淺論受教育權(quán)的國(guó)家保護(hù)義務(wù)

淺論受教育權(quán)的國(guó)家保護(hù)義務(wù)

摘要：受教育權(quán)作為一種具體化的基本權(quán)利，對(duì)于公民來(lái)說(shuō)意義重大。國(guó)家對(duì)受教育權(quán)的保護(hù)義務(wù)首先在于盡可能地采取行動(dòng)以發(fā)展社會(huì)經(jīng)濟(jì)，使教育的發(fā)展同步于社會(huì)的發(fā)展和國(guó)家義務(wù)能力的發(fā)展，其次是立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)對(duì)受教育權(quán)的具體保護(hù)，受教育權(quán)的立法保護(hù)與行政保護(hù)可以稱作事前保護(hù)，司法保護(hù)則可以稱作受教育權(quán)的事后保護(hù)。在延伸層面，國(guó)家的國(guó)際法意義上的保護(hù)義務(wù)與國(guó)內(nèi)層面的保護(hù)一同構(gòu)成受教育權(quán)保護(hù)的雙重體系。

關(guān)鍵詞：受教育權(quán)立法保護(hù)行政保護(hù)司法保護(hù)

一、引言

教育對(duì)于人、社會(huì)和國(guó)家不可或缺，教育的基本作用即在于保證受教育主體享有他們?yōu)槌浞职l(fā)展自己的才能和盡可能牢牢掌握自己的命運(yùn)而需要的思想、判斷、感情和想象方面的自由。在現(xiàn)代社會(huì)，教育既是公民個(gè)人人格形成和發(fā)展的一個(gè)必不可少的手段，也是培育作為民主政治具體承擔(dān)者的健全公民的重要途徑；受教育權(quán)是公民生存權(quán)和發(fā)展權(quán)的重要組成部分，接受教育是人得以全面自由發(fā)展的重要前提。受教育權(quán)與生存權(quán)密切相關(guān)，在韓國(guó)、日本等國(guó)甚至被視為生存權(quán)的組成要素，是保障公民在現(xiàn)代社會(huì)中正常、體面地生存的權(quán)利，是公民在受教育方面作出或不作出一定行為的許可和自由，并可要求國(guó)家或他人為其受教育作出或不作出一定行為、并履行一定義務(wù)的權(quán)利，是公民其他社會(huì)權(quán)利的基礎(chǔ)和前提。荷蘭憲法學(xué)者馬爾賽文和唐對(duì)142部民族國(guó)家的成文憲法所作的一項(xiàng)比較研究得出：%的憲法規(guī)定了受教育權(quán)利和實(shí)施義務(wù)教育；%的憲法規(guī)定了參加文化生活，享受文化成果的權(quán)利；%的憲法規(guī)定了教育自由和學(xué)術(shù)自由的權(quán)利。這還不包括如美、德等教育地方分權(quán)制國(guó)家在州憲法中所作的教育規(guī)定。由此可見(jiàn)，受教育權(quán)屬于人權(quán)譜系應(yīng)該沒(méi)有疑義。

應(yīng)該指出的是，受教育權(quán)作為一種積極的權(quán)利主要是在20世紀(jì)以來(lái)福利國(guó)家出現(xiàn)的背景下興起的。由于教育文化人權(quán)不但具有自由權(quán)之性質(zhì)，通常也必須透過(guò)國(guó)家積極的作為才得以實(shí)現(xiàn)，因此多屬于社會(huì)權(quán)之范疇。正是由于受教育權(quán)的社會(huì)權(quán)利屬性，也即它是作為國(guó)家干預(yù)社會(huì)的憲法表現(xiàn)，在有些國(guó)家，受教育權(quán)被認(rèn)為是國(guó)家給予公民的一種福利、利益和好處，是國(guó)家的恩德和賞賜。因此，并不是所有國(guó)家都承認(rèn)這一基本權(quán)利，也不是所有國(guó)家的憲法都規(guī)定這一權(quán)利。規(guī)定受教育權(quán)為基本權(quán)利的國(guó)家主要是那些倡導(dǎo)平等價(jià)值的社會(huì)法治國(guó)家及社會(huì)主義國(guó)家的憲法和諸多國(guó)際人權(quán)規(guī)范，如聯(lián)合國(guó)大會(huì)于1966年通過(guò)的《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利國(guó)際公約》第13條第2款的規(guī)定。根據(jù)《公約》的規(guī)定，對(duì)于公民經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，國(guó)家負(fù)有包括尊重、保護(hù)、促進(jìn)和給付幾個(gè)方面在內(nèi)的重要法律義務(wù)。1948年的《世界人權(quán)宣言》第26條也對(duì)受教育權(quán)予以了明確的規(guī)定。根據(jù)國(guó)際法原理，人權(quán)保障的義務(wù)主要是由民族國(guó)家承擔(dān)的。因此，平等地保護(hù)受教育權(quán)是聯(lián)合國(guó)各成員國(guó)和國(guó)際人權(quán)公約締約國(guó)義不容辭的國(guó)家義務(wù)和國(guó)際責(zé)任。

