治理工程建設(shè)領(lǐng)域突出問題的一劑良方

-1-/20——眉山市東坡區(qū)政府投資審計模式的解讀與思考山市審計局山市東坡區(qū)“三位一體”投資審計模式的特點和比較優(yōu)勢，力求政府投資項目財政投入大，耗用資源多，與國計民生關(guān)系密切，社會關(guān)注度高，很大程度上決定著經(jīng)濟社會發(fā)展的速度、規(guī)模、質(zhì)量和效益。這些投資是否合規(guī)、高效使用，建設(shè)項目能否順利實施，直接關(guān)系到中央宏觀政策的實施效果，關(guān)系到經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展，關(guān)計法》賦予審計機關(guān)的法定權(quán)力。創(chuàng)新政府投資審計工作，提高政府投資審計質(zhì)量，充分發(fā)揮審計“免疫功能”，則是審計機關(guān)當前和今后一段時期必須著力解決的一大重大課題。 (一)我國政府投資審計正處于創(chuàng)新和規(guī)范階段。從投資審計工作實踐看，我國政府投資審計發(fā)展經(jīng)歷了起步摸索-2-/20 (1983--1990)、逐步探索(1990--1998)兩個階段，目前正處于規(guī)范與發(fā)展階段(1998--至今)[審計署投資審計司盧華勝,審計署培訓(xùn)資料,2008]。從投資審計地位、作用和模式看，我國政府投資審計創(chuàng)新發(fā)展有三個重要里程碑：一是審計署1996年頒布的《建設(shè)項目審計處理暫行規(guī)定》提出“國家重點建設(shè)項目在竣工決算審計后方可辦理竣工驗收手續(xù)”，標志以竣工決算審計為主要內(nèi)容的政府投資審計地位和作用初步確立。二是審計署2006年頒布的《政府投資項目審計管理辦法》提出“審計機關(guān)依法對政府投資項目預(yù)算執(zhí)行情況和決算進行審計監(jiān)督，依法對與政府投資項目有關(guān)的部門和單位進行審計或調(diào)查。政府重大投資項目應(yīng)當在相關(guān)合同中列明：必須經(jīng)審計機關(guān)審計后方可辦理工程結(jié)算或竣工決算”，標志政府投資審計地位進一步提高，審計職責拓展，從單一的竣工決算審計擴展到預(yù)算審計+工程項目決 (結(jié))算審計。三是審計署2011年頒布的《政府投資項目審計規(guī)定》提出“審計機關(guān)對政府重點投資項目以及涉及公共利益和民生的城市和管理情況實施跟蹤審計”，標志政府投資審計內(nèi)涵繼續(xù)豐富，從理論和法律上構(gòu)架了政府投資項目凡投必審、審計直審的預(yù)算審計+跟蹤審計+決(結(jié))算審計的“三位一體”全過程審計模式——三項審計職責、一個審計主體。應(yīng)當特別注意：根據(jù)國家基本建設(shè)相關(guān)規(guī)定，建設(shè)項目總預(yù)算是指可研形成的估算、初設(shè)形成的概算、施設(shè)形成的預(yù)算。審計機關(guān)依-3-/20法對“建設(shè)項目的總預(yù)算或概算執(zhí)行情況”進行審計監(jiān)督，實質(zhì)就是預(yù)算審計，審計內(nèi)容就是對可研估算、初設(shè)概算、施設(shè)預(yù)算的合法性、真實性、有效性進行審查?？v觀我國政府投資審計工作實踐的過程與創(chuàng)新發(fā)展的歷程，政府投資審計發(fā)展的過程，就是審計與時俱進、主動適應(yīng)國家經(jīng)濟社會發(fā)展需要、不斷創(chuàng)新和規(guī)范的過程；各級黨委、政府和廣大人民群眾熱切期盼并厚望政府投資審計更大發(fā)展、更大作為，而實現(xiàn)政府投資審計的更大發(fā)展，也必將且主要通過深化創(chuàng)新和規(guī)范來實現(xiàn)。 (二)政府投資審計亟待全面深化創(chuàng)新和規(guī)范。政府投資審計模式亟待統(tǒng)一。依據(jù)《審計法》、《審計法實施條例》體”的審計模式，而現(xiàn)實中此模式并未真正實現(xiàn)。