城鄉(xiāng)融合發(fā)展背景下土地承包權有償退出研究

城鄉(xiāng)融合發(fā)展背景下土地承包權有償退出研究

Summary：當前，我國城鄉(xiāng)融合發(fā)展具有城鎮(zhèn)化速度快但不鞏固、城鄉(xiāng)資源雙向流動、城鄉(xiāng)融合發(fā)展與土地利用效率具有正相關并具有地區(qū)差異的特點。城鄉(xiāng)融合發(fā)展的特點對不同農民有償退出土地具有不同的影響，盤活土地流轉，補償資金充足。但現行土地有償退出政策與城鄉(xiāng)融合發(fā)展中仍存在一定矛盾：農村產權市場發(fā)育嚴重滯后和戶籍制度有待改革等問題。因此，提出了土地承包權有償退出的幾條建議：鄉(xiāng)村和城市共擔土地承包權退出的義務；創(chuàng)新土地承包權退出方式；“完全自愿”與“強制退出”同步并行；“農民有償退出”與“新型經營主體有償進入”雙向流動。Keys：城鄉(xiāng)融合發(fā)展；土地承包權；有償退出1引言近年來，隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展，城鎮(zhèn)化率不斷提高。根據2019年國民經濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報，截止到2020年初，城鎮(zhèn)常住人口84843萬人，占總人口比重（常住人口城鎮(zhèn)化率）為60.60%，比上年末提高1.02個百分點，戶籍人口城鎮(zhèn)化率為44.38%，比上年末提高1.01個百分點[1]。在城鎮(zhèn)化的不斷發(fā)展過程中，農村勞動力大量進入城市，農業(yè)人口銳減，導致農村承包地無人可種，土地拋荒嚴重，造成了土地資源的極大浪費。在這樣的背景下，2016年初李克強提出了探索進城落戶農民的土地承包權退出機制，2016年底政府發(fā)布了《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》。習近平提到“土地承包權到期后再延長30年”，既鼓勵進城務工的農民退出閑置土地，同時又鼓勵新型經營主體流轉經營土地。在這樣的大背景下，大量學者做了相關研究，主要圍繞在流轉經營、土地承包權退出等方面，而關于土地承包權有償退出研究較晚，研究較少，主要有土地承包權的繼承、土地承包權退出意愿的影響因素研究、土地承包權退出方式研究、土地承包權退出機制研究、土地承包權退出動力研究、土地承包權退出困境研究等。已有研究成果對促進土地承包權退出政策的科學化做出了巨大貢獻，但還存在著一些不足，主要是未對土地承包權退出的農民進行細分：有部分農民是因為扎根城市，無需回到農村；有些農民正處在扎根城市的過程中，土地是他們最后的退路；有些農民吸收新知識開拓眼界后，帶著技術和資本回到農村，成為新的經營主體，土地是他們新的生產資料。同時也忽略了城鎮(zhèn)化對土地承包權退出的影響作用，沒有看到城鄉(xiāng)融合發(fā)展是一個雙向流動的過程，既有農民退出土地進入城市的一面，同時也有資本、技術、人才下鄉(xiāng)的一面，沒有結合城鄉(xiāng)融合發(fā)展和農業(yè)現代化進行分析。2城鄉(xiāng)融合發(fā)展的特點及其對土地承包權的影響2.1城鄉(xiāng)融合發(fā)展的特點我國目前城鎮(zhèn)化速度快，但城鎮(zhèn)化尚不鞏固，還處在動態(tài)調整中。根據國家統(tǒng)計局近5年的數據來看，我國城鎮(zhèn)化的發(fā)展，一方面以每年1%的速度快速發(fā)展（見表1）；別一方面，我國城鎮(zhèn)化尚不鞏固，還存在著大量進城務工的農民工，在喪失勞動力后無法扎根城市，不得不返回農村，改革開放后90年代進城務工的農民工基數大，未來10年到20年間將返回農村，這部分農民參與城市建設但并未融入城市，同時因為社保體系的不完善，這部分農民的社會保障并不到位，因此，土地對這部分農民具有“以地養(yǎng)老”的作用。