受教育權(quán)作為一項(xiàng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)權(quán)利，其實(shí)現(xiàn)的程度最終決定于社會(huì)發(fā)展的水平，社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展是受教育權(quán)充分實(shí)現(xiàn)的根本性保障。國(guó)家的義務(wù)首先在于盡最大可能地采取行動(dòng)以發(fā)展社會(huì)經(jīng)濟(jì)，并使其對(duì)受教育權(quán)的實(shí)際保障水平不低于其真實(shí)能力所應(yīng)當(dāng)達(dá)到的保障水平，使教育的發(fā)展同步于社會(huì)的發(fā)展和國(guó)家義務(wù)能力的發(fā)展。然后再是立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)對(duì)受教育權(quán)的具體保護(hù)，受教育權(quán)的立法保護(hù)與行政保護(hù)可以稱作事前保護(hù)，司法保護(hù)則可以稱作受教育權(quán)的事后保護(hù)。

二、受教育權(quán)的立法保護(hù)

首先，立法機(jī)關(guān)負(fù)有制定切實(shí)完善的受教育權(quán)法律體系的義務(wù)。憲法規(guī)定的受教育權(quán)只是一個(gè)原則性的規(guī)定，這一權(quán)利的具體實(shí)現(xiàn)需要立法機(jī)關(guān)設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)、實(shí)施的方法、遭受侵犯的救濟(jì)，否則，受教育權(quán)的實(shí)現(xiàn)程度將大打折扣。具體而言，教育機(jī)構(gòu)如何設(shè)立；經(jīng)費(fèi)的劃撥與使用；師資的構(gòu)成和資格的認(rèn)定；學(xué)生的入學(xué)要求、考試等均須立法機(jī)關(guān)予以立法規(guī)范。沒(méi)有立法機(jī)關(guān)制定具體法律，受教育權(quán)就無(wú)從變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)。正因?yàn)榇?，各?guó)憲法在明確規(guī)定受教育權(quán)的同時(shí)，還明確規(guī)定了立法機(jī)關(guān)的立法職責(zé)。如著名的《魏瑪憲法》第10條即規(guī)定：“聯(lián)邦對(duì)于宗教團(tuán)體之權(quán)利及義務(wù)，學(xué)校制度，包括高等學(xué)校制度及學(xué)術(shù)圖書(shū)館制度等得以立法手續(xù)規(guī)定其章則?！薄兑獯罄麘椃ā返?3條第2款規(guī)定：“共和國(guó)頒布教育方面的一般規(guī)范，并設(shè)立各種與各級(jí)國(guó)立學(xué)校?！?/p>

考察建國(guó)以來(lái)我國(guó)所頒布的四部憲法可以得知，盡管對(duì)于有關(guān)教育條款的具體規(guī)定不同，但都有“公民具有受教育的權(quán)利”這樣的規(guī)定。我國(guó)現(xiàn)行憲法第46條第1款將受教育規(guī)定為公民的基本權(quán)利和義務(wù)。為了保證憲法規(guī)定的受教育權(quán)的充分實(shí)現(xiàn)，我國(guó)還制定了一系列相關(guān)的教育法律法規(guī)，分別規(guī)定了教育的相關(guān)制度及實(shí)施各層次教育的不同的要求和措施，從1980年中國(guó)第一部教育法規(guī)《學(xué)位條例》誕生以來(lái)，20多年間全國(guó)人大及其常務(wù)委員會(huì)通過(guò)并頒布了《教育法》、《教師法》、《義務(wù)教育法》、《高等教育法》、《職業(yè)教育法》、《民辦教育促進(jìn)法》和《未成年人保護(hù)法》等相關(guān)法律，國(guó)務(wù)院制定了一系列教育行政法規(guī)，國(guó)家教育行政部門制定了近200項(xiàng)部門規(guī)章，省級(jí)人大、政府制定了100多項(xiàng)地方性教育法規(guī)和規(guī)章。教育法律體系從無(wú)到有，日益完善，初步形成了以憲法原則為基本依據(jù)，《教育法》為基本法，包括教育法律、法規(guī)、規(guī)章三個(gè)層次的教育法律基本框架，使我國(guó)教育事業(yè)的發(fā)展和改革有法可依，也為公民受教育權(quán)的保護(hù)提供了法律保障體系。同時(shí)，有關(guān)教育的基本原則、教育制度等法律規(guī)定，對(duì)我國(guó)教育事業(yè)的發(fā)展起到了積極的促進(jìn)作用，進(jìn)一步推動(dòng)了公民受教育權(quán)的實(shí)現(xiàn)和保障。但由于起步較晚，與那些法律體系較為完善的國(guó)家相比，我國(guó)有關(guān)受教育權(quán)的教育立法無(wú)論在數(shù)量上還是在質(zhì)量上，都還存在著不小的差距，離法治的要求還相去甚遠(yuǎn)。在已經(jīng)制定出來(lái)的法律規(guī)范上也存在著針對(duì)性不強(qiáng)、不系統(tǒng)和不夠具體的問(wèn)題。如成人教育、民辦教育和終生教育等教育形式的法律地位、相關(guān)主體的權(quán)利義務(wù)、基本保障制度及措施、法律責(zé)任等重要問(wèn)題尚缺乏明確的法律規(guī)范，受教育者的程序性權(quán)利、法律救濟(jì)等也有待于進(jìn)一步充實(shí)。

