件陸續(xù)發(fā)布，由此形成了以《指導意見》為中心、以其他配套政策為補充的“1+N”國企改革政策體系，標志著新時期全面深化國有企業(yè)改革的主體制度框架初步確立此后幾年時間里國資委等部門先后出臺上百份文件聚焦在國有資產(chǎn)管理體制建立現(xiàn)代企業(yè)制度、監(jiān)督防止國有資產(chǎn)流失、發(fā)展混合所有制等多個方面?！敦瀼芈鋵嵵泄仓醒雵鴦赵宏P于深化國有企業(yè)改革的指導意改革舉措工作計劃》《國務院國資委以管資本為主推進職能轉(zhuǎn)變方案》《國務院辦公廳關于進一步完善國有企業(yè)法人治理結(jié)構的指導意見》《加快剝離國有企業(yè)辦社會職能和解決歷史遺留問題工作方案》《關于支持國有企業(yè)改革政策措施梳理及相關意見》《關于國有企業(yè)試點工作事項及分工方案》《關于國有企業(yè)功能界定與分類的指導意見》《關于改革和完善國有資產(chǎn)管理體制的若干意見》《貫徹落實中共中央國務院關于落實國有企業(yè)改革指導意見重點任務分工方案《貫徹落實中共中央國務院關于深化國有企業(yè)改革的指導意改革舉措工作計劃》《國務院國資委以管資本為主推進職能轉(zhuǎn)變方案》《國務院辦公廳關于進一步完善國有企業(yè)法人治理結(jié)構的指導意見》《加快剝離國有企業(yè)辦社會職能和解決歷史遺留問題工作方案》《關于支持國有企業(yè)改革政策措施梳理及相關意見》《關于國有企業(yè)試點工作事項及分工方案》《關于國有企業(yè)功能界定與分類的指導意見》《關于改革和完善國有資產(chǎn)管理體制的若干意見》《貫徹落實中共中央國務院關于落實國有企業(yè)改革指導意見重點任務分工方案》《關于鼓勵和規(guī)范國有企業(yè)投資項目引入非國有資本的指導意見》《關于國有企業(yè)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟的意見》《關于加強和改進企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督防止國有資產(chǎn)流失的意見》《關于在深化國有企業(yè)改革中堅持黨的領導加強黨的建設的若干意見》《關于深化中央管理企業(yè)負責人薪酬制度改革的意見》《關于合理確定并嚴格規(guī)范中央企業(yè)負責人履職待遇、業(yè)務支出的意見》資料來源：中國政府網(wǎng)，國資委網(wǎng)站，（一）分類推進國企改革國企功能界定與分類：本輪深化改革的前提和基礎。為什么要對國企進行分類？即便是在市場化改革的取向下，國企的價值評價依然是多元的。有的國企更多要承擔增厚國有資本收益的職責，有的國企則需要在國計民生方面承擔更多的社會責任對于不同類型的國有企業(yè)“一刀切的做法并不符合新時期深化改革的客觀要求“因企施策的改革更為可取2015年發(fā)布的《關于深化國有企業(yè)改革的指導意見首次將國有企業(yè)被分為公益類“主業(yè)處于充分競爭行業(yè)和領域的商業(yè)類主業(yè)處于關系國家安全國民經(jīng)濟命脈的重要行業(yè)和關鍵領域主要承擔重大專項任務的商業(yè)類至此分類成為本輪國有企業(yè)改革的起點和前提針對不同類型有企業(yè)實行不同的國資監(jiān)管機制混合所有制改革方案公司治理機制以及國有經(jīng)濟戰(zhàn)略性調(diào)整方向等，再有針對性地、差別化地推進2015年12月《關于國有企業(yè)功能界定與分類的指導意見》出臺，與之相配套《中央企業(yè)功能界定與分類實施方案于2016年8月頒布到2017年底國資委監(jiān)管的央企層面功能界定與分類工作完成，76家中央企業(yè)完成全部子企業(yè)分類，各地國資委也全面完成了所監(jiān)管的一級企業(yè)分類。分類標主要基于國企的公益性和壟斷性根《關于國有企業(yè)功能界定與分類的指導意見不同類型國有企業(yè)的劃分標準主要是基于公益性和壟斷性兩個維度。為了方便理解，本文將其置于坐標系的不同象限：公益類國（位于圖表25中第Ⅰ象限主要提供公共產(chǎn)品和服務兼具公益性和壟斷性因此必的產(chǎn)品服務價格可采用政府調(diào)控形式，所有權上也可采取國有獨資形式，總體上看，公益類國企市場化改革的程度無需過高14。主業(yè)處于充分競爭行業(yè)和領域的商業(yè)類國（于圖表25中第Ⅲ象限從產(chǎn)品業(yè)務的角度來說與民營企業(yè)差別不大。因此“按市場化要求進行商業(yè)運作“原則上都要進行公司制股份制改革”等改革要求相對順理成章，是實現(xiàn)增強國有經(jīng)濟活力等目標的客觀要求。主業(yè)處于關系國家安全國民經(jīng)濟命脈的重要行業(yè)和關鍵領域主要承擔重大專項任務的商業(yè)類國企（位于圖表25中第Ⅳ象限，雖然這類國企所處的行業(yè)或開展的業(yè)務不具備嚴格意義上的公益性，但大部分長期發(fā)展戰(zhàn)略、國民經(jīng)濟安全以及國防事業(yè)所不可或缺的。