我國外資優(yōu)惠法律政策與世貿(mào)組織國民待遇基本原則的沖突及改革

我國外資優(yōu)惠法律政策與世貿(mào)組織國民待遇基本原則的沖突及改革

目前，我國已經(jīng)成為世貿(mào)組織的成員國。為了兌現(xiàn)中國對加入WTO的議定書中的“遵守規(guī)則、放開市場”的重要承諾，我國已經(jīng)開始對現(xiàn)有的法律、法規(guī)以及相關(guān)的政策進行全面而系統(tǒng)的清理，對一些與WTO原則相悖、相沖突的法律、法規(guī)和政策進行調(diào)整、規(guī)范、完善，甚至是廢止，確保在經(jīng)濟全球化的時代，中國在世界經(jīng)濟大家庭中能按照統(tǒng)一的“游戲規(guī)則”進行經(jīng)濟的建設和發(fā)展，和世界各國在一個統(tǒng)一的法律規(guī)則下共同發(fā)展經(jīng)濟和貿(mào)易。改革開放以后，我們國家以及各級地方人民政府為吸引外資制定的相關(guān)法律、法規(guī)和政策，與世貿(mào)組織的基本原則，主要是世貿(mào)組織原則中“國民待遇原則”有明顯的沖突。本文將就現(xiàn)行的外資優(yōu)惠法律法規(guī)政策與世貿(mào)組織的國民待遇原則相沖突的內(nèi)容進行分析，并提出改革完善的意見。

一、對外資優(yōu)惠法律政策的基本內(nèi)容及與內(nèi)資企業(yè)待遇的比較

改革開放以后，我國制定頒布了一系列吸引外資的法律法規(guī)以引進外資，這些法律法規(guī)規(guī)定對境外來中國大陸投資開發(fā)、興辦實業(yè)的，不論其是企業(yè)法人還是自然人，在稅收、土地使用、外匯管理、工商管理、進出口管理、利益分配、辦事效率以及政府的重視程度等方面都給予了優(yōu)惠對待和特別的考慮。這些法律法規(guī)和政策的出臺有效地刺激和鼓勵了外資向中國的進人，極大地促進了我國對外開放事業(yè)的發(fā)展，為我們提供了寶貴的資本、先進的技術(shù)和管理經(jīng)驗，推動了我國的經(jīng)濟建設、經(jīng)濟體制改革和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整。更重要的是擴大了國民的視野，確立了一些與市場經(jīng)濟相適應的新思想新觀念根據(jù)現(xiàn)行的關(guān)于外商外資企業(yè)的法律、法規(guī)、政策文件，外來投資者享受了與國內(nèi)企業(yè)、國內(nèi)投資者不同的優(yōu)惠，主要體現(xiàn)在以下方面:

(一)稅收和費用:這是國家和地方對外商投資優(yōu)惠的核心內(nèi)容。重點是在所得稅和其他地方稅方面的優(yōu)惠。規(guī)定外來投資企業(yè)從獲利年度起開始計征所得稅。根據(jù)所投資的產(chǎn)業(yè)方向、投資年限、投資地點(有沿海、經(jīng)濟特區(qū)、開發(fā)區(qū)、西部或貧困地區(qū)的不同對待)按24%、15%、10%的稅率繳納企業(yè)所得稅，而以巧%稅率計征為其主要。根據(jù)產(chǎn)業(yè)不同和年限長短，還給予免繳或減少繳納不同年限，如“免二減三”、“免三減五”、“免五減五”，甚至是減免更長年限等;外商將企業(yè)所獲的利潤部分再投資其它外資企業(yè)的，可部分或全部退還上繳的企業(yè)所得稅。一些地方政府還規(guī)定在外資企業(yè)上繳的其他地方稅屬于地方財政的部分，按一定額度返還或以扶持的名義優(yōu)惠給外資企業(yè)。除此外地方還有關(guān)于營業(yè)稅、農(nóng)業(yè)稅、特產(chǎn)稅等稅收的減免。外資企業(yè)在開辦和經(jīng)營中所需要繳納的各類費用一律減收或免收。國內(nèi)企業(yè)則按照稅法規(guī)定依率計征，所得稅率一般在33%以上，特別產(chǎn)業(yè)或特殊企業(yè)按15%稅率計征。非專門審批不得減免。