基于全國(guó)人大在我國(guó)政治體制中的核心地位，加之憲法上確立的法律保留制度，全國(guó)人大在人權(quán)保障中的重要地位是不言而喻的。只有在全國(guó)人大的立法形成公民的具體權(quán)利后，才能為公民基本權(quán)利得到較為全面的保障提供一個(gè)前提條件。在時(shí)下我國(guó)憲法尚未進(jìn)入司法適應(yīng)層面的情況下，全國(guó)人大的積極立法對(duì)人權(quán)保障更是具有相當(dāng)特殊的意義。當(dāng)然，如前文所述，立法機(jī)關(guān)對(duì)于立法事項(xiàng)享有自由裁量權(quán)，立法機(jī)關(guān)在有責(zé)任制定促進(jìn)社會(huì)權(quán)利實(shí)現(xiàn)的法律的同時(shí)，也構(gòu)成了自身的立法裁量權(quán)。也就是說(shuō)，全國(guó)人大是否制定法律、何時(shí)制定法律及制定怎樣的法律主要在它自身的掌控之中，由自己審時(shí)度勢(shì)，自主定奪。其他主體只能采取一定的形式和程序，對(duì)全國(guó)人大作道德上的督促，使之產(chǎn)生立法上的動(dòng)因。關(guān)于公民能否根據(jù)受教育權(quán)等社會(huì)權(quán)利的性質(zhì)而享有直接的立法請(qǐng)求權(quán)是一個(gè)極富爭(zhēng)議的論題。早期各國(guó)一般都持“否定說(shuō)”，認(rèn)為受教育權(quán)條款科處立法者的

是純粹的政治上、道德上的義務(wù)，而非法律上的義務(wù)，故公民不能據(jù)此享有具體的請(qǐng)求權(quán)。后來(lái)興起的“肯定說(shuō)”摒棄了“否定說(shuō)”，認(rèn)為社會(huì)權(quán)的規(guī)定是憲法對(duì)立法者的“憲法委托”，其性質(zhì)是一種具有強(qiáng)制性的法律義務(wù)，公民甚至可據(jù)此請(qǐng)求法院進(jìn)行救濟(jì)。但同時(shí)也承認(rèn)公民的請(qǐng)求權(quán)必須受到一定的限制且須謹(jǐn)慎行使，而違憲審查機(jī)構(gòu)即便認(rèn)定立法不作為違憲，也需要對(duì)立法權(quán)給予充分與必要的尊重，以保證立法權(quán)的相對(duì)獨(dú)立的品格，貫徹法治國(guó)家的宗旨。[10]

其次，立法機(jī)關(guān)還須理順現(xiàn)有的涉及到受教育權(quán)的法律法規(guī)及規(guī)章，進(jìn)行及時(shí)清理，做好銜接工作，以保證法律體系的一致性、協(xié)調(diào)性。根據(jù)社會(huì)形勢(shì)，及時(shí)審核已有的教育法律法規(guī)，特別是改革開(kāi)放初期制定的教育法律，按照法定程序修改已與現(xiàn)實(shí)不適應(yīng)的部分，廢除已經(jīng)阻礙教育和社會(huì)發(fā)展的部分；審核不同級(jí)別的教育法律法規(guī)的統(tǒng)一性、協(xié)調(diào)性，避免立法的重復(fù)和上下位法的沖突與抵觸。即便做到了有法可依，也要十分注意諸多相關(guān)法律之間是否協(xié)調(diào)和統(tǒng)一，不能出現(xiàn)一個(gè)行為或事件適應(yīng)這部法律或這個(gè)法律條款是一種結(jié)果，而適應(yīng)另一種法律或另一個(gè)法律條款卻得出差距很大的結(jié)果這種奇怪現(xiàn)象。

再次，立法機(jī)關(guān)還需強(qiáng)化法律監(jiān)督機(jī)制，這本身即是權(quán)力機(jī)關(guān)的職權(quán)與職責(zé)——尤其是在實(shí)行人民代表大會(huì)制度的我國(guó)更是如此。教育法律法規(guī)的監(jiān)督是依法治教、真正落實(shí)公民受教育權(quán)的有力保障。嚴(yán)格有力的法律監(jiān)督是一個(gè)法治國(guó)家的必要條件。通過(guò)教育法律監(jiān)督，一方面能夠減少或避免執(zhí)法、司法人員的主觀性、任意性，另一方面能保護(hù)受教育權(quán)在遭受不法侵犯時(shí)得到有效救濟(jì)。然而，我國(guó)在教育法律監(jiān)督方面，不管是立法、執(zhí)法和司法，還是受教育權(quán)的實(shí)現(xiàn)方面，都存在著嚴(yán)重的不足，我國(guó)的法律監(jiān)督尚有待于健全和完善。在立法階段，通過(guò)法律監(jiān)督，賦予全國(guó)人大及其常委會(huì)以專門的職權(quán)，監(jiān)督憲法的實(shí)施，保證憲法在整個(gè)規(guī)范性文件體系中的最高權(quán)威。另外，保證立法機(jī)關(guān)制定的教育規(guī)范性法律文件的效力高于同一級(jí)別的行政機(jī)關(guān)制定的規(guī)范性法律文件的效力。對(duì)于行政機(jī)關(guān)制定的教育規(guī)范性文件而言，通過(guò)法律監(jiān)督保證上級(jí)機(jī)關(guān)制定的文件效力高于下級(jí)制定的文件效力。事實(shí)上，我國(guó)許多學(xué)校制定的規(guī)章制度對(duì)于憲法和法律的違反即便是一目了然，相應(yīng)的人大及其常委會(huì)也沒(méi)有進(jìn)行過(guò)違憲和違法性審查，這就使得教育法律規(guī)范沒(méi)有統(tǒng)一性和權(quán)威性。因此，需要大力加強(qiáng)教育法律監(jiān)督工作。