表12015年-2019年我國城鎮(zhèn)人口變化表（單位：萬人）年齡20152016201720182019城鎮(zhèn)人口（單位：萬人）7711679298813478313784843城鎮(zhèn)人口所占總人口比重（%）56.1057.3558.5259.5860.60數據來源：中國統(tǒng)計年鑒2020年版第二章人口篇城鄉(xiāng)融合發(fā)展實現了城鄉(xiāng)間資源的雙向流動。在城鎮(zhèn)化的過程中，農村人口向城市融入，同時，由于農村基礎設施和公共服務水平的提高，部分進城農民帶著資金、技術回鄉(xiāng)成為新型經營主體。隨著鄉(xiāng)村的基礎設施和互聯網的發(fā)展，農產品搭載著電子商務的發(fā)展，一步步走出農村，部分特色農產品還在當地深加工，延長了產業(yè)鏈，實現了制造業(yè)的發(fā)展。鄉(xiāng)村山好水好風景好，各種采摘節(jié)、農家樂吸引了大批城市居民下鄉(xiāng)觀光。鄉(xiāng)村地區(qū)的農業(yè)、制造業(yè)和服務業(yè)逐步發(fā)展起來，城鄉(xiāng)融合促進了城鄉(xiāng)間資源的雙向流動[2]。城鄉(xiāng)融合發(fā)展與土地利用效率具有正相關和地區(qū)差異。在城鄉(xiāng)融合發(fā)展過程中，城市帶動鄉(xiāng)村的發(fā)展，有利于提高土地資源的利用效率，優(yōu)化土地資源的有效配置。城鄉(xiāng)融合發(fā)展所帶來的集聚效應有利于推動鄉(xiāng)村的發(fā)展，促進農業(yè)的規(guī)?；?、集約化發(fā)展。由于城市的發(fā)展和國家政策原因，城鄉(xiāng)融合發(fā)展和土地利用效率具有地區(qū)差異，東部發(fā)達地區(qū)城鄉(xiāng)融合發(fā)展程度更高，土地利用效率更高。而西部地區(qū)由于西部大開發(fā)，也略高于其它地區(qū)[3]。2.2城鄉(xiāng)融合發(fā)展對土地承包權有償退出的影響在城鄉(xiāng)融合發(fā)展過程中，不同農民由于經濟狀況不同，退地意愿也有所差別。進城務工農民一部分因為沒有能力扎根城市而回鄉(xiāng)發(fā)展，這部分農民對土地的依賴程度較大，在退地過程中猶豫不決，瞻前顧后。但在城鎮(zhèn)化的發(fā)展過程中，部分農民由于自身努力和機遇能夠成為城市的一部分，對鄉(xiāng)村和土地的眷戀較小，這部分人經濟條件較好，生活富裕，無后顧之憂，退地意愿高。城鄉(xiāng)融合發(fā)展，城市帶動鄉(xiāng)村，農業(yè)逐步實現了現代化、規(guī)?；?、集約化發(fā)展，我國已具備適度規(guī)模經營和農業(yè)現代化的技術基礎，對農村土地集中連片開發(fā)具有一定需求。承包權和經營權分置制度實施后，農村閑置土地的有效流轉具有了現實的制度保障，農民可將閑置土地進行流轉，企業(yè)可實現大規(guī)模的機械化、規(guī)模化經營。城鄉(xiāng)融合發(fā)展的資源雙向流動，有效帶動了資金、技術、人才下鄉(xiāng)，土地的順利流轉盤活了農村的閑置土地，當農民有償退出土地時，村集體能將收回的土地進行有效流轉，補償資金充足。2.3現行土地有償退出政策與城鄉(xiāng)融合發(fā)展中的矛盾在城鄉(xiāng)融合發(fā)展過程中，農村產權市場發(fā)育嚴重滯后，未形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一的要素市場尤其是城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場，退地農民退出土地時，土地補償的標準如何確定？不同地區(qū)的補償標準是否一致？先退地農民和后退地農民的退地補償是否有所差別？退地農民的財產權益和土地增值收益如何保障？戶籍制度與土地承包權退出的矛盾。由于我國土地是按“以戶承包，按人分地”原則進行土地承包，并且基于減少家庭矛盾的考慮，在土地有償退出時，以“按戶退出”原則進行。在我國鄉(xiāng)村戶籍制度管理中，還存在有父母必須掛在自己子女戶口上的情形，當子女需要有償退地而父母健在的情況下，該子女無法實現有償退地的需要?；蛘弋敻改赶胍袃斖说?，實現“以地養(yǎng)老”時也會受到制度限制，無法實現有償退地目的。