(二)土地使用。主要是在土地的使用費的收取和使用年限上優(yōu)惠。根據(jù)外資項目投資的性質(zhì)、產(chǎn)業(yè)方向、投資年限等情況，對土地使用費、土地出讓金或租金實行免繳、減繳一定的比例和年限，規(guī)定按應繳納費用標準的10%一50%額度繳納;對一些知名企業(yè)集團、投資額度可觀的項目，當?shù)卣J為對當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展舉足輕重的重大項目，還可以象征性地繳納一點，或?qū)⑼恋責o償劃撥給外商使用;如果是從事公路、港口、碼頭或其它基礎設施建設，還給予外商沿線土地開發(fā)使用的優(yōu)先權(quán)和優(yōu)惠價了國內(nèi)企業(yè)和投資者一般是按照土地法規(guī)的規(guī)定繳納相應的費用。

(三)外貿(mào)外匯和進出口:外資企業(yè)作為投資的進口機械設備、生產(chǎn)用車輛、辦公設備、出口產(chǎn)品的原材料、個人使用的交通工具和生活用品均可免予辦理進出口許可證，免繳進口關(guān)稅，外資企業(yè)自然享有進出口經(jīng)營權(quán);外資企業(yè)之間可以相互調(diào)劑使用外匯。內(nèi)資企業(yè)則不行，進口設備和生產(chǎn)用的原材料，出口自己的產(chǎn)品均要有國家嚴格的審批和指標的控制，要繳納相關(guān)稅收，國內(nèi)企業(yè)要經(jīng)審批才能擁有進出口權(quán)，國內(nèi)企業(yè)間不能進行自行外匯調(diào)劑。

(四)服務:外資企業(yè)辦理工商登記等各類手續(xù)給予放寬，外商投資企業(yè)的注冊資本根據(jù)注冊資本的數(shù)額，可在一年至三年內(nèi)繳清到位全部的出資，如50萬美元以下在一年內(nèi)到位，1000萬美元以下可在三年內(nèi)繳清到位，特殊情況還可更長時間。內(nèi)資企業(yè)則要求在注冊時一次到位。一些地方對外來投資實行“一站式”服務，即在一個辦公地點，將所有與審批項目、注冊公司相關(guān)的政府職能部門集合在一起，讓外商只需在一個地方，用很短的時間將一攬子煩瑣的手續(xù)全部辦完。內(nèi)資企業(yè)則要按“正常”的程序，一個一個的去跑，一個一個地接受審查審批，少則一周，多則半月一月，或更長時間。

二、對外資的優(yōu)惠與WTO國民待遇原則的沖突

WTO作為一個全球性的多邊貿(mào)易組織，其目標是建立一個完整的包括貨物、服務、與貿(mào)易有關(guān)的投資及知識產(chǎn)權(quán)等更具活力、更持久的多邊貿(mào)易體系。非歧視進行貿(mào)易是wTO的基石，是各國間平等進行貿(mào)易的保證，也是避免貿(mào)易歧視、貿(mào)易摩擦的重要基礎。非歧視貿(mào)易主要通過最惠國待遇和國民待遇加以體現(xiàn)。最惠國待遇原則和國民待遇原則是WTO最基本和最重要的原則，二者相輔相成。國民待遇，又稱平等待遇，是一個國家給予在其國境內(nèi)的外國公民、企業(yè)和商船民事權(quán)力方面與其國內(nèi)公民、企業(yè)、商船一樣享有同等的待遇。即專指外國自然人、法人、商船等在民商事方面非政治方面的待遇?；蛘吆唵蔚卣f，國民待遇原則指國內(nèi)給予外國人的待遇和給予本國人的待遇相同，即在同樣條件下，外國人和國內(nèi)人所享有的權(quán)利和所承擔的義務相同。WTO以及原關(guān)稅及貿(mào)易總協(xié)定正是以國際條約、協(xié)定的方式規(guī)定其締約方之間彼此給予國民待遇的。