三、受教育權(quán)的行政保護(hù)

教育行政是國(guó)家行政的一個(gè)重要組成部分，是國(guó)家行政機(jī)關(guān)對(duì)國(guó)家教育事務(wù)和社會(huì)公共教育事務(wù)進(jìn)行的決策、組織、管理和調(diào)控。受教育權(quán)的行政保護(hù)首先意味著政府應(yīng)當(dāng)建立和組織起符合現(xiàn)代教育特征的各種形式與層次的教育，提供足夠的教育設(shè)施和師資力量，投入充足的教育經(jīng)費(fèi)。其次，政府應(yīng)主動(dòng)采取措施消除在獲得和享有教育方面所存在的各種歧視與不平等，公平分配各種教育資源，教育條件和機(jī)會(huì)應(yīng)該在法律和事實(shí)上毫無(wú)歧視地提供給所有的人，特別是社會(huì)的弱勢(shì)群體；教育費(fèi)用應(yīng)使所有的人都能負(fù)擔(dān)得起，對(duì)于經(jīng)濟(jì)困難的學(xué)生，政府有義務(wù)給予資助。[11]國(guó)家教育行政機(jī)關(guān)的行政行為大致上可以分為抽象教育行政行為與具體教育行政行為兩類。抽象教育行政行為是指教育行政機(jī)關(guān)在依法行使職權(quán)的過(guò)程中，針對(duì)非特定對(duì)象而制定規(guī)章等具有普遍約力的規(guī)范性文件的行為，如教育立法、教育法規(guī)及教育政策等具有宏觀性、指導(dǎo)性意義的教育行政行為都屬于此類行為。具體教育行政行為則指教育行政機(jī)關(guān)及其工作人員、法律法規(guī)授權(quán)組織、委托組織等在行政管理活動(dòng)中，依法行使職權(quán)，針對(duì)特定對(duì)象和特定事物所實(shí)施的影響教育行政相對(duì)人權(quán)利和義務(wù)的一次性法律行為。我們可以分類來(lái)對(duì)其進(jìn)行闡述。

第一，行政立法措施，也就是抽象教育行政行為，是指教育行政機(jī)關(guān)為實(shí)施法律而制定和發(fā)布的具有普遍約束力的行為規(guī)則。在抽象教育行政行為方面，自20世紀(jì)80年代以來(lái)，國(guó)務(wù)院制定了幾十部教育行政法規(guī)，并對(duì)建國(guó)以來(lái)制定的數(shù)百件教育行政法規(guī)進(jìn)行了整理和匯編工作。國(guó)務(wù)院各部委以及省級(jí)人民政府也制定了一大批有關(guān)教育的政府規(guī)章，從而大大豐富了教育法的內(nèi)容。

第二，行政執(zhí)法措施，也就是具體教育行政行為，是指教育行政機(jī)關(guān)為實(shí)施法律和行政法規(guī)、規(guī)章而規(guī)定和采取的行政措施。主要包括：教育經(jīng)費(fèi)管理措施、教學(xué)工作管理措施、教育事業(yè)計(jì)劃管理措施、高校招生與選拔工作管理措施、高校學(xué)位授予工作、管理措施等內(nèi)容。在受教育權(quán)的保障和落實(shí)方面，我國(guó)政府已經(jīng)做出了一系列的努力。具體來(lái)說(shuō)，建國(guó)以來(lái)尤其是改革開(kāi)放以來(lái)，國(guó)家把發(fā)展教育事業(yè)作為一項(xiàng)重要的任務(wù)和工作，有步驟地發(fā)展了學(xué)前教育、小學(xué)教育、中學(xué)教育和高等教育等教育層次序列，逐步確立了教育在社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)中優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略地位，實(shí)施“科教興國(guó)”戰(zhàn)略。國(guó)家還通過(guò)采取設(shè)立獎(jiǎng)學(xué)金、貸學(xué)金和勤工助學(xué)基金等措施，來(lái)進(jìn)一步幫助經(jīng)濟(jì)困難的高校學(xué)生完成學(xué)業(yè)。[12]

