有關工業(yè)園區(qū)職住分離問題的思考

PAGEPAGE有關工業(yè)園區(qū)職住分離問題的思考【摘要】職住分離現(xiàn)象是城市空間拓展，尤其是城市新區(qū)建設中經(jīng)常出現(xiàn)的問題。文章以蘇州工業(yè)園區(qū)中新合作區(qū)一區(qū)為例，從實證分析的角度出發(fā)，通過大量的調(diào)查數(shù)據(jù)，全面系統(tǒng)的掌握了其職住分離問題的基本特征，從規(guī)劃執(zhí)行、功能結構、實施時序三個角度反思了職住分離問題的成因。并在此基礎上，提出了以產(chǎn)業(yè)結構“優(yōu)二進三”為核心的空間轉(zhuǎn)型發(fā)展策略以及以公交優(yōu)先發(fā)展為核心的交通轉(zhuǎn)型發(fā)展策略。1.前言在當前中國快速城市化的背景下，城市新區(qū)不僅僅是我國改革開放與發(fā)展的前沿、強勁的經(jīng)濟增長點、外向型經(jīng)濟的主陣地以及創(chuàng)新體系的核心區(qū)，客觀上也已經(jīng)成為當代中國卓有成效而又極富特色的城市化載體，對城市空間結構產(chǎn)生了深遠的影響。但在這一過程中，一些問題也相伴而生，嚴重的職住分離就是其中一個亟待解決的問題。蘇州處于經(jīng)濟發(fā)達的長三角地區(qū)，蘇州工業(yè)園區(qū)在國內(nèi)具有較高知名度，而中新合作區(qū)一期是蘇州工業(yè)園區(qū)建設的先導者，其職住分離現(xiàn)象尤為顯著，對其職住分離現(xiàn)象的研究具有一定的典型性。本文以蘇州工業(yè)園區(qū)中新合作區(qū)一期為例，在詳細剖析其嚴重職住分離現(xiàn)象及其后果的基礎上，深入分析了這一問題產(chǎn)生的根源，最后提出了相應的轉(zhuǎn)型發(fā)展策略。該研究在理論上有助于深化對城市內(nèi)部空間結構演化、城市發(fā)展的動力機制以及城市結構的合理組織的認識；在實踐上不僅對蘇州工業(yè)園區(qū)中新合作區(qū)一期，而且對我國其他城市的新區(qū)建設具有一定的政策啟示。2.研究區(qū)背景與方法2.1研究區(qū)背景蘇州工業(yè)園區(qū)地處蘇州城東HYPERLINK/view/131724.htm金雞湖畔，于1994年2月經(jīng)國務院批準設立，同年5月實施啟動，園區(qū)行政區(qū)劃288平方公里，其中，中新合作區(qū)80平方公里，戶籍人口35.2萬，常住人口69.5萬。設區(qū)以來，經(jīng)過十六年多的開發(fā)建設，園區(qū)開發(fā)建設一直保持持續(xù)快速健康發(fā)展態(tài)勢，并取得了令人矚目的成就。蘇州工業(yè)園區(qū)三次產(chǎn)業(yè)結構不斷調(diào)整，由1994年的25.9：53.5：20.6調(diào)整為2009年的0.2：67.3：32.5，具備了較高的工業(yè)化水平。2006年之后，二三產(chǎn)業(yè)比重開始逆轉(zhuǎn)，二產(chǎn)逐漸下滑，第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展呈現(xiàn)上升趨勢。按常住人口計算，蘇州工業(yè)園區(qū)2009年人均GDP達到15.5萬元，按美元、人民幣匯率6.84換算，為2.26萬美元。中新合作區(qū)為蘇州工業(yè)園區(qū)的核心組成部分，由中國和新加坡兩國政府合作開發(fā)建設，共分三區(qū)進行。中新合作區(qū)一區(qū)范圍內(nèi)主要包括中部的CBD地區(qū)、圍繞CBD的居住區(qū)以及南北兩側的工業(yè)園區(qū)。自2005年以來，蘇州工業(yè)園中新合作區(qū)一區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展穩(wěn)步上升，經(jīng)濟增長翻了一番。通過對2009年中新合作區(qū)一區(qū)、中新合作區(qū)以及園區(qū)平均地均經(jīng)濟效益比較，結果顯示：無論是工業(yè)總產(chǎn)值還是增加值，中新合作區(qū)一區(qū)均高于中新合作區(qū)和園區(qū)平均水平，特別是遠遠高于整個園區(qū)的平均水平，是園區(qū)平均水平的近4倍。