因此仍要保持國有資本控股地位，同時在經(jīng)營業(yè)績之外還要考核服務國家戰(zhàn)略、發(fā)展前瞻性戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)15、完成特殊任務情況等方面的內(nèi)容。4經(jīng)濟學理論表明公共物品配（提供容易出現(xiàn)市場（通過市場配置資源不能實現(xiàn)資源最優(yōu)配置產(chǎn)生無效率不公平等現(xiàn)象，國企有可能成為解決這一問題的有效途徑?，F(xiàn)實中，對于提供自來水、電網(wǎng)、郵政、市政建設、鐵路、港口、碼頭、城市公共交通等一系列（準）公共產(chǎn)品的國有企業(yè)來說，過度市場化的改革反而會出現(xiàn)市場失靈。5經(jīng)濟學理論表明對于航空航天、核心芯片制造、新材料等戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)，由于資本密集度過高，并不屬于中國當前發(fā)展階段的“比較優(yōu)勢，因此不適合完全交由市場來進行資源配置，而需要政府資助、定點采購等方式支持其發(fā)展。從中長期維度來看國有企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)并非當前經(jīng)濟效益最大化的選擇但可以實現(xiàn)關鍵技術自主可控從而保障產(chǎn)業(yè)鏈供鏈安全，避高昂專利使用費的支出。圖表2：國有企業(yè)的功能界定與分類改革措施資料來源：《關于國有企業(yè)功能界定與分類的指導意見》，梳理（二）點領域及主要措施公司制改制基本完成。公司制改制仍是各項國企改革的基礎性制度支撐。2017年7月，國務院印發(fā)《中央企業(yè)公司制改制工作實施方案。2017年，央企層面順利完成了公司制改革，省級國資委監(jiān)管企業(yè)約96也完成了改革任務到2021年年底中央黨政機關和直屬事業(yè)單位所管理企業(yè)中公司制企業(yè)占比97.7%地方國有企業(yè)中公司制企業(yè)占比99.9%，我國國有企業(yè)公司制改革基本完成16。加快推進國有企業(yè)重組整合與內(nèi)部層級壓減。重組整合方面，國有企業(yè)的重組整合實際上是過去“抓大放小戰(zhàn)略國有經(jīng)濟結(jié)構調(diào)整的延續(xù)也是國有企業(yè)做大做強的重要途徑2014年5月中央發(fā)《關于推進國有資本調(diào)整和國有企業(yè)重組的指導意見》文件，明確要求加快國有大型企業(yè)的調(diào)整和重組，促進企業(yè)資源優(yōu)化配置10年時間里先后有26組47家中央企業(yè)成功實施了戰(zhàn)略性重組并新組建接收了國家管網(wǎng)集團等9家中央企業(yè)，國資委監(jiān)管的央企數(shù)量從17家調(diào)整至97家，減少了近17%17。通過橫向式的同業(yè)間合并（如寶武合并南北車合并縱向式的沿產(chǎn)業(yè)鏈上下游合（如中糧與中紡合并以及共建共享的新組建方（三大運營商共同出資成立鐵塔公司）等方式，改革實現(xiàn)了資源向優(yōu)勢企業(yè)集中，盤活了存量，減少了同業(yè)競爭和重復建設優(yōu)化了國有資本的布局與資源配置內(nèi)部層級壓減方面06年國資委發(fā)《關于中央企業(yè)開展壓縮管理層級減少法人戶數(shù)工作的通知，開始推進央企內(nèi)部壓縮管理層級的改革。到2021年底，中央企業(yè)“壓減法人19965戶法人層級5級以內(nèi)企業(yè)已超過70%企業(yè)運營成本進一步降低管理效率不斷提高。當前國資委還提出了新一輪“壓減”工作目標是：力爭將中央企業(yè)集團公司管理層級控制在4級以內(nèi)、大多數(shù)6t://wwcort2022-01/17c112827189.tm7t://ww.oc/x22-07/18ot5701599.tm宏觀深報告企業(yè)法人層級控制在5級以內(nèi)18。從“管企業(yè)”向“管資本”轉(zhuǎn)變，完善國有資產(chǎn)監(jiān)管體制。215年10月，國務院印發(fā)《關于改革和完善國有資產(chǎn)管理體制的若干意見對推進國有資產(chǎn)監(jiān)管機構職能轉(zhuǎn)變改革國有資本授權經(jīng)營體制提高國有資本配置和運營效率協(xié)同推進相關配套改革提出原則性的要求。