根據(jù)國民待遇原則的思想和內(nèi)容的規(guī)定，審視上述的各種對外資的優(yōu)惠法律法規(guī)政策的內(nèi)容，不難發(fā)現(xiàn)對外資企業(yè)、外來投資者和對國內(nèi)企業(yè)和投資者形成明顯的厚此薄彼的差別，不平等的對待，外資企業(yè)和投資者在眾多方面享受了遠比國內(nèi)企業(yè)優(yōu)越得多的待遇，明顯的與國民待遇原則相矛盾和沖突。根據(jù)我國法律，凡依法在我國境內(nèi)設立的企業(yè)一律取得中國法人資格，而不再區(qū)分企業(yè)資本的來源、投資者的國籍、投資的行業(yè)特點等因素。因此，外資企業(yè)其實是中國法人，與內(nèi)資企業(yè)在中國境內(nèi)具有相同的法律地位，兩者同為“國民”。既然同為國民，待遇卻不同，在法理上是說不走的。

稅收領域是外資優(yōu)惠與國民待遇原則沖突最突出的。WTo的國民待遇非歧視原則有兩個基本要求，一是稅收待遇不高于原則，即一締約國的產(chǎn)品(包括非一般項目)進人另一締約國的領土時，不應以任何直接或間接的方式征收高于對本國產(chǎn)品所直接或間接征收的國內(nèi)稅收或其他費用;二是稅收待遇不低于原則，即一締約國的產(chǎn)品進入另一締約國的領土時，在使用的全部法律、條例和規(guī)定中所享受的待遇不低于本國產(chǎn)品所享受的待遇。它明確告訴我們，就稅收來說，對外來投資高于或低于國內(nèi)的待遇都是違背國民待遇原則的。我國對外資的稅收優(yōu)惠主要是體現(xiàn)在低稅率和稅收的減免上，外資企業(yè)的稅收負擔遠低于國內(nèi)企業(yè)，形成一種“超國民待遇”現(xiàn)象。稅收負擔不一樣，那么產(chǎn)品成本就不一樣，產(chǎn)品的競爭力也就不一樣，從而使外資企業(yè)在市場競爭中處于十分有利的地位，內(nèi)資企業(yè)與外資企業(yè)不在同一個起跑線上，形成不平等的競爭態(tài)勢。有必要指出的是，對外資在稅收上的“超國民待遇”不僅與世貿(mào)組織原則相沖突，而且也不能達到讓利給外商，激勵外商來中國投資的目的。根據(jù)國際間為避免雙重征稅的雙邊稅收協(xié)定精神，在稅收方面我們給予外商的優(yōu)惠，只有在資金來源國實行稅收饒讓抵免的情況下，才能切實落實到外商個人。所謂稅收饒讓，是指居住國對其居民因來源國實行減免優(yōu)惠而未實際繳納的那部分所得稅額，應視同已經(jīng)繳納同樣給予抵免，不再按本國所得稅法的規(guī)定補征。但是，當今世界的許多發(fā)達國家大都不實行稅收饒讓。因此，我國給予外商的優(yōu)惠實際上是外資來源國的政府受了益，而非投資者個人或企業(yè)受益。也就是說，外商(至少是來自于發(fā)達國家的外商)并沒有從我國的稅收優(yōu)惠中直接獲得好處。