一是審計職能履行不充分。全國絕大多數(shù)審計機關(guān)2008年前只開展了決(結(jié)算)審計，2008我國多數(shù)地方政府投資審計實際有三類主體，即負責投資評審(其實質(zhì)就是預(yù)算審計)的財政部門，負責跟蹤審計和決(結(jié))算審計的審計機關(guān)，參與投資評審和工程造價審計的中介機構(gòu)。造成政府投資審計模式不統(tǒng)一的根本原因是法規(guī)不統(tǒng)一，理解不一則-4-/20理解并不一致。隨后，各地財政部門紛紛設(shè)立財政投資評審中心，較早開展了以項目預(yù)(概)算和竣工決(結(jié))算真實性、準確性、完整性和時性等為主要內(nèi)容的投資評審工作，使審計機關(guān)的預(yù)算審計失去了發(fā)展的應(yīng)有的法律地位。各地政府為發(fā)揮財政評審的作用，通過地方法規(guī)確財政評審價為招投標控制價，進一步使預(yù)算審計失去了發(fā)展空間。多機關(guān)也認為開展預(yù)算審計既費時費事，且與財政部門之間存在工作現(xiàn)人員編制不足、專業(yè)人員匱乏、專業(yè)結(jié)構(gòu)不合理，且專業(yè)隊伍項-5-/20等單位的審計監(jiān)督范圍不明確。《審計法》第二十二條只監(jiān)督的內(nèi)容而沒有明確監(jiān)督的范圍，“審計機關(guān)對政府投資和以政施條例》第二十條對審計監(jiān)督的范圍作了補充規(guī)定“審計機關(guān)對前項目的總預(yù)算或者概算的執(zhí)行情況、年度預(yù)算執(zhí)行情況和年工程結(jié)算、項目竣工決算，依法進行審計監(jiān)督；對前款規(guī)定行審計時，可以對直接有關(guān)的設(shè)計、施工、供貨等單位取得政府投資審計的定位和作用的發(fā)揮。二是政府投資審計涉及三個法工等單位是審計與被審計的法律關(guān)系，是一種行政監(jiān)督法律關(guān)系。行政系是行政機關(guān)依職權(quán)進行監(jiān)督管理而形成的，具有強制性，法律主標投標法等民事法律對雙方權(quán)利和義務(wù)進行約定。但由于審計法和合同-6-/20介機構(gòu)進行造價審計?？⒐Q算審計也大多以檢查被審計單位的會計憑表及其他與收支有關(guān)的資料和資產(chǎn)，監(jiān)督財政、財務(wù)收支是和有效為主，忽視了與工程的質(zhì)和量密切相關(guān)的建設(shè)項目決大市場主體履職情況、基本建設(shè)程序執(zhí)行情況、工程建設(shè)執(zhí)行情況、立項和設(shè)計目標實現(xiàn)情況、分部分項工程量真實增減、項目實施和工程建設(shè)過程違規(guī)違紀情況等方面的審以致審計項目存在較大的質(zhì)量和廉政風險。而跟蹤審計作為一種府投資審計方式或?qū)徲嫏C關(guān)承擔的新的職責，目前全國還沒有統(tǒng)繁重與專業(yè)審計人員嚴重不足的矛盾。大多地方審計機關(guān)投資審解，以致一些地方全部委托中介機構(gòu)進行決(結(jié))算審計，沒有實質(zhì)開展-7-/20性要求，容易形成不正確甚至錯誤的結(jié)論，在很 (三)各地對政府投資審計模式的創(chuàng)新探索。資審計專業(yè)局，開展政府投資項目事前、事中、事后三位、決算審計“三體一體”的政府投資審計模式。這兩種模式共同財政投資評審工作歸并為審計機關(guān)預(yù)算審計工作，解決了職能分置問題，實現(xiàn)了項目全面化、全程化的審計和國家審計機關(guān)職能化審計， (一)東坡投資審計模式的內(nèi)涵和特點。職能化審計。上世紀九十年代初，眉山市東坡區(qū)(原眉山縣)審計局首次開展政府投資審計工作，主要開展政府投資項目決(結(jié))算審計，工-8-/20計局已經(jīng)開展全過程審計監(jiān)督，區(qū)政府決定將投資評審中心設(shè)在區(qū)審計《關(guān)于規(guī)范政府投資項目監(jiān)督管理工作的意見》，從制度層面明確審計機資項目審計規(guī)定》，區(qū)政府出臺《眉山市東坡區(qū)政府性投資項目審計監(jiān)督辦法》，重申“實行政府投資項目必審制度，所有政府投資項目決(結(jié))的政府投資審計職能。