第三，受理行政復(fù)議申請(qǐng)。行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法受理公民對(duì)侵害其受教育權(quán)的行為要求行政復(fù)議的申請(qǐng)。我國(guó)《行政復(fù)議法》第六條規(guī)定：有下列情形之一的，公民、法人或者其他組織可以依照本法申請(qǐng)行政復(fù)議：……申請(qǐng)行政機(jī)關(guān)履行保護(hù)人身權(quán)利、財(cái)產(chǎn)權(quán)利、受教育權(quán)利的法定職責(zé)，行政機(jī)關(guān)沒(méi)有依法履行的。對(duì)比1990年的《行政復(fù)議條例》受案范圍中只列舉了人身權(quán)利和財(cái)產(chǎn)權(quán)利而并沒(méi)有把受教育權(quán)列入其中，《行政復(fù)議法》在這一點(diǎn)上無(wú)疑是個(gè)很大的進(jìn)步。

第四，受理行政申訴的行為，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)接受公民對(duì)侵害其受教育權(quán)的行為要求處理的申請(qǐng)?！督逃ā纷鳛槲覈?guó)教育的基本立法，確立了申訴作為受教育權(quán)的救濟(jì)途徑。申訴是指受教育者在其受教育權(quán)受到侵害時(shí)，依照《教育法》和其他法律規(guī)定，向有關(guān)行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)請(qǐng)求處理的制度。然而，我國(guó)的學(xué)生申訴制度還處在起步階段，需要不斷加以完善。《教育法》只規(guī)定了申訴主體、申訴范圍，而對(duì)申訴期限、申訴管轄、申訴受理程序的規(guī)定還不夠明確，因此申訴制度應(yīng)該進(jìn)一步規(guī)范化、法制化，充分發(fā)揮申訴對(duì)受教育權(quán)救濟(jì)的作用。

由此可見(jiàn)，我國(guó)保障公民受教育權(quán)的行政主體包括國(guó)務(wù)院及其教育行政部門、地方各級(jí)人民政府和各級(jí)政府教育行政部門、公立學(xué)校等。國(guó)務(wù)院、地方各級(jí)人民政府和各級(jí)政府教育行政部門保障公民受教育權(quán)的手段和方式，是在各自職責(zé)范圍內(nèi)制定相關(guān)的行政法規(guī)和規(guī)章、發(fā)布行政措施決定，舉辦各類學(xué)?；?qū)Ω黝悓W(xué)校予以資助，保護(hù)社會(huì)其他組織的辦學(xué)權(quán)，裁判教育領(lǐng)域相關(guān)糾紛等。從行政機(jī)關(guān)在保障公民受教育權(quán)實(shí)現(xiàn)的責(zé)任來(lái)看，一方面，行政機(jī)關(guān)有責(zé)任自己創(chuàng)造條件來(lái)為公民實(shí)現(xiàn)受教育權(quán)提供條件和法律保障；另一方面，當(dāng)行政機(jī)關(guān)自身能力有限時(shí)，也可以利用社會(huì)力量來(lái)增加公民實(shí)現(xiàn)受教育權(quán)的保障。

四、受教育權(quán)的司法保護(hù)

基本權(quán)利的實(shí)現(xiàn)不僅需要立法的具體化、行政機(jī)關(guān)的尊重和保護(hù)，也需要司法救濟(jì)的最終保障。教育法律救濟(jì)的起因在于教育行政機(jī)關(guān)及其工作人員實(shí)施的違法、不當(dāng)行政行為或行政不作為。違法、不當(dāng)行政行為主要是行政管理活動(dòng)違犯了基本權(quán)利的防御權(quán)功能，；而行政不作為則主要是違犯了基本權(quán)利要求國(guó)家積極提供保護(hù)義務(wù)的功能。此時(shí)，針對(duì)這些違法、不當(dāng)行政行為和行政不作為的司法救濟(jì)恰好體現(xiàn)出司法權(quán)的基本權(quán)利保護(hù)義務(wù)。司法對(duì)公民權(quán)利的救濟(jì)一直被作為法治國(guó)家公民權(quán)利保護(hù)的最后一道防線，公民能夠通過(guò)司法救濟(jì)保障自身基本權(quán)利的實(shí)現(xiàn)是法治的必然要

求。根據(jù)侵犯受教育權(quán)產(chǎn)生的責(zé)任的不同，可以把受教育權(quán)的司法救濟(jì)分為民事訴訟救濟(jì)、行政訴訟救濟(jì)和刑事訴訟救濟(jì)三種。

第一，民事訴訟救濟(jì)：當(dāng)公民的受教育權(quán)遭到行政機(jī)關(guān)和公立學(xué)校以外的其他平等主體的侵犯時(shí)，可以通過(guò)民事訴訟予以救濟(jì)保障。《教育法》第四十二條、《未成年人保護(hù)法》第四十六條的規(guī)定適用于對(duì)受教育權(quán)的民事訴訟的救濟(jì)。事實(shí)上，受教育者為得到救濟(jì)往往通過(guò)民事訴訟以民事權(quán)利保護(hù)之名，求受教育權(quán)保護(hù)之實(shí)。那么民事訴訟能否真正有效保護(hù)公民的受教育權(quán)呢？答案是不能令人樂(lè)觀的。在民事糾紛中往往只能以賠償結(jié)案，受教育權(quán)無(wú)法得到充分的保護(hù)，如開(kāi)除在籍大學(xué)生僅以賠償是無(wú)法彌補(bǔ)學(xué)生由于受教育權(quán)的侵害而帶來(lái)的損失的，而且如果當(dāng)事人以受教育權(quán)受到侵害為由提起民事訴訟往往被法院以“不屬于受案范圍”為由從而不予受理或駁回起訴。因此，我們要努力探索以改進(jìn)這種狀況。