十八大以來，為了保障農民利益，放開了建制鎮(zhèn)和小城市的落戶限制，“不得以退出土地承包經營、宅基地使用權、集體收益分配權作為農民進城落戶的條件”[4]。但中等城市和大城市依然有落戶限制，部分農民工退地后就形成了農村回不去，城市落不下的情況，部分農民由于落戶難，在退地時考慮較多，即使土地荒置，退地意愿也不強。3城鄉(xiāng)融合發(fā)展過程中土地承包權有償退出的建議3.1多元主體共擔土地退出責任城鄉(xiāng)融合發(fā)展的城鄉(xiāng)一體化，需要鄉(xiāng)村和城市共擔土地承包權退出的義務。我國現行土地制度中，農村土地歸集體所有，城市土地歸國家所有，當農民退出土地融入城市的過程中，農村人口減少而土地不變，但城市人口增多，建設用地和住房并沒有隨之增多，人口流動和土地資源流動間并沒有實現同步，造成了城鎮(zhèn)化并不徹底的現象[5]。在農民有償退地融入城市的過程中，城市也應當享有農民落戶帶來的土地建設用地和宅基地補償。因此，在城鄉(xiāng)融合發(fā)展過程中，農民有償退地，村集體和當地政府應當承擔主要的補償義務，同時落地政府也應當共擔補償義務。農民退出土地后，土地在企業(yè)和新型經營主體中實現流轉經營，獲得資源效益，是土地的主要使用者，因此也應當成為土地補償的主要承擔者。在土地補償的實踐中，村集體、國家、當地政府、企業(yè)、新型經營主體和落地政府按照一定的比例成立一個“土地有償退出和農民市民化”的基金，主要用于進城農民有償退出土地和農民融入城市的補償。當地政府和村集體享受到農民有償退出土地帶來的鄉(xiāng)村發(fā)展福利，企業(yè)和新型經營主體獲得農業(yè)規(guī)?；?、集約化帶來的土地經營收益，落地政府引進了人才，得到了土地建設用地和宅基地補償，促進了城市的發(fā)展。3.2創(chuàng)新土地承包權退出方式創(chuàng)新土地承包權退出方式，更加精準地匹配不同農民群體的多元化需求，為其提供更加多樣化的選擇。在現有的退地有償退出試點中，主要是采用養(yǎng)老補償和現金補償，補償方式簡單化。在已有研究中，有學者提到了股價補償，退地農民在退地后享有土地作為資產的土地增值收益，但在實踐過程中如果土地無法實現流轉獲得收益，退地農民就無法得到退地補償。同時這種補償方式按年進行結算，與流轉收益相類似，那么退地農民無需退地，將閑置土地流轉即可。在試點實踐和現有理論研究中，給土地農民提出的補償方式都較為單一，不能滿足不同退地農民的需求。在退地過程中，落地政府得到了土地建設用地和宅基地補償，應當將這部分補償用于退地農民，實現退地農民的市民化。在融入城市的過程中，退地農民所面臨的問題主要是住房。落地政府可在住房和就業(yè)上對退地農民進行幫扶，給予退地農民一定的購房優(yōu)惠等。由于實現了多元主體分擔退地補償義務，在實現土地有效流轉的基礎上，“土地有償退出和農民市民化”基金資金充足，扎根城市的退地土地農民能分享城鄉(xiāng)融合帶來的土地增值收益，使農民能退地并且該退地的農民能毫無顧忌并且樂意退地。3.3“完全自愿”與“強制退出”同步并行改變以往土地退出“完全自愿”的原則，對于某些農民進行強制性退出。在城鄉(xiāng)融合發(fā)展的過程中，某些農民已經完全扎根城市、脫離村集體的生活，不再履行作為一名農民的耕種義務，長期撂荒，土地資源遭到浪費。這部分農民只是掛著農民的身份，但實質已經是城市人，對于這部分人群應當進行穩(wěn)健地強制性退出。在強制退出過程中應當設立一定的強制退出條件。在設定退出條件時，應當衡量該農民是否已具備城市化市民化的條件，可從收入、就業(yè)、社保、住房等方面建立一個較為科學的評價體系。同時，還應當評價該農民是否履行了村民義務，是否參與村集體活動、是否履行了農民耕種義務或將土地進行了流轉。在強制退出過程中應當設立一定的程序，防止引起不必要的沖突和糾紛。在村集體大會上由該集體組織的農民提出，并經過半數以上的農民進行表決通過，村集體對該農民的情況進行實地調查，衡量是否具備強制退地標準，將調查結果在村集體大會上進行公布，村民對是否應當強制退出進行表決，表決時被要求強制退地的農民應當在場，表決通過后向縣級土地管理部門提出申請，申請通過后在村集體公告欄進行公示，公示期無異議后正式退出。