MPA公共管理第一講概論

公共管理學(xué)

第一講：概論MPA雙證班教材Shafritz,JayM.,AlbertC.Hyde,andSandraJ.Parkes,eds.2004.ClassicsofPublicAdministration.中國(guó)人民大學(xué)出版社2004年版DavidRosenbloom,RobertKravchuk.公共行政學(xué)：管理、政治和法律的途徑，中國(guó)人民大學(xué)出版社2002年版亨利：公共行政與公共事務(wù)，華夏出版社RichardJ.Stillman,公共行政學(xué)：概念與案例PublicAdministration:ConceptsandCases,，復(fù)旦大學(xué)出版社羅伯特登哈特：公共組織理論，中國(guó)人民大學(xué)出版社2003年版Shafritz,JayM.,AlbertC.Hyde,andSandraJ.Parkes,eds.2004.ClassicsofPublicAdministration.中國(guó)人民大學(xué)出版社2004年版本書(shū)是一本在學(xué)界享有盛譽(yù)的著作，六次再版表明了它的魅力。本書(shū)涉及了公共行政的范式、行政人員的多重職能、當(dāng)代公共行政的核心價(jià)值等公共行政領(lǐng)域的主要問(wèn)題，并采用獨(dú)特的構(gòu)架，將概念與案例結(jié)合在一起，有利于研究人員檢驗(yàn)理論與實(shí)踐的關(guān)系。在本次最新版中，案例研究和閱讀材料緊跟時(shí)代潮流，及時(shí)反映了公共行政領(lǐng)域中的新思想和新發(fā)展，并以閱讀材料、參考書(shū)目等多種方式幫助讀者學(xué)習(xí)。

RichardJ.Stillman,公共行政學(xué)：概念與案例PublicAdministration:ConceptsandCases,，復(fù)旦大學(xué)出版社亨利：公共行政與公共事務(wù)本書(shū)內(nèi)容涉及公共行政的各個(gè)方面。首先闡述了公共行政學(xué)科發(fā)展的范式變遷，從不同視角探討了公共組織的研究途徑、結(jié)構(gòu)和人的因素，從而揭示了廣義和狹義的公共組織行為。其次，全面而系統(tǒng)地介紹了公共管理的理念發(fā)展,即公共信息資源管理、公共項(xiàng)目績(jī)效管理、公共預(yù)算編制程序通訊公共部門(mén)人力資源管理。再次，較為詳細(xì)地闡明了如何制定和執(zhí)行公共政策。最后，探討了政府合同外包及民營(yíng)問(wèn)題，政府間合作與協(xié)調(diào)問(wèn)題以及公共門(mén)部企業(yè)家精神。公共行政學(xué)：管理、政治和法律的途徑

本書(shū)是美國(guó)行政學(xué)標(biāo)準(zhǔn)教材，它從管理、政治和法律的途徑描述、闡述和分析公共行政，給人們提供了一種深刻、全面理解公共行政的分析框架，內(nèi)容涉及公共行政的概念、公共管理的職能、公共組織、公共人事管理、公共預(yù)算、公共政策分析、公共行政與民主憲政以及公共行政的未來(lái)等。在公共行政理論和典范競(jìng)存的今天，本書(shū)不論在內(nèi)容、概念、方法以及寫(xiě)作風(fēng)格上，都不失為一本經(jīng)典著作。

羅伯特登哈特：公共組織理論，中國(guó)人民大學(xué)出版社2003年版

本書(shū)通過(guò)對(duì)公共組織理論的哲學(xué)反思，批判性地梳理了公共行政領(lǐng)域的研究成果，對(duì)公共行政領(lǐng)域理論和實(shí)踐相分離的原因進(jìn)行了深刻探索。在重新界定公共行政的基礎(chǔ)上，提出了“新公共服務(wù)”的理念，強(qiáng)調(diào)了公共行政的公眾性、服務(wù)性、知識(shí)性和學(xué)習(xí)性，并指明知識(shí)學(xué)習(xí)是行政管理的核心問(wèn)題。