-9-/20唯增不唯減，只唯實只唯優(yōu)”的原則，跟可行，合理確定預(yù)算審定價，為招投標提(案例一)因地制宜，優(yōu)化方案，降低投入指標444.24區(qū)審計局接手后審計組并未立即審核預(yù)算，而是組織工程技術(shù)人員和造價工程師對設(shè)計資料進行分析，對造價指標進行比較。該道路工程造價主要集中在三個方面：路基挖方17785.00立方米，連砂石路基填筑19647.00立方米，20厘米厚水穩(wěn)層在此基礎(chǔ)上，審計組會同建設(shè)單位(交通局)和項目所在鎮(zhèn)人員一起踏勘現(xiàn)場。-10-/20經(jīng)過比較分析，審計組建議將路基填料改為就近取頁巖土填筑，路基范圍內(nèi)的根植土就近棄于取土坑。這樣：一是可增加耕作面積；二是根據(jù)場鎮(zhèn)規(guī)劃，道路兩側(cè)的建設(shè)單位和項目所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)多方面權(quán)衡利弊，同意審計建議。通過項目事前審計，提出合理審計建議，審定該項目建筑安裝工程招標控制價為322.42萬元，核減102.27萬(案例二)完善優(yōu)化設(shè)計，事前化解施工矛盾管等。個實質(zhì)性問題：一是PE給水管管道設(shè)計中沒有壓力指標描述，同樣直徑的PE管，-11-/20管的公稱壓力，避免給招投標和施工帶來歧義；將原設(shè)計中的路基超換填的級配連砂石調(diào)整為天然級配連砂石，節(jié)省費用約近20萬元；將5號路雨水管道改為穿106線向南排放，保證雨水順利排放，且節(jié)省了征地費用。建設(shè)單位也按規(guī)定及時將設(shè)計圖前規(guī)避了設(shè)計不完善帶來的變更和索賠風險，使設(shè)計、招投標以及將來的施工和竣工大大提高了項目整體效益。及時跟進、真實記錄”原則，精心制訂跟蹤真實性，嚴格過程監(jiān)控、促進嚴格履約、確保增減有據(jù)，為項目決(結(jié))(案例三)全程監(jiān)控、多方咨詢，減少項目投資某大樓建設(shè)項目基坑邊坡防護、施工降排水及抗浮錨桿等三個工程前期按專業(yè)工萬元。工程開工后，建設(shè)單位委托具有深基坑及施工資質(zhì)的單位進行了專業(yè)設(shè)計，并委托省建筑工程質(zhì)量檢測中心對方案進行了評估。為做好這三項工程的價格認定，東料，為結(jié)算認定準備了有力證據(jù)。三項專業(yè)工程施工完畢后，施工單位報送的結(jié)算金-12-/20了定投資、績效同審、綜合評價”原則，以為重點，以預(yù)算審計和跟蹤審計信息和取額，對項目作出客觀公正的綜合評價，真(案例四)結(jié)合市場，解決疑難問題為落實省委劉奇葆書記關(guān)于城鄉(xiāng)綜合環(huán)境整治的指示精神，東坡區(qū)上下聯(lián)動，對東坡區(qū)松江鎮(zhèn)根據(jù)區(qū)政府城鄉(xiāng)綜合整治小組安排，對省道103線沿線斷頭路、綠化、水溝、行道樹、民房及松江鎮(zhèn)市場進行了集中整治。工程完工后，六家施工單位288.22萬元，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)解決了難題，為政府節(jié)省投資114.69萬元。-13-/20登記表》、《投資審計工作人員過錯責任追究登投資審計發(fā)現(xiàn)主要問題登記表》、《跟蹤審計、調(diào)查核實、匯報討論情況登記表》、《目標考核加(減)分依據(jù)登記表》，使審計管理計項目電子顯示屏滾動管理，公開項目名稱、責任人和完正與專業(yè)公司合作開發(fā)投資審計管理系統(tǒng)，努力實現(xiàn)投資審計數(shù)據(jù)查 (二)東坡投資審計模式的比較優(yōu)勢。