采用內(nèi)外資企業(yè)分別立法的“雙軌制”模式，在立法方式上也與國民待遇原則相沖突。國民待遇是在一個統(tǒng)一一致的法律法規(guī)的條件下實現(xiàn)的，即一締約國在另一締約國的領域內(nèi)享受該締約國的國民待遇，一定是在該國受到與該國國內(nèi)企業(yè)同樣一個法律的調(diào)整和規(guī)范。但是，我國卻是按照所有制主體來設置制定相關(guān)法律，不同主體區(qū)別對待，形成兩個或多個法律系列。國內(nèi)企業(yè)的投資關(guān)系由國內(nèi)經(jīng)濟法調(diào)整，如《公司法》、(全民所有制工業(yè)企業(yè)法》、《合伙企業(yè)法》等。外商和外資企業(yè)的投資關(guān)系由涉外經(jīng)濟法調(diào)整，如《中外合資企業(yè)法》、《中外合作企業(yè)法》。又如，同樣是經(jīng)濟合同關(guān)系的調(diào)整，內(nèi)資合同關(guān)系與外資合同關(guān)系就是分別由《經(jīng)濟合同法》與《涉外經(jīng)濟合同法》進行調(diào)整。因此，形成同一調(diào)整對象(企業(yè)和投資)因主體國籍不同而由兩套不同的法律法規(guī)予以調(diào)整的格局。不僅如此，就是國內(nèi)企業(yè)，也因投資主體所有制性質(zhì)不同，而分別由不同的法律法規(guī)進行調(diào)整。如《中華人民共和國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)法》、《中華人民共和國鄉(xiāng)村集體所有制企業(yè)條例》，就是區(qū)別于中國國有企業(yè)的企業(yè)法。不管對內(nèi)對外法律法規(guī)的內(nèi)容是否一致，形成“雙軌”或“多軌”立法的模式、在立法形式也是違背國民待遇的一致性原則的。

外資優(yōu)惠政策制定的多重性同樣是違背國民待遇原則的統(tǒng)一性要求。在我國各類政策法規(guī)中，對外商的優(yōu)惠政策可能是制定的文本最多，立法(政策)層次最多，條文和內(nèi)容問題最多的類別。各級地方制定的優(yōu)惠政策太多太濫，不夠規(guī)范和嚴肅。除了全國人大和國務院制定的有關(guān)外資的法律法規(guī)外，各級地方政府(黨委、人大)幾乎都出臺了本地的優(yōu)惠政策(法規(guī))，從省(市、自治區(qū))、到市、縣、區(qū)無一漏掉，似乎不出臺自己的對外商的優(yōu)惠政策，就不能引到外資，就不能體現(xiàn)本地對外開放的方略和決心。一些地方的鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府，甚至在一個行政區(qū)域內(nèi)的不同性質(zhì)和層面的機構(gòu)或地域，都制定出自己專門的優(yōu)惠政策。這些名目繁多的政策，在條文和內(nèi)容上不夠規(guī)范，一些地方相互間盲目攀比，擔心自己的政策不如別的地方的寬松，于是你優(yōu)惠，我比你更優(yōu)惠，形成’.力爭下游”的現(xiàn)象，相當多的地方將自己應得的基本利益拱于一讓于外方，致使一些優(yōu)惠條款由于缺少必要的法律依據(jù)或超越權(quán)限或是讓利太多，無法兌現(xiàn)或無力兌現(xiàn)，破壞了政策法規(guī)應有的嚴肅性、權(quán)威性、統(tǒng)一性，影響政府的形象。同時，面對層次繁多的政策，也使外商無所適從。

三、改革和完善外資優(yōu)惠法律、法規(guī)和政策的對策

(一)提高國內(nèi)投資者和國內(nèi)企業(yè)的待遇，減少外資優(yōu)惠，實現(xiàn)內(nèi)外投資者享受基本一致的法律待遇，主要是稅收方面的待遇。如內(nèi)資企業(yè)和外資企業(yè)所得稅均有條件地執(zhí)行15%的稅率。所謂有條件，是指投資西部中部貧困地區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)、投資基礎設施、農(nóng)業(yè)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)等。投資特殊產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)品，均執(zhí)行減免3一5年，不再分內(nèi)資外資。投資一般的產(chǎn)業(yè)或投資東部沿海發(fā)達地區(qū)的內(nèi)、外資實行33%-24%的所得稅率。實行稅收優(yōu)惠不依據(jù)資本來源，而依據(jù)投資方向和產(chǎn)業(yè)性質(zhì)，從而既遵循了WTO的原則，又能體現(xiàn)國家產(chǎn)業(yè)政策和向西部貧困地區(qū)傾斜的投資導向?，F(xiàn)在實現(xiàn)這一調(diào)整已經(jīng)有了現(xiàn)實的可能性。近年來，國家已經(jīng)將以所得稅為代表的稅收優(yōu)惠進行了面的擴大，原來只能在特區(qū)、國家級高新技術(shù)開發(fā)區(qū)內(nèi)的高新企業(yè)執(zhí)行的內(nèi)資企業(yè)所得稅按巧%的稅率征收政策，已經(jīng)逐步擴大到更多地區(qū)。如2001年9月國務院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)的《關(guān)于西部大開發(fā)若干政策措施實施意見》，規(guī)定“對設在西部地區(qū)國家鼓勵的內(nèi)資企業(yè)和外商投資企業(yè)，在2001年至2010年期間，按巧%的稅率征收企業(yè)所得稅”。同時，還對內(nèi)、外企業(yè)有條件的進行減免一定的年限。這樣，不僅將以前只對外資企業(yè)和特殊地區(qū)的內(nèi)資企業(yè)的優(yōu)惠稅率推向了更廣闊的區(qū)域，也將原西部地區(qū)地方政府自己出臺并實行的對外資的優(yōu)惠稅收政策正式認可并法規(guī)化、國家化。

