我國行政聽證軌制的現(xiàn)狀與完善

我國行政聽證制度的現(xiàn)狀與完善2001年12月24日，國家計委公開邀請消費者參加“鐵路部分列車實行政府指導價”方案聽證會。這一舉措使聽證制度再一次成為人們關注的一個熱點，雖然自行政處罰法和價格法實施以來，各地有關部門舉行的聽證并不在少數(shù)，但此次聽證卻仍然引起了空前的社會關注。究其原因，一是因為春運價格影響面的廣泛性，以及近年來對春運調價爭議的激烈化，近年來針對鐵路和公路春運調價合法性的訴訟案接連發(fā)生;二是2001年11月底，國家計委剛剛公布了《國家計委價格聽證目錄》，將與公路運輸同質的鐵路、民航客運價格列入其中，從而使得此次公開聽證對習慣于“暗箱”提價的鐵路、民航部門來說不無震動;三是欣逢入世，而WTO要求透明度、要求更多的消費者主權，并將對傳統(tǒng)的壟斷經(jīng)營形成沖擊。筆者認為目前正是我國行政聽證制度發(fā)展與完善的大好時機，應該抓住這個機會，使政府與公民實現(xiàn)良性溝通，達到雙贏。行政機關實行聽證制度不僅有利于政府行為的法治化，防止行政機關利用壟斷地位謀取不正當?shù)牟块T利益，而且有利于雙向溝通、民主參與，消除由于信息不對稱造成的不信任。聽證制度所體現(xiàn)的保障公民基本權利、監(jiān)督行政機關依法行使職權的行政法原則，已成為世界各國政府行政行為現(xiàn)代化、科學化和民主化的重要標志。為了使中國行政聽證制度得以順利發(fā)展、發(fā)揮其在行政管理中的良好作用，本文就目前我國的聽證制度現(xiàn)狀進行分析，指出不足，提出改進意見。一、中國現(xiàn)行法律有關聽證制度的規(guī)定及其分析作為制度，聽證是指聽取利害關系意見的法律程序。尤其是在作出不利于當事人的決定之前，應當聽取利害關系人的意見，從而體現(xiàn)公正。聽證源于英美普通法上的“自然公正原則”，這個原則包含兩項基本內(nèi)容：一是聽取對方的意見;二是不能作自己案件的法官。它最初適用于司法領域，作為司法審判活動的必經(jīng)程序，謂之“司法聽證”(JudicialHearing)，聽證的本質-聽取對方意見，可以追溯到上帝懲罰亞當之前給予其辯護的機會。后來逐漸為立法吸收，適用于立法領域，稱之為“立法聽證”(LegislativeHearing)，正如迪普洛克勛爵所說，人們獲得“聽取針對他的指控并提出自己理由的公平機會”的權利對文明法律制度來說如此重要，以致可以假定議會的宗旨是：“任何違背這一要求而作出的決定無效”。到20世紀晚些時候，才正式運用于行政領域并獲得巨大發(fā)展。目前我國學界所謂的聽證主要是指“行政聽證”(AdministrativeHearing)。所以，我國學者一般將聽證作如下定義：聽證是行政機關在作出影響行政相對人合法權益的決定前，由行政機關告知決定理由和聽證權利，行政相對人有表達意見、提供證據(jù)以及行政機關聽取意見、接納證據(jù)的程序所構成的一種法律制度。聽證制度運用于行政領域并得到較大發(fā)展，一方面是行政權擴張的結果，另一方面是對行政權擴張的擔心而導致的對權力約束和對公民權益加強保護的結果。聽證制度是行政程序法基本制度的核心。這是因為，行政程序的公正與公開，構成了行政法的生命源;沒有公正與公開，就沒有行政程序法。而行政程序的公開與公正并不僅僅在于讓行政相對人了解一個行政的結果，還在于讓行政相對人得到“某種程序的保障”，“賦予行政相對人以某種程序上的權利，使之通過對程序上權利的行使來維護自己的合法權益”。西方有關聽證的傳統(tǒng)可以追溯到英美普通法最初的起源，并且經(jīng)過幾十年的發(fā)展完善，各國聽證制度都有其不同但深厚的法理基礎。如英國的“自然公正原則”(NaturalJustice)，美國的“正當程序原則”，德國的“法治國理論”，法國的“行政法治原則”等等。各國行政程序法之間有關聽證制度的內(nèi)容的差異性是客觀存在的，但其基本的內(nèi)容卻有相同性。一般認為，行政程序法的聽證制度的基本內(nèi)容主要是：第一，告知和通知。