中新合作區(qū)一區(qū)在整個園區(qū)二十分之一（5.3%）的土地上創(chuàng)造了近四分之一（23.4%）的經(jīng)濟總量，提供了近五分之一（18.6%）的就業(yè)崗位，同時工業(yè)能耗僅為整個園區(qū)的五十分之一（1.4%）不到。2.2研究方法本文的數(shù)據(jù)和信息來源于筆者的實地調(diào)研。2010年1月，筆者針對中新合作區(qū)一期的范圍進行了專項交通調(diào)查，調(diào)查共分為六個主要組成部分，分別為：居民一日出行調(diào)查、居民出行意愿調(diào)查、機動車OD調(diào)查、路段交通量調(diào)查、辦公企業(yè)員工一日出行調(diào)查、工業(yè)企業(yè)員工一日出行調(diào)查。在交通專項調(diào)查的基礎上，筆者對中新合作區(qū)一區(qū)范圍內(nèi)主要的工業(yè)、企業(yè)進行了實地走訪，并與園區(qū)各主要職能部門的官員和規(guī)劃師進行了座談。座談重點是蘇州工業(yè)園區(qū)中新合作區(qū)一區(qū)的現(xiàn)狀與潛在問題，以及基于現(xiàn)狀問題的空間調(diào)整優(yōu)化的政策建議等。通過交通專項調(diào)查、部門訪談以及實地調(diào)查，獲取了豐富和準確的信息，對蘇州工業(yè)園區(qū)中新合作區(qū)一區(qū)的職住分離特征與成因有了較為深入的了解。3.中新合作區(qū)一區(qū)職住分離的特征與成因分析3.1職住分離的特征分析中新合作區(qū)一區(qū)范圍內(nèi)呈現(xiàn)典型的產(chǎn)居分離特征。上下班高峰期，以10萬計的區(qū)外交通出行，直接導致研究范圍主要對外聯(lián)系通道交通嚴重擁堵。下面具體從居民與工業(yè)企業(yè)兩個角度進行職住分離的特征分析。3.1.1居民出行空間特征分析居民出行空間分布反映了城市交通流量的主要分布方向和需求大小，從宏觀層面上對城市交通需求特征進行總體把握，對發(fā)現(xiàn)和解決城市空間布局以及城市交通問題具有重要指導意義。中新合作區(qū)一區(qū)居民出行中，區(qū)外出行占據(jù)主導地位，達到62%。在區(qū)外出行中，與古城區(qū)和湖東地區(qū)的聯(lián)系強度最高，分別占全部居民出行的28%和21%，由此形成對外出行中的東西交通主流向。研究范圍內(nèi)按照出行目的排序，區(qū)外出行比例最高的依次為：上班出行、生活購物出行、文化娛樂出行以及上學出行。其中，上班出行的對外交通比例高達81%，說明目前研究區(qū)域的職居平衡關系較差，居住人口的工作崗位大部分位于區(qū)外。生活購物與文化娛樂對外出行比例接近一半，說明目前研究范圍內(nèi)的公共服務配套設施有待改進。3.1.2主要辦公地區(qū)出行空間特征分析研究范圍內(nèi)的主要辦公地區(qū)包括兩部分，一部分為中心的CBD地區(qū)，另一部分為南側的蘇州國際科技園地區(qū)。CBD地區(qū)是蘇州市城市總體規(guī)劃所確定的現(xiàn)狀共提供就業(yè)崗位1.9萬個，其中僅有約850個左右的工作崗位的工作人員居住在規(guī)劃范圍以內(nèi)，區(qū)外出行的比例高達95%。特別應重視的是，是目前CBD地區(qū)還處于初步發(fā)展階段，目前已建成項目開發(fā)量為74.5萬平方米，尚未建成項目開發(fā)量為335萬平方米。大量的公共建筑仍未建設或者正在建設之中（建成的比例僅占18%左右），未來該地區(qū)的交通壓力仍將持續(xù)增加。蘇州國際科技園是國家海外高層次人才創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)基地、中國歐美軟件出口工程試點基地和中國留學人員蘇州創(chuàng)業(yè)中心，也是國內(nèi)唯一的“中國服務外包示范基地”骨干成員。根據(jù)調(diào)查，科技園現(xiàn)狀共提供就業(yè)崗位約9500個，其中僅有約1376個左右的工作崗位的工作人員居住在規(guī)劃范圍以內(nèi)，區(qū)外出行的比例高達85%。