第二，行政訴訟救濟(jì)：從《教育法》中尋找受教育權(quán)的法律依據(jù)，并根據(jù)《行政訴訟法》的規(guī)定提起行政訴訟，逐漸成為共識(shí)，實(shí)踐中也已出現(xiàn)相應(yīng)的案例。[13]但《行政訴訟法》上的規(guī)定將行政訴訟的范圍僅限于“人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)”范圍，換句話說(shuō)，對(duì)于人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)以外的權(quán)利受到侵犯的，能否提起訴訟便要取決于其他法律法規(guī)的單獨(dú)授權(quán)。這樣，行政訴訟的范圍就被限縮了：即使公民的受教育權(quán)、政治權(quán)利、勞動(dòng)權(quán)等受到行政機(jī)關(guān)的違法侵害，公民也無(wú)法依據(jù)《行政訴訟法》提起訴訟，而只能尋求特別法或其他途徑的救濟(jì)。為了更好地保護(hù)公民的受教育權(quán)，必須擴(kuò)展行政訴訟的范圍，將受教育權(quán)等權(quán)利也包括在可以提起行政訴訟的權(quán)利之列。同時(shí)建議全國(guó)人大適時(shí)地修改《義務(wù)教育法》，明確規(guī)定政府應(yīng)當(dāng)提供免費(fèi)義務(wù)教育。對(duì)中央政府的政策和法規(guī)違背《義務(wù)教育法》的，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行司法審查；對(duì)地方政府違背義務(wù)教育義務(wù)和責(zé)任的，應(yīng)依法追究其法律責(zé)任。[14]健全和完善這些法律在法律責(zé)任方面的規(guī)定，不留法律真空；完善程序，使其具有可操作性。

第三，刑事訴訟救濟(jì)：應(yīng)該承認(rèn)的是，我國(guó)現(xiàn)行刑法沒(méi)有打擊侵害受教育權(quán)的專門條款，致使在刑事法領(lǐng)域針對(duì)受教育權(quán)的保護(hù)還存在著很多空白區(qū)域。這樣，在受教育權(quán)受到國(guó)家權(quán)力嚴(yán)重侵害時(shí)就缺乏完善的司法救濟(jì)渠道，即便起訴到法院，在嚴(yán)格遵循大陸法系傳統(tǒng)的我國(guó)司法界，也大都會(huì)因沒(méi)有明確的法律依據(jù)最終不了了之。因此，筆者建議在合適的時(shí)候?qū)ΜF(xiàn)行刑法增設(shè)專門的條款，以打擊嚴(yán)重侵害受教育權(quán)的犯罪行為，保護(hù)公民受教育權(quán)的實(shí)現(xiàn)。[15]

在窮盡前述法律救濟(jì)的前提下，倘若受到侵犯的基本權(quán)利依然不能有效的獲得救濟(jì)，則直接適用憲法中的基本權(quán)利條款當(dāng)在情理之中。[16]眾所周知，對(duì)于基本權(quán)利的保障大致可分為絕對(duì)保障和相對(duì)保障兩種模式，我國(guó)基本上可以歸結(jié)為后者。在普通法律不能對(duì)基本權(quán)利提供有效救濟(jì)的情況下，為了使被侵犯的基本權(quán)利有司法救濟(jì)渠道，必須通過(guò)憲法訴訟或違憲審查機(jī)制來(lái)救濟(jì)。憲法訴訟是實(shí)現(xiàn)保護(hù)基本權(quán)利的“最后和最高”的救濟(jì)方式，缺少憲法制度上的人權(quán)保護(hù)注定是不完整的。在西方國(guó)家，作為社會(huì)權(quán)一種的受教育權(quán)走過(guò)了“方針條款論”、“憲法委托論”、“制度保障論”和“公法權(quán)利論”的階段，我國(guó)受教育權(quán)在借鑒先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，理應(yīng)賦予受教育權(quán)的具體性權(quán)利的性質(zhì)。近年來(lái)的幾個(gè)案例[17]則明顯昭示著我國(guó)受教育權(quán)的保障正朝著“公法權(quán)利”的方向發(fā)展。當(dāng)然，在此過(guò)程中尤其需要注意力度，在受理案件的條件上應(yīng)該嚴(yán)格限制，以防操之過(guò)急。

五、延伸層面：受教育權(quán)的國(guó)際法保護(hù)