(二)建立統(tǒng)一的調(diào)整規(guī)范公司和投資行為的法律法規(guī)體系。這既是國民待遇的重要前提，也是我國法律制度建立完善的最終目的。既然外來投資者在中國注冊成為中國法人，與國內(nèi)企業(yè)及投資者同樣接受基本一致的法律規(guī)范，享受基本一致的對待，那么，建立統(tǒng)一的法律法規(guī)體系就是理所當然，水到渠成。稅收法、公司法以及其它專門法律法規(guī)由現(xiàn)在按投資主體不同而分別由不同的法律進行規(guī)范，到由一個統(tǒng)一的法律進行規(guī)范調(diào)整，取消涉外和針對非國有的專門的法律，取消經(jīng)濟特區(qū)、開發(fā)區(qū)的專門的法規(guī)，實現(xiàn)法律的統(tǒng)一比如，將外商投資企業(yè)法與《公司法》合并.相互補充，作必要的調(diào)整，形成新的公司法，統(tǒng)一適用于有限責任公司和股份有限公司。至于合作企業(yè)、獨資企業(yè)的投資關(guān)系和投資活動則可制定《合作企業(yè)法》和《獨資企業(yè)法》予以調(diào)整。再如，制定統(tǒng)一的《企業(yè)所得稅法》，不論國內(nèi)企業(yè)還是外資企業(yè)，不論是國有企業(yè)還是非國有企業(yè)，都按照這個法律執(zhí)行，由這個法律進行規(guī)范。

(三)規(guī)范立法行為，提高立法層次。法律、法規(guī)、政策分屬于不同的層次，具有不同效力。顯然，法律是最高層次，其效力也最高，最具權(quán)威性。世貿(mào)組織不僅要求成員國立法的規(guī)范、透明，而且要求法律條文內(nèi)容的規(guī)范透明、法律執(zhí)行的規(guī)范透明，還要求中央政府與地方政府在法律、法規(guī)及政策的變動上協(xié)調(diào)一致，地方政府不能擅自變通。外來投資及外資企業(yè)的調(diào)整規(guī)范，關(guān)系到社會經(jīng)濟的各個方面，帶有普遍性和全局性，應該由國家最高立法機關(guān)統(tǒng)一制定和執(zhí)行。一些重要內(nèi)容和規(guī)定，以法規(guī)形式出現(xiàn)，甚至是以地方政府五花八門的政策出現(xiàn)是不嚴肅和不規(guī)范的，極大的影響其效力，而且也不能真正嚴格實施，影響其權(quán)威性和政府的形象。在統(tǒng)一了內(nèi)外投資及企業(yè)的待遇，內(nèi)外投資企業(yè)由統(tǒng)一的法律法規(guī)進行調(diào)整之下，建議國家制定完整、統(tǒng)一的投資法和企業(yè)法，規(guī)定對外資的一系列待遇，以及各類專門法律省以下地方人大、政府不再制定出臺針對外商的優(yōu)惠法規(guī)和政策，各開發(fā)區(qū)、特區(qū)不再制定自己的優(yōu)惠政