在改變農民“完全自愿”，實行“強制退出”的實踐中應當慎重進行，特別是在補償過程中應該與自愿退出的農民獲得的補償相一致。3.4“有償退出”與“有償進入”雙向流動針對城鄉(xiāng)融合發(fā)展過程中人口雙向流動的特點，“農民有償退出”與“新型經營主體有償進入”實現雙向流動。城鄉(xiāng)融合發(fā)展是一個雙向流動的過程中，在農民退出土地進入城市的過程中，農村人口不斷減少，隨著退出規(guī)模的擴大，承包權人越來越少，集體的所有權是否會成為虛化，成為無主財產權？而在這一過程中，新型經營主體和企業(yè)下鄉(xiāng)，成為了農村的新成員，城鄉(xiāng)之間實現了良性互動。這部分新型經營主體由于簽署的流轉年限較短，同時由于經濟效益考慮，往往會顧忌短期效益而忽視長期效益，在基礎設施建設、土地資源開發(fā)等方面畏頭畏尾，難以真正有效地進行投資發(fā)展。這部分“農村新成員”成為了農村的新鮮血液，貢獻了鄉(xiāng)村振興的一份力，應當獲得承認和接受。但這部分成員土地權益和新身份的認可并不是無償的，應當按照市場標準對土地權益進行衡量，并對有償進入主體的條件和程序進行限定。有償進入主體的條件應當包括是否遵守村集體組織章程、基礎設施建設和土地資源開發(fā)的投入量、土地經營的年限等。在程序設定上，土地有償進入與土地強制退出相類似，由新型經營主體提出申請，并報村集體大會進行討論，過半數村集體成員同意后，村集體組織對申請人的情況進行調查，核實是否具備土地有償進入的條件，在核實無誤后，在村集體大會上進行投票表決，表決通過后向縣級土地管理部門提出申請，申請通過后在村集體公告欄進行公示，公示期無異議后正式授予土地承包權益。Reference[1]國家統(tǒng)計局:《中華人民共和國2019年國民經濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》，《中國統(tǒng)計》2020年第3期[2]史育龍.“十四五”城鄉(xiāng)融合發(fā)展面臨新的重大挑戰(zhàn)與策略[J].山東農機化,2020(04):9-11.[3]張合林,王亞晨,劉穎.城鄉(xiāng)融合發(fā)展與土地資源利用效率[J].財經科學,2020(10):108-120.[4]中共中央文獻研究室.十八大以來重要文獻選編(中)[M].北京:中央文獻出版社,2016:32.[5]汪厚庭.城鄉(xiāng)融合發(fā)展的基本理念與實現路徑探析——基于城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興的內在聯系[J].中共青島市委黨校.青島行政學院學報,2020(04):55-61.Researchonpaidwithdrawaloflandcontractrightunderthebackgroundofurban-ruralintegrateddevelopmentLiuQi(SchoolofMarxism,SouthwestJiaotongUniversity,Chengdu,Sichuan,610000)Abstract:Atpresent,urbanandruralintegrateddevelopmenthasthecharacteristicsofrapidurbanizationspeedbutnotconsolidation,two-wayflowofurbanandruralresources,urbanandruralintegrateddevelopmentandlanduseefficiencyhaspositivecorrelationandhasregionaldifferences.Thecharacteristicsofurbanandruralintegrateddevelopmenthavedifferenteffectsondifferentfarmers'paidwithdrawalofland,solandcirculationcanberevitalizedandcompensationfundsaresufficient.However,therearestillsomecontradictionsbetweenthecurrentpaid