什么是公共管理？Waldo:ElephantineProblem公共管理研究者Publicadministrationcanbebestidentifiedwiththeexecutivebranchofgovernment.Publicadministration……istheactionpartofgovernment,themeansbywhichthepurposesandgoalsofgovernmentarerealized.Publicadministrationasafieldismainlyconcernedwiththemeansforimplementingpoliticalvalues.10幾種說(shuō)法從組織實(shí)體或管理主體的角度來(lái)區(qū)分行政：國(guó)家或政府的活動(dòng)Publicadministration公共行政管理：與工商企業(yè)組織相關(guān)的活動(dòng)Businessmanagement工商管理那么PublicManagement呢？Businessadministration呢？MPA、MPM11OwenE.Hughes“行政”基本上指服從指令和服務(wù)，而“管理”則指：取得某些結(jié)果，及取得這些結(jié)果的管理者的個(gè)人責(zé)任公共行政注重的過(guò)程、程序和符合規(guī)定；公共管理涉及的內(nèi)容則更廣泛。一個(gè)公共管理者不僅僅是服從指令，他注重的是取得“結(jié)果”和為此負(fù)有責(zé)任。公共管理導(dǎo)論（第二版），中國(guó)人民大學(xué)出版社12PublicAdministration公共行政指政府特別是執(zhí)行機(jī)關(guān)為公眾提供服務(wù)的過(guò)程，行政官員或行政人員在這種活動(dòng)中主要是執(zhí)行由別人（政治家）所制定的政策和法律，關(guān)注的焦點(diǎn)是過(guò)程、程序以及將政策轉(zhuǎn)變?yōu)閷?shí)際的行動(dòng)，并以內(nèi)部定向關(guān)心機(jī)構(gòu)和人員以及辦公室的管理。13PublicManagement公共管理有以最低的成本取得目標(biāo)以及管理者為取得結(jié)果負(fù)責(zé)的內(nèi)涵，所以，公共管理是公共組織提供公共物品和服務(wù)的活動(dòng)，它主要關(guān)注的不是過(guò)程、程序和遵照別人的指示辦事以及內(nèi)部取向，而更多的是關(guān)注取得結(jié)果和對(duì)結(jié)果的獲得負(fù)個(gè)人責(zé)任。14PublicandBusinessAdministration公共部門(mén)之管理與私部門(mén)的管理不存在差異，存在著一種跨越公私情景的一般管理。無(wú)論是在政府機(jī)關(guān)還是私營(yíng)機(jī)關(guān)從事管理者，都需要類似的管理知識(shí)、技能、概念與工具，以幫助同樣功能（如計(jì)劃、決策、組織、領(lǐng)導(dǎo)、溝通、控制）的發(fā)揮，從而長(zhǎng)期有效地生產(chǎn)和提供物品與服務(wù)。企業(yè)方法和企業(yè)文化正是傳統(tǒng)公共行政中蔓延的各種病態(tài)的解決辦法（Gunn,1987）。15PublicandBusinessAdministration在所有其它不重要的方面是相似的（WallaceSayre）公共行政之根本，即源于民主政治理念之“公共”本質(zhì)(Waldo,1948:P.159-191)。公共行政是一個(gè)獨(dú)特并且相對(duì)獨(dú)立的領(lǐng)域，不應(yīng)該受到“商業(yè)方法”的污染。16PublicandBusinessAdministration公私部門(mén)之管理的確存在相似性的，管理知識(shí)、技能、工具亦可相互學(xué)習(xí)與借鑒。然而，公共管理與私人管理有本質(zhì)之差異。在微觀層次，公共行政也許能從企業(yè)世界模仿很多東西，但在宏觀層次，它卻自成一類。源于企業(yè)界方法的適用性和恰當(dāng)性還按照這些活動(dòng)的技術(shù)特性和政治特性而發(fā)生變化（ClarkeandNewman,1997）。17公共管理學(xué)的主要研究?jī)?nèi)容第五講：服務(wù)外包（7）第六講：績(jī)效評(píng)估（8）第七講：政府規(guī)制（9）改革與發(fā)展第八講：協(xié)作性公共管理（10，11）模擬：清水江水污染治理（12）介紹第一講：概論（1，2）公共管理基礎(chǔ)第二講：職能（3，4）第三講：組織（5）第四講：決策（6）公共管理學(xué)的沿革與發(fā)展（一）傳統(tǒng)公共行政學(xué)階段（二）行政學(xué)學(xué)派分流階段（三）（新）公共管理階段19（一）傳統(tǒng)公共行政學(xué)階段