3.1.3南北工業(yè)園區(qū)出行空間特征分析南北工業(yè)園以電子信息制造業(yè)和機械制造業(yè)為主導產(chǎn)業(yè)，兩大主導產(chǎn)業(yè)的企業(yè)數(shù)占到企業(yè)總數(shù)的68%。一區(qū)范圍內(nèi)投資總額1億美元以上外資項目累計22個，其中世界500強企業(yè)10個。目前南北工業(yè)園區(qū)實際提供就業(yè)崗位約7萬個，其中僅有約1400個左右的工作崗位的工作人員居住在規(guī)劃范圍以內(nèi)，區(qū)外出行的比例高達98%。值得注意的是，大部分企業(yè)職工選擇集中居住在區(qū)外生活成本較低的區(qū)域，南北工業(yè)園區(qū)工作人員的出行方式中排名前四的依次為單位班車、電動自行車與自行車、公交車與私家車，其中單位班車占有絕對的主導地位，比例高達76%。3.1.4總體交通運行特征分析基于研究范圍內(nèi)職住分離的空間分布特征，中新合作區(qū)一區(qū)的道路交通運行呈現(xiàn)“內(nèi)優(yōu)外患”的整體特征，內(nèi)部道路交通除部分節(jié)點外運行良好，平均飽和度在0.5以下，而對外聯(lián)系道路，尤其是與古城方向的聯(lián)系道路飽和度較大，平均道路交通飽和度達到0.8以上，部分節(jié)點，如現(xiàn)代大道，在交通早高峰時段，飽和度最高達到1.18。3.2職住分離的成因分析3.2.1總體失衡經(jīng)過16年的開發(fā)建設，園區(qū)中新合作區(qū)一區(qū)已經(jīng)基本嚴格按照規(guī)劃建設完成?，F(xiàn)狀總建設用地約12平方公里，其中尚無明確建設內(nèi)容的地塊約68.5公頃，主要集中在CBD區(qū)域。但是對比分析95年版《中新合作區(qū)總體規(guī)劃》、2002版《中新合作區(qū)規(guī)劃檢討與調(diào)整規(guī)劃》以及現(xiàn)狀發(fā)展實際，仍能從中發(fā)現(xiàn)職住關系演變的軌跡。從用地構成的角度進行分析，現(xiàn)狀建設用地主要由四大類用地構成，其中居住用地占28%、工業(yè)用地占24%、道路廣場占18%、公共設施占13%。與分區(qū)規(guī)劃以及國內(nèi)外成熟的CBD用地構成比較，我們可以發(fā)現(xiàn)，園區(qū)現(xiàn)狀用地構成存在三個主要問題：（1）現(xiàn)狀工業(yè)用地比例偏高；（2）居住用地比例偏低；（3）公共設施、道路和綠地比例偏低。3.2.2結構失調(diào)中新合作區(qū)一區(qū)企業(yè)職工的從業(yè)結構與一區(qū)的住房結構存在明顯的失調(diào)，是導致職住分離的一個重要原因。截至2009年底，中新合作區(qū)一區(qū)的從業(yè)人員主要以高中及以下的學歷為主，占到從業(yè)人員比例的73%；具有職稱的從業(yè)人員主要為中級技術和初級技術，各占到總比例的24%和25%，勞動密集型任然是目前研究區(qū)域范圍企業(yè)的典型特征。目前，加工貿(mào)易企業(yè)員工人均年收入在4.8萬元左右，而環(huán)CBD范圍內(nèi)的住房以商品房為主，均價在2009年就已突破10000元水平，過高的房價顯然超過企業(yè)職工的承受能力，選擇異地居住是在就業(yè)與居住的結構失調(diào)的前提下，企業(yè)職工必然的選擇。3.2.3時空錯位中新合作區(qū)一區(qū)的開發(fā)建設存在明顯的錯位現(xiàn)象，居住用地的建設與辦公研發(fā)用地的建設脫節(jié)。2002年中新合作區(qū)一區(qū)基本按照95版總體規(guī)劃實施，初步形成南北兩側為工業(yè)、內(nèi)側為居住、中部為中心區(qū)的空間格局。值得注意的是其中居住區(qū)、工業(yè)區(qū)基本建成，但中心區(qū)尚未形成。由于辦公研發(fā)用地建設的滯后，導致在研究范圍內(nèi)未能形成有住房購買能力的就業(yè)人口。