與大多數(shù)地方現(xiàn)行的財政部門負責投資評審、審計部門負責決(結(jié))算，且均交中介機構(gòu)代行職能的模式(下稱傳統(tǒng)模式)比較，東坡投資審 減率9.06%(不包括投資項目預(yù)算審計、跟蹤審計核減部分和被核減但用與傳統(tǒng)模式比較，該區(qū)預(yù)算審計審減率是中介機構(gòu)代評5-7%一般審減率左右的工程變更面；該區(qū)結(jié)算審計審減率是中介機構(gòu)代審5-7%一般審減率的1.5倍以上；該區(qū)全過程審計綜合審減率為傳統(tǒng)模式5-7%一般審減-14-/20坡投資審計模式具有明顯的成本優(yōu)勢。以東坡區(qū)現(xiàn)有政府投資強度密度測算，若由財政部門獨立開展預(yù)算評審，審計部門獨立承擔跟蹤審計、決算審計，兩個部門都必須各自配備10人以上卻無法穩(wěn)定的專業(yè)隊審計模式下，預(yù)算、決(結(jié))算審計共只需25天左右，節(jié)約時間40%以-15-/20且委托中介機構(gòu)決(結(jié))算審計，使不法分子有空可鉆。他們往往合謀按帶病建設(shè)、建成不久就出現(xiàn)質(zhì)量問題，政府投資效益大打折扣。而東資審計監(jiān)督不留死角，全過程把關(guān)，既有效遏制了設(shè)計不規(guī)范、施更不合理、低價中標高價結(jié)算、工程質(zhì)量低等各類弊端，且審計人員提出一些有前瞻性的合理化建議，相繼被區(qū)政府及相關(guān)部門(案例五)整合資源，規(guī)范政府投資項目建設(shè)擴大內(nèi)需項目，23個鄉(xiāng)鎮(zhèn)將在短期內(nèi)先后恢復(fù)重建和新建派出所、司法所、敬老院、計生服務(wù)站、文化活動中心、政務(wù)服務(wù)大廳等公共服務(wù)設(shè)施。區(qū)審計局在預(yù)算評審中發(fā)現(xiàn)這些項目沒有科學統(tǒng)一規(guī)劃，期費用及施工建筑成本都會提高；這些設(shè)施建成后的維護、管理將給鄉(xiāng)鎮(zhèn)帶來很大負-16-/20(案例六)借鑒先進經(jīng)驗，降低政府投資近來來，全社會大力提倡節(jié)能減排，政府投資項目中的建筑工程外墻保溫設(shè)計成了一個突出問題。設(shè)計部門普遍采用聚苯板(或擠塑板)保溫的方式，施工復(fù)雜，工程造價高。東坡區(qū)審計局在審計監(jiān)督中結(jié)合自身實際，學習江蘇先進經(jīng)驗，建議全區(qū)統(tǒng)一建筑節(jié)能設(shè)計，改用保溫砂漿，僅2009年就為全區(qū)節(jié)約外墻保溫費用近300萬兩保：保證工程質(zhì)量，保證干部安全。東坡投資審計模式在保證工程量上發(fā)揮了傳統(tǒng)模式無法實現(xiàn)的獨到作用：在預(yù)算審計環(huán)節(jié)彌補規(guī)劃設(shè)投模式下的投資審計主要側(cè)重于竣工決算審計，在許多勾兌已成事實的就-17-/20 (一)東坡投資審計模式的啟迪。資審計模式是審計機關(guān)依法行政的具體體現(xiàn)。審計監(jiān)督是《憲》賦予審計機關(guān)的法定職責，國家審計是國家治理的重要組成部分[劉家義，《國家審計與國家治理》，《中國審計》2011年第創(chuàng)新投資審計模式，嚴格實行政府投資項目全過程審計監(jiān)督，是真正意義上對《憲法》、《審計法》和《審計實施條例》的全面貫徹執(zhí)行，威脅人民生命財產(chǎn)安全的“豆腐渣”工程。東坡投資審計模式-18-/20估冒算，所出具的招標控制價更真實合理，領(lǐng)導(dǎo)干部插手干預(yù)工程失去了空間和意義。通過過程跟蹤審計，能第一時間發(fā)現(xiàn)招標、圍標串標、轉(zhuǎn)包和違法分包等現(xiàn)象，及時會同相關(guān)部門予以處理。通過決(結(jié))算審計，對政府投資項目建設(shè)管理、依法合遷、環(huán)境保護和投資績效等進行審計和評價，總結(jié)經(jīng)驗教成對策建議，推動項目決策和管理不斷加強。同傳統(tǒng)模式相比，東設(shè)既服務(wù)也監(jiān)督，決(結(jié))算