（19世紀(jì)末至20世紀(jì)40年代中）“行政學(xué)”一詞，由德國(guó)學(xué)者史坦因于1865年最早提出，但當(dāng)時(shí)所講的行政學(xué)，主要是指行政法。1887年，美國(guó)威爾遜《行政學(xué)之研究》成為公共行政學(xué)誕生的象征性標(biāo)志。TheStudyofAdministration（1887）It’shardertorunaconstitutionthantoframeone.行政研究的目標(biāo)首先在于發(fā)現(xiàn)政府能夠恰當(dāng)?shù)睾统晒Φ刈鲂┦裁?，其次在于發(fā)現(xiàn)政府如何以最少的金錢(qián)和精力為代價(jià)，以及以最大可能的效率來(lái)做這些恰當(dāng)?shù)氖隆?023/6/7公共行政學(xué)講義中山大學(xué)劉亞平21政治與行政二分1900（古德諾《政治與行政》）政治涉及國(guó)家意志的表達(dá)，行政涉及國(guó)家意志的執(zhí)行1926（懷特《公共行政研究導(dǎo)論》）政治不應(yīng)侵入行政，公共行政自身能夠成為一種超越價(jià)值的科學(xué)2023/6/7公共行政學(xué)講義中山大學(xué)劉亞平22行政原則1927（威洛比：《公共行政原則》）－1937（古立克：《行政科學(xué)論文集》）公共行政領(lǐng)域存在著某些科學(xué)原理，人們可以發(fā)現(xiàn)這些原理，行政官員如果學(xué)會(huì)如何應(yīng)用這些原理，即可成為本領(lǐng)域的專家POSDCORB(Planning,Organizing,Staffing,Directing,Coordination,Reporting,Budgeting)批評(píng)：行政格言23

韋伯：理性官僚制法理型權(quán)威、卡里斯瑪型權(quán)威、傳統(tǒng)型權(quán)威24科學(xué)管理學(xué)派泰羅：《科學(xué)管理原理》（1911年）法約爾：《工業(yè)管理與一般管理》（1929年）25傳統(tǒng)公共行政學(xué)的主要特征：采用制度或法理的研究方法，以正式的政府組織機(jī)構(gòu)為研究主要領(lǐng)域政治－行政二分法成為理論基礎(chǔ)致力于行政管理的一般或普遍原則的探索強(qiáng)調(diào)以效率原則作為最高標(biāo)準(zhǔn)ThereisnoRepublicanwaytobuildaroad26（二）行政學(xué)學(xué)派分流階段

（20世紀(jì)40年代末至70年代）27西蒙（HerbertAlexanderSimon,1916～2002）美國(guó)科學(xué)家。1943年獲得芝加哥大政治科學(xué)博士學(xué)位。在伊利諾理工學(xué)院擔(dān)任政治學(xué)教授多年。從1949年開(kāi)始，一直任卡內(nèi)基－梅隆大學(xué)心理學(xué)和電腦科學(xué)教授.。1968～1972年任美國(guó)總統(tǒng)的科學(xué)顧問(wèn)。西蒙除了在1986年獲得美國(guó)總統(tǒng)頒發(fā)的國(guó)家科學(xué)獎(jiǎng)而外，還是世界上第一位榮獲諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)金（1978）的心理學(xué)家。瓦爾多（DwightWaldo）美國(guó)著名公共行政學(xué)者，1913年9月出生于美國(guó)Mebraska的Dewitt，二十世紀(jì)下半紀(jì)在公共行政領(lǐng)域的發(fā)展有很大的影響力。二戰(zhàn)期間，曾在聯(lián)邦政府任公職。瓦爾多對(duì)行政學(xué)方面的貢獻(xiàn)，為學(xué)界所公認(rèn)，不僅在美國(guó)著名學(xué)府任教，亦數(shù)度獲聘意大利、澳大利亞、墨西哥、印度等大學(xué)，主要菱是他在耶魯大學(xué)博士論文基礎(chǔ)上形成的論著《行政國(guó)家》。與任何科學(xué)一樣，行政科學(xué)只關(guān)心事實(shí)陳述（Simon）：邏輯實(shí)證主義關(guān)注社會(huì)科學(xué)并不僅僅是關(guān)注科學(xué)，而是要著眼于社會(huì)的發(fā)展（Waldo）：政治哲學(xué)29DebatebetweenSimonandWaldo

VS.30自那以后，美國(guó)公共行政學(xué)分裂成許多流派，由此進(jìn)入范式分離、范式競(jìng)爭(zhēng)和范式危機(jī)階段。公共行政學(xué)的“身份危機(jī)”也伴隨而來(lái)。進(jìn)入70年代后，公共行政學(xué)界進(jìn)一步出現(xiàn)了大分裂，除了古典公共行政學(xué)的支持者以及西蒙的追隨者之外，還產(chǎn)生了以下三個(gè)流派：