2017年5月國資委發(fā)《以管資本為主推進職能轉(zhuǎn)變方案明確了國資監(jiān)管事項邁出了從以管企業(yè)為主向以管資本為主的國資監(jiān)管體制轉(zhuǎn)變的重要一步這種轉(zhuǎn)變的核心要義是出資人要對所出資的資本進行負責，主要關注國有資本的布局、國有資本的運營、國有的收益具體的經(jīng)營事務由企業(yè)依法自行履職同時防止國有資產(chǎn)的流失2019年4月國務院發(fā)布《改革國有資本授權經(jīng)營體制方案進一步作出了以管資本為主加強國有資產(chǎn)監(jiān)管切實轉(zhuǎn)變出資人代表機構職能和履職方式，實現(xiàn)授權與監(jiān)管相結(jié)合、放活與管好相統(tǒng)一等系列部署安排。此外，改革還推進一批國有資本投資運營公司試點，到2017年底，各省市完成改組組建國有資本投資、運營公司數(shù)量達到589家。這些試點公司在戰(zhàn)略、集團管控與業(yè)務板塊授權等方面作了有益探索。在分類基礎上繼續(xù)深化混合所有制改革十八大以來混合所有制改革也在分類基礎上積極穩(wěn)妥推進2015年9月，發(fā)改委牽頭起草的《關于國有企業(yè)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟的意見》和《關于鼓勵和規(guī)范國有企業(yè)投資項目引入非國有資本的指導意見》正式頒布，明確了國企混改的總體要求、核心思路、配套措施。近年來改革的具體進展主表現(xiàn)為三個方面19：拓寬混改領域和范圍：國家積極推動充分競爭行業(yè)和領域的企業(yè)混合所有制改革，并有序探索電力、電信、軍工、民航等重要領域的混合所有制改革。2013-200年，央企層面推進的混改事項達4000項，引進各類社會資本超過1.5萬億元，混改企業(yè)戶數(shù)占中央企業(yè)法人單位總數(shù)的70以上。同時上市公司成為了混改的主要載體，統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明，上市央企的總資產(chǎn)、利潤規(guī)模分別占央企整體的68、86。轉(zhuǎn)換經(jīng)營機制以促改混合所有制企業(yè)在推動形成中國特色現(xiàn)代企業(yè)制度勞動人事分配制度改革、中長期激勵機制的形成等方面取得了重要進展，引入核心員工跟投創(chuàng)新業(yè)務機制的?？低暎瓿煽缇持卮筚Y產(chǎn)重組的萬華化學，打造“民企+央企”混改樣本的中國巨石等一批模范混改企業(yè)脫穎而出。提升國有資本的影響力帶動力據(jù)國資委統(tǒng)計在央企所有者權益中引進社會資本形成的少數(shù)股東權益占比由2012年的27提升至2020年的38。央企還通過產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈的合作，與廣大民營企業(yè)、中小企業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展投資入股超過6000家的非公企業(yè)投資總額超過4000億元形成了一批高精尖“隱形冠軍和各領域的龍頭企業(yè)。加強黨的領導，完善中國特色現(xiàn)代企業(yè)制度。在公司制改制的基礎上，新時期國有企業(yè)建立健全現(xiàn)代企業(yè)制度的內(nèi)容主要包括：強化黨建工作、推廣完善董事會制度和深入推進市場化用工機制等。強化黨建工作變化集中體現(xiàn)“中國特色現(xiàn)代企業(yè)制度”這一全新概念。2019年10月十九屆四中全會提出“深化國有企業(yè)改革，完善中國特色現(xiàn)代企業(yè)制度，是國企改革中現(xiàn)代企業(yè)制度層面的重大創(chuàng)新。其中的“中國特色”集中體現(xiàn)在黨的領導上，把黨的領導融入公司治理各環(huán)節(jié)，做到組織落實、干部到位、職責明確、監(jiān)督嚴格。近年來的改革實踐中，國企黨建工作持續(xù)發(fā)力，中央企業(yè)全部開展了集團層面章程修訂工作“黨建入章程“雙向進入、交叉任職、黨委（黨組）前置研究討論重大經(jīng)營管理事項清單等全面落實。推廣完善董事會制度：本輪國企改革在上一輪基礎上繼續(xù)推廣完善，業(yè)已趨于完成。截至2022年，已有1.29萬戶中央企業(yè)子企業(yè)734戶地方一級企業(yè)2.63萬戶地方國有企業(yè)子企業(yè)基本實現(xiàn)董事會應建盡建，完成占比達99.9%開展任期制和契約化管理的中央企業(yè)和地方各級子企業(yè)比例達到99.6%以上覆蓋全國超萬戶企業(yè)22萬人此外，國資監(jiān)管部門向建有規(guī)范董事會的國有企業(yè)陸續(xù)下放發(fā)展決策權經(jīng)理層成員選8t://ww.ocx22-05/11ot5689683.tm9t://ww.ocx20-10/12ot5550623.tm宏觀深報告聘權，業(yè)績考核權和薪酬、職工工資分配及重大財務事項等重要權限，有助于促進這些企業(yè)加快完善市場化營機制的步伐。深入推進市場化用工機制按《關于深化國有企業(yè)改革的指導意見的要求國企改革要