告知是行政機關在作出決定前將決定的事實和法律理由依法定形式告知給利害關系人。通知是行政機關將有關聽證的事項在法定期限內(nèi)通告利害關系人，以使利害關系人有充分的時間準備參加聽證。告知和通知在行政程序中發(fā)揮著行政機關與行政相對人之間的溝通作用，是聽證中不可缺少的程序，對行政相對人的聽證權起著重要的保障作用。第二，公開聽證。聽證必須公開，讓社會民眾有機會了解行政機關的行政決定作出的過程，從而實現(xiàn)監(jiān)督行政機關依法行政。但聽證如涉及到國家秘密、商業(yè)秘密和個人隱私的，聽證可以不公開進行。第三，委托代理。行政相對人并不一定都能自如地運用法律維護自已的合法權益，因此，應當允許其獲得必要的法律幫助。在聽證中，行政相對人可以委托代理人參加聽證，以維護自已的合法權益。第四，對抗辯論。對抗辯論是由行政機關提出決定的事實和法律依據(jù)，行政相對人對此提出質疑和反詰，從而使案件事實更趨真實可靠，行政決定更趨于公正、合理。第五，制作筆錄。聽證過程必須以記錄的形式保存下來，行政機關必須以筆錄作為作出行政決定的唯一依據(jù)。我國的聽證制度借鑒于西方國家，但也有著直接的憲法來源，其原則符合我國憲法精神，為我國憲法和行政法的發(fā)展注入了新的活力。在具體規(guī)定方面，以行政處罰法為契機，中國首次以法律的形式確立了聽證制度，此后的價格法將聽證的范圍擴展到政府定價行為領域，而2000年立法法使聽證制度推進至行政立法領域。聽證制度在中國漸有不斷發(fā)展之勢。(一)憲法我國憲法第2條第3款“人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式管理國家事務，管理經(jīng)濟和文化事業(yè)，管理社會事務?！钡囊?guī)定是行政聽證制度公開、參與原則的憲法依據(jù)，公民對行政聽證制度的參與，是人民管理國家事務的途徑和方式之一。憲法第33條第2款“中華人民共和國公民在法律面前一律平等?！边@是公正原則的法律依據(jù)，公民在行政活動中，應當享有法律面前人人平等的權利。憲法第27條第2款規(guī)定，“一切國家機關和國家工作人員必須依靠人民的支持，經(jīng)常保持同人民的密切聯(lián)系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監(jiān)督，努力為人民服務?！边@一規(guī)定為行政聽證制度奠定了憲法基礎。聽證制度是行政機關在行政活動中傾聽人民意見和建議的具體表現(xiàn)。在這里，聽取人民的意見和建議是原則的、籠統(tǒng)的，在一定條件下可以也應該表現(xiàn)為具體的法定形式，聽證就是被國外的實踐證明了的有益、有效的法定形式之一。這被認為是我國確立行政聽證制度的憲法依據(jù)?？梢哉f，此后的幾部有關聽證制度的法律法規(guī)都是我國憲法精神的細化。(二)行政處罰法行政處罰法確立了聽證制度，專設第五章第三節(jié)對聽證制度做出規(guī)定。其中第42條規(guī)定，“行政機關作出責令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證或者執(zhí)照、較大數(shù)額罰款等行政處罰決定之前，應當告知當事人有要求舉行聽證的權利;當事人要求聽證的，行政機關應當組織聽證?！毙姓幜P法是中國移植國外聽證制度的首次嘗試，也是中國行政程序制度發(fā)展的重要突破。在該法中，“聽證”一詞在中國法律中首次出現(xiàn)并成為與簡易程序、一般程序并列的三種行政處罰決定程序。它不僅界定了聽證程序的定義，而且還明確了聽證程序的適用范圍和條件、聽證的告知通知制度、公開聽證制度、主持人及其回避制度、對抗辯論制度和聽證筆錄制度等。但與國外的聽證制度相比，該法中規(guī)定的聽證制度存在著以下缺陷和不足：第一，對限制人身自由的行政處罰排除適用聽證程序，范圍過于狹窄;第二，在聽證原則方面，未確立案卷排他性原則;第三，在聽證主體方面，未規(guī)定聽證的組織者，聽證主持人的獨立地位及職責，利害關系人或第三人參加聽證的權利;第四，在聽證的舉行程序上，缺乏相應的操作規(guī)范;第五，在聽證的證據(jù)種類、舉證責任方面出現(xiàn)立法空白。