311、新公共行政學(xué)。新公共行政學(xué)作為一個(gè)學(xué)派，主要特點(diǎn)是致力于將公共行政學(xué)的研究建立在規(guī)范理論的基礎(chǔ)之上，強(qiáng)調(diào)公共行政應(yīng)該追求社會(huì)公正，不能僅僅追求“效率”。這一派的代表人物有瓦爾多（Waldo）和弗里德利克森（Friederickson）等。322、公共政策學(xué)派。這一派的學(xué)者刻意與古典公共行政學(xué)劃清界限。其中一個(gè)重要表現(xiàn)在于，他們強(qiáng)調(diào)要培養(yǎng)宏觀的、“批判的”政策分析者，而不是在行政機(jī)關(guān)里處理日常事務(wù)的小公務(wù)員。在公共政策學(xué)派這里，經(jīng)濟(jì)學(xué)理論和數(shù)量方法被大量引進(jìn)而成為大學(xué)里的主要課程，而傳統(tǒng)公共行政學(xué)中的行政法等內(nèi)容則被忽略。333、公共選擇學(xué)派。這一派的領(lǐng)軍人物是著名學(xué)者奧斯特羅姆夫婦（VincentOstrom&ElinorOstrom,1971），他們主張運(yùn)用公共選擇理論來(lái)研究公共行政，之后又向制度學(xué)派靠攏。在相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間里，這一學(xué)派在公共行政學(xué)界中也贏得了很多支持者。

34（三）（新）公共管理階段

（20世紀(jì)80年代以來(lái)）

自70年代末80年代初開(kāi)始，西方各國(guó)掀起了一場(chǎng)聲勢(shì)浩大且曠日持久的政府改革運(yùn)動(dòng)，這就是“新公共管理”(ＮewＰublicＭanagement)運(yùn)動(dòng)。“新公共管理”是一種國(guó)際性思潮，它起源于英國(guó)、美國(guó)、新西蘭和澳大利亞，并迅速擴(kuò)展到其他西方國(guó)家，它有不同的名稱，如“新公共管理(ＮＰＭ)”(Ｈood等，1991)、“管理主義”(Ｐollitt，1993)、“以市場(chǎng)為基礎(chǔ)的公共行政學(xué)”(Ｌan，ＺhiyongandＲosenbloom，1992)、“后官僚制模式”(Ｂarzelay，1992)、“企業(yè)化政府”理論(ＯsborneandＧaebler，1992)等新公共管理NewPublicManagementNPM承諾公共管理者有更多自由；政治家有更大的控制權(quán)；承諾公共服務(wù)用戶有更多的選擇權(quán)LetManagersmanageManagingforresultsThereisNoAlternative背景財(cái)政壓力對(duì)政府的不滿全球市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)信息技術(shù)的發(fā)展公共選擇理論NPM的關(guān)鍵因素管理體制和努力工作的重點(diǎn)從投入和過(guò)程向產(chǎn)出轉(zhuǎn)變。向更具評(píng)估性和更為量化的方向轉(zhuǎn)變。傾心于更加專業(yè)化的、精干的、扁平的組織形式，而不是大型的、多個(gè)工作目標(biāo)的、層級(jí)化的部委或部門(mén)。利用合同廣泛代替以前正式的層級(jí)關(guān)系。在提供公共服務(wù)方面更多地利用市場(chǎng)機(jī)制。重視服務(wù)質(zhì)量和消費(fèi)者定位。價(jià)值觀的重點(diǎn)轉(zhuǎn)為效率和個(gè)人主義。2023/6/7公共行政學(xué)講義中山大學(xué)劉亞平38公共行政學(xué)的歷史發(fā)展開(kāi)端：威爾遜一：公共行政即行政管理學(xué)二：公共行政即政治學(xué)三：公共行政即管理學(xué)四：公共行政即公共行政學(xué)PAinChinaIn1952,allpoliticalsciencewasabolishedinhighereducation.In1979,restorationofpolitics,law,andsociology.Intheearly1980s,agroupofscholars,suchasXiaShuzhang,advocatethestudyofadministrationinChina.1n1984,thefirstacademicmeetingonadministrativesciencewasheldinJilin.MoreandmoreuniversitieshadPAprogram.It’shigh