在歐洲，現(xiàn)代意義上的世俗國(guó)家出現(xiàn)之前，教育主要是父母和教會(huì)來(lái)操作、進(jìn)行的。后來(lái)，教育才被納入公共事業(yè)。到19世紀(jì)，有關(guān)于國(guó)家的教育義務(wù)和責(zé)任被納入到國(guó)內(nèi)權(quán)利法案。二戰(zhàn)之后通過(guò)的世界性或區(qū)域性的人權(quán)公約也大都對(duì)其予以肯定。前文已經(jīng)指出，受教育權(quán)在二戰(zhàn)后為多數(shù)國(guó)際人權(quán)公約所青睞，由此使得受教育權(quán)的國(guó)家保護(hù)義務(wù)從單純的國(guó)內(nèi)法層面擴(kuò)展、延伸到了國(guó)際法層面，成為受國(guó)際人權(quán)法保護(hù)的一項(xiàng)重要權(quán)利。受教育權(quán)的國(guó)家保護(hù)體系也就相應(yīng)地呈現(xiàn)為國(guó)內(nèi)法與國(guó)際法的雙重保護(hù)。由于民族國(guó)家在時(shí)下依然是保護(hù)人權(quán)的主要政治實(shí)體，故任何一個(gè)締約國(guó)都必須承認(rèn)和接受按照國(guó)際社會(huì)普遍承認(rèn)的方式來(lái)履行保護(hù)人權(quán)的職責(zé)，否則就無(wú)法在國(guó)際人權(quán)關(guān)系中立足。[18]

一些人權(quán)要求國(guó)家的積極作為，即國(guó)家有義務(wù)以其當(dāng)前可供利用的資源，采取一切可能的措施才能達(dá)成這些權(quán)利的實(shí)現(xiàn)和享有，這就為國(guó)家設(shè)立了保障和促進(jìn)這些人權(quán)的義務(wù)。與絕大部分的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利相對(duì)應(yīng)的義務(wù)都屬于此類，如根據(jù)《消除對(duì)婦女一切形式歧視公約》第16條第1款的規(guī)定，締約國(guó)有義務(wù)“采取一切適當(dāng)措施，消除在有關(guān)婚姻和家庭關(guān)系的一切事務(wù)上對(duì)婦女的歧視”，這也即是為國(guó)家設(shè)立了保障和促進(jìn)的積極義務(wù)。[19]受教育權(quán)即屬于此類權(quán)利，根據(jù)國(guó)際法，受教育權(quán)是相對(duì)于國(guó)家而言的，因此就要求國(guó)家提供足夠的教育條件和設(shè)施，以保護(hù)受教育權(quán)的完整實(shí)現(xiàn)。

世界民族國(guó)家在批準(zhǔn)加入國(guó)際人權(quán)公約后，應(yīng)該承擔(dān)什么樣的義務(wù)或職責(zé)呢？聯(lián)合國(guó)防止歧視與保護(hù)少數(shù)人小組委員會(huì)前主席埃德先生的觀點(diǎn)可以說(shuō)很具有代表性。他認(rèn)為，國(guó)家義務(wù)主要分為四個(gè)層次：一是國(guó)家有尊重個(gè)人依據(jù)公約規(guī)定所享有的各項(xiàng)權(quán)利和自由的義務(wù)；二是國(guó)家有義務(wù)保護(hù)個(gè)人依據(jù)國(guó)際人權(quán)文件所享有的各項(xiàng)自由和權(quán)利；三是國(guó)家有義務(wù)為個(gè)人享有國(guó)際人權(quán)所規(guī)定的自由和權(quán)利提供各種機(jī)會(huì)；四是國(guó)家有義務(wù)為個(gè)人享有國(guó)際人權(quán)文件所享有的各種自由和權(quán)利提供直接的保障。[20]在國(guó)際人權(quán)法上，國(guó)家不僅要承擔(dān)保證受教育者依法接受現(xiàn)存的各類受教育權(quán)利的義務(wù)，還應(yīng)承擔(dān)按照其接受的國(guó)際人權(quán)法的要求建立適應(yīng)個(gè)人全面發(fā)展所需的完善教育體系和教育制度的義務(wù)。因此，國(guó)內(nèi)法中保護(hù)受教育者接受完整的教育——即受教育權(quán)的結(jié)構(gòu)的完整性，已是國(guó)際人權(quán)法中受教育權(quán)內(nèi)容的自有之義。但是，對(duì)于已經(jīng)接受《世界人權(quán)宣言》和其他有關(guān)受教育權(quán)的國(guó)際宣言和行動(dòng)綱領(lǐng)——特別是批準(zhǔn)或加入保護(hù)受教育權(quán)的國(guó)際公約的國(guó)家而言，其承擔(dān)義務(wù)的范圍還必須擴(kuò)大到保障國(guó)內(nèi)受教育權(quán)體系的完整性，即按照國(guó)際人權(quán)公約的規(guī)定，積極廣泛地創(chuàng)造國(guó)內(nèi)條件開(kāi)辦各類教育，以滿足公民的受教育之需。[21]聯(lián)合國(guó)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利委員會(huì)的關(guān)于受教育權(quán)的第13號(hào)一般性意見(jiàn)確認(rèn)了締約國(guó)的最低限度的核心義務(wù)是“至少確認(rèn)《公約》闡明的各項(xiàng)權(quán)利的落實(shí)，包括基礎(chǔ)教育的落實(shí)達(dá)到最低限度的基本水平”。這項(xiàng)核心義務(wù)的內(nèi)容是：保障在不歧視的基礎(chǔ)上進(jìn)入公立教育機(jī)構(gòu)學(xué)習(xí)的權(quán)利，確保教育與第13條第1款規(guī)定的目標(biāo)相一致；依照第13條第2款項(xiàng)的規(guī)定，為人人提供初等教育；通過(guò)并執(zhí)行一項(xiàng)國(guó)家教育戰(zhàn)略，該戰(zhàn)略包括提供基礎(chǔ)、中等和高等教育；確保在不受國(guó)家或第三方干涉的前提下自由選擇教育機(jī)構(gòu)，但此類機(jī)構(gòu)必須符合“最低限度教育標(biāo)準(zhǔn)”。