根據(jù)2002年《蘇州工業(yè)園區(qū)中新合作區(qū)規(guī)劃調(diào)整》的統(tǒng)計，園區(qū)購房戶構成為：區(qū)外購房人口約占43%，區(qū)內(nèi)43%，外來人口14%，并且其中區(qū)內(nèi)購房者中超過90%也不是在區(qū)內(nèi)工作。2002年《蘇州工業(yè)園區(qū)中新合作區(qū)規(guī)劃調(diào)整》認為：“園區(qū)的住宅建設為疏解蘇州古城的人口起到了重要的作用”。但是從當前的問題出發(fā)，從另一個角度來判斷，也可以認為當年的住宅超前建設為現(xiàn)在中新合作區(qū)一區(qū)的產(chǎn)居分離問題埋下了伏筆。4.策略與措施4.1空間轉(zhuǎn)型：產(chǎn)業(yè)“優(yōu)二進三”4.1.1產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型策略基于對中新合作區(qū)一區(qū)職住分離的現(xiàn)象與成因分析，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展是未來研究區(qū)域?qū)崿F(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的重要途徑。但是由于研究范圍內(nèi)的企業(yè)對園區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展起著突出貢獻，因此制定可操作性強的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型戰(zhàn)略顯得至關重要?；诖耍芯刻岢隽恕皟?yōu)二進三”的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型策略，通過政策引導、企業(yè)意愿、市場選擇的組合，分期實施，逐步調(diào)整，促動實現(xiàn)企業(yè)的自主轉(zhuǎn)型。近期，由產(chǎn)業(yè)區(qū)向產(chǎn)研混合區(qū)逐步轉(zhuǎn)型，引導企業(yè)設立研發(fā)中心，形成研發(fā)和生產(chǎn)混合的用地，利用工業(yè)廠房改造成為創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)；中期，向工貿(mào)研混合區(qū)逐步轉(zhuǎn)型，引進企業(yè)總部入駐，加大研發(fā)投入，吸引特色創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)，加強居住配套設施建設；遠期，向城市公共功能逐步轉(zhuǎn)型，形成研發(fā)總部和創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)，吸引高智人群的入駐，積極發(fā)展發(fā)展現(xiàn)代服務業(yè)。4.1.2空間布局策略在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型戰(zhàn)略順利實施的前提下，優(yōu)化中新合作區(qū)一區(qū)的空間結構，通過對南北工業(yè)園區(qū)的轉(zhuǎn)型改造，形成“一核、兩心、三軸、三片”的整體空間結構：一核，CBD；兩心，南北2個科貿(mào)中心；三軸：商務主軸、公共中心軸、創(chuàng)意休閑軸；三片：以現(xiàn)代大道和金雞湖路劃分三大片區(qū)。新的空間布局策略沒有沿用現(xiàn)狀用地布局采用分組團職住相對平衡的模式以及《蘇州工業(yè)園區(qū)（蘇州東部新城）分區(qū)規(guī)劃（2008～2020）》所采用的在更大區(qū)域進行產(chǎn)居平衡的模式，而是采用劃分鄰里單元，在小范圍內(nèi)產(chǎn)居平衡的模式，減少對交通的影響。4.1.3職住平衡結果隨著蘇州工業(yè)園區(qū)的整體發(fā)展，中新合作區(qū)一區(qū)周邊的用地在遠期也有明顯的變化，對中新合作區(qū)發(fā)展的支撐作用日趨明顯，因此在職住平衡測算中，將其一并納入統(tǒng)計范圍，對蘇州工業(yè)園區(qū)湖西地區(qū)的就業(yè)崗位與居住人口進行整體測算。