(三)價格法如果說行政處罰法是移植聽證制度的首次嘗試，那么我國的另一部重要法律《中華人民共和國價格法》對聽證的規(guī)定就可以視作中國聽證制度在立法上的擴展。1997年12月29日通過、1998年5月11日起實施的價格法很大地發(fā)展了聽證制度。價格法明確了消費者在價格活動中的地位和參與定價的權利，要求政府在制定關系群眾切身利益的公用事業(yè)價格、公益性服務價格以及自然壟斷經(jīng)營的商品價格時，不但要聽取經(jīng)營者的意見，更要通過聽證會制度、聽取消費者的意見(參見該法第23條)。據(jù)悉，有關部門正在制定價格法中有關價格聽證的實施細則，價格聽證主要內(nèi)容是∶公開審核申報調價的經(jīng)營者和主管部門上報的經(jīng)營成本;討論調價所造成的社會影響;公開確定作價原則和作價方法;討論申報調價的價格水平與實施時間;確定調價的建議方案或進一步審議聽證的工作安排。價格聽證會可聽證的主要內(nèi)容是∶生活用電、自來水、民用燃料、公用住房租金、物業(yè)管理服務收費、公共交通價格、醫(yī)療收費、教育收費、郵電收費、有限電視收費、鐵路收費、主要游覽景點門票價格等。價格聽證會制度是一項強制性制度，列入聽證范圍內(nèi)的任何一項價格都必須經(jīng)過事先聽證，申請調價的經(jīng)營者和部門如在聽證會上提不出充分的調價理由，或者參加聽證人員多數(shù)反對調價，那么此項調價便不能實施。這種聽證會制度類似日本、韓國等國公聽會的非正式的聽證程序，而行政處罰法中的聽證則是一種審判型的正式的聽證程序，與美國類似。此外，價格聽證制度還表明，我國的行政聽證制度開始越出具體行政行為的范圍，進入抽象行政行為領域。這里涉及到關于政府定價行為的理論定位問題，一般認為，“政府定價是國家價格管理部門就公共產(chǎn)品及服務的定價問題聽取利害關系人的意見，其結果是一個對供方的市場行為具有普遍約束力的定價規(guī)則?！彪m非行政立法行為，但又具有準立法性，針對的對象是不特定的且具有反復適用性，所以筆者認為價格法中的聽證制度所適用的政府定價行為是一種抽象行政行為。毫無疑問，價格法在聽證制度的作用是巨大的，盡管當時一些實施的價格聽證會并不能讓人真正滿意。哨穗(四挺)立貪法法青謎立法踐法明臟確將喂聽證車擴展信到行刺政立專法領盼域。揪該法饑第5尾8條輩規(guī)定潤：“次行政榜法規(guī)嗚在起娘草過源程中錫，應擁當廣鞋泛聽陡取有率關機鋪關、厚組織音和公犯民的瞧意見延。聽熟取意染見可均以采完取座腿談會紛、論督證會款、聽厘證會非等多瑞種形購式。字”雖夜然該探法的耐制定扛體現(xiàn)距了我棟國近統(tǒng)年來標的立傻法上柔少有構的成圓熟，烤但問記題在信于，蠶該條種規(guī)定瑞的聽諷證會脅既不窄是必行經(jīng)的硬法定堪程序嘉，也幟不是準一種品嚴格啦的制統(tǒng)度，查而是均作為貌聽取慮意見家的一連種方供式存踏在，使其法快律地貨位比舒較低在，是拘否適擦用，戲不發(fā)亂生對撞法規(guī)肯效力嘗的影廳響;銹而且節(jié)，具啟體如廚何操戶作，管沒有溉硬性占的、目詳細婆的規(guī)漏定。畝這顯豐然有鑼別于擁美國銹在規(guī)灘章制心定中肆的審毛判式疫聽證悄程序住或非推正式革聽證殼程序笨。害浸二、污中國忠行政挽聽證初制度嗽的完無善建式議匯個行政哥權有腿易擴裁張性閱和侵刃犯性膠，如納不加爹以制優(yōu)約和鄙控制純，就停極易丙產(chǎn)生無對相丟對人均權益才的損瞧害和圓侵犯稅。為連此人村們從殺不同浪視角棉提出推了控查制行桑政權遷的方料法，頑其中介為避遠免發(fā)術生行擾政違渾法和能侵權西的方烏法之更一就鄭是賦樓予行源政機跌關更奔多的我程序習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