我國(guó)政府于1997年簽署了《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利國(guó)際公約》，全國(guó)人大常委會(huì)于2001年批準(zhǔn)。2001年6月27日，《公約》正式對(duì)我國(guó)生效。簽署《公約》意味著保障公民享有平等的受教育權(quán)不僅是國(guó)家的國(guó)內(nèi)法義務(wù)，而且成為國(guó)際法上的一項(xiàng)國(guó)家義務(wù)。與公民權(quán)利和政治權(quán)利相比，經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利需要強(qiáng)有力的國(guó)家干預(yù)，需要大量投資，國(guó)家因而承擔(dān)的是積極的義務(wù)，即確認(rèn)和提高的義務(wù)。《公約》是否能夠?qū)嵤┖茫?/p>

最終取決于各國(guó)政府為履行其國(guó)際法律義務(wù)所采取的措施。《公約》第二條規(guī)定：“締約國(guó)應(yīng)用一切適當(dāng)方法，尤其包括用立法方法，逐漸達(dá)到本公約中所承認(rèn)的權(quán)利的充分實(shí)現(xiàn)”。經(jīng)社文委員會(huì)在其一般意見(jiàn)中指出：“除了立法之外，可被認(rèn)為是適當(dāng)?shù)拇胧┲羞€包括，為根據(jù)國(guó)家法律制度屬于司法范圍的權(quán)利提供司法補(bǔ)救辦法?！薄豆s》規(guī)定的大多數(shù)權(quán)利要真正實(shí)現(xiàn)，在許多情況下必須進(jìn)行立法。在締約國(guó)現(xiàn)行法律不符合公約的規(guī)定時(shí)，締約國(guó)有修訂國(guó)內(nèi)法律使之與《公約》相符的義務(wù)。由于《公約》沒(méi)有國(guó)際上的個(gè)人申訴程序，國(guó)家的司法補(bǔ)救辦法對(duì)其中某些權(quán)利的實(shí)施便愈發(fā)重要。最高人民法院在其提交給全國(guó)人大常委會(huì)的工作報(bào)告中也承諾，各級(jí)人民法院審判案件要按照我國(guó)法律和我國(guó)締結(jié)或參加的國(guó)際條約，履行我國(guó)承擔(dān)的國(guó)際義務(wù)。[22]實(shí)際上，上述“一切適當(dāng)方法”應(yīng)該還包括行政的方法這一重要方面。

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參見(jiàn)蘇林琴：《作為人權(quán)的受教育權(quán)研究》，載勞凱聲主編：《教育法制評(píng)論》第三輯，教育科學(xué)出版社2004年版。

[荷]亨利·范·馬爾賽文、格爾·范·德·唐：《成文憲法的比較研究》，陳云生譯，華夏出版社1987年版，第159—161頁(yè)。

有關(guān)受教育權(quán)變遷的歷史，請(qǐng)參閱周志宏：《學(xué)習(xí)權(quán)序論》，載《當(dāng)代公法新論——翁岳生教授七秩誕辰祝壽論文集》，元照出版公司2002年版，第189—197頁(yè)。

有關(guān)受教育權(quán)國(guó)家保護(hù)義務(wù)的前提性的高階命題——基本權(quán)利的國(guó)家保護(hù)義務(wù)——的論說(shuō)，有興趣的讀者請(qǐng)參閱本人碩士學(xué)位論文的第一部分，擬發(fā)表于《當(dāng)代法學(xué)》2007年第2期。在邏輯上，后者是先于受教育權(quán)的國(guó)家保護(hù)義務(wù)這個(gè)命題的。

這也即所謂的“憲法委托”，是指憲法在其條文內(nèi)，僅為原則性規(guī)定，而委托其他國(guó)家機(jī)關(guān)之特定的、細(xì)節(jié)性的行為來(lái)予以貫徹。參見(jiàn)陳新民：《德國(guó)公法學(xué)基礎(chǔ)理論》上冊(cè)，山東人民出版社2001年版，第148頁(yè)。

參見(jiàn)秦奧蕾、張禹：《論受教育權(quán)的憲法效力——以基本權(quán)利的實(shí)現(xiàn)為視角》，載勞凱聲主編：《教育法制評(píng)論》第三輯，教