根據(jù)測算結果，考慮1.4的帶眷系數(shù)，湖西地區(qū)在遠期實現(xiàn)職住總量平衡。而對于中新合作區(qū)一區(qū)范圍，職住分離的現(xiàn)象也得到較為明顯的改善。4.2交通轉(zhuǎn)型：公交引導發(fā)展雖然通過產(chǎn)業(yè)結構的轉(zhuǎn)型以及空間布局的調(diào)整實現(xiàn)了遠期蘇州工業(yè)園區(qū)湖西地區(qū)的職住總量平衡，但是實際情況卻極有可能與之差別很大。首先，現(xiàn)狀居住人口的區(qū)外通勤比例高達81%，并且在較長一段時間內(nèi)很難改變；同時，規(guī)劃新增的居住人口為7.32萬人，而新增的就業(yè)崗位為13.14個，考慮1.4的帶眷系數(shù)，即使新增居住人口全部在研究范圍內(nèi)就業(yè)，仍然有高達8萬個左右的工作崗位要通過區(qū)外來解決。遠期研究范圍的對外交通壓力十分巨大，有必要落實公交優(yōu)先發(fā)展的政策，實施交通轉(zhuǎn)型發(fā)展的策略。4.2.1軌道交通建設引導空間布局調(diào)整根據(jù)蘇州市城市軌道交通規(guī)劃，未來研究范圍內(nèi)規(guī)劃有5條城市軌道交通通過。城市軌道的快速發(fā)展必將導致研究范圍內(nèi)內(nèi)外交通出行結構的重大轉(zhuǎn)變，軌道交通將逐步成為交通出行的主導方式。本次研究將軌道交通的建設時序與南北工業(yè)園區(qū)的改造時序進行銜接，以軌道交通站點500米覆蓋范圍作為改造界限，保持軌道交通建設與布局調(diào)整的同步實施。兩者建設時序保持統(tǒng)一有兩方面的優(yōu)勢：一方面由于軌道交通的建設，尤其是站點的建設，導致地塊周邊土地價值的提高，土地自身萌發(fā)改造的內(nèi)在需求，有利于改造的實施，更重要的一方面在于軌道交通站點周邊的土地由于軌道交通方式的存在，公交可達性明顯高于其它地區(qū)，屬于公交優(yōu)勢地區(qū)。因此，無論是空間置換為產(chǎn)業(yè)或者居住用地，其職員或者居民的出行方式中，公共交通的比例均將遠遠高于其它地區(qū)。這樣，通過軌道建設與用地調(diào)整的漸進耦合，在軌道交通由一條線路向網(wǎng)絡化過渡的過程中，逐漸實現(xiàn)整個區(qū)域的公交優(yōu)先發(fā)展。4.2.2公交優(yōu)先廊道引導公共設施布局公交優(yōu)先走廊形成的核心驅(qū)動力是空間經(jīng)濟聯(lián)系，而空間經(jīng)濟聯(lián)系的產(chǎn)生是由城市用地布局，特別是公共服務設施的布局決定的，反過來，高強度的經(jīng)濟聯(lián)系帶來的交通為公共交運營提供流量支撐。因此公交優(yōu)先走廊的構建不僅僅只是滿足、順應城市發(fā)展，更重要的是通過公交優(yōu)先走廊的構建引導城市更新，通過調(diào)整走廊兩側用地布局，引導空間聚集發(fā)展。規(guī)劃在研究范圍內(nèi)，通過軌道交通與公交專用道的方式形成“四橫三縱”的公交優(yōu)先走廊，將區(qū)域范圍內(nèi)的主要公共服務設施串聯(lián)起來，以公共交通對城市功能的引導、優(yōu)化和促進城市健康、和諧發(fā)展為目標，以公共交通系統(tǒng)有機融入城市、服務城市為導向，實現(xiàn)科學、合理的綜合布局。4.2.3交通分區(qū)政策調(diào)控交通出行結構根據(jù)交通轉(zhuǎn)型發(fā)展的戰(zhàn)略要求，結合分期實施的軌道交通線路及站點與進入“優(yōu)二進三”業(yè)更新改造計劃，將研究范圍劃分為公交優(yōu)勢區(qū)與一般地區(qū)兩種交通分區(qū)，并以此為契機，采用增加公交設施供應、減少停車設施供應等措施，調(diào)控整體交通出行結構，減少小汽車交通出行比例，促進公共交通的優(yōu)先發(fā)展。全區(qū)分區(qū)劃分中兼顧以下因素：一是城市現(xiàn)狀及規(guī)劃土地利用情況；二是部分區(qū)域的交通設施約束；三是城市公共交通發(fā)展模式及公交走廊