國外非營利社會組織與我國事業(yè)單位改革

國外非營利社會組織與我國事業(yè)單位改革

國外沒有事業(yè)單位的說法。在西方發(fā)達(dá)國家，那些介于政府與企業(yè)之間的所謂第三部門，發(fā)揮著類似于我國事業(yè)單位的職能作用。

一、國外非營利社會組織的概念及屬性

非營利社會組織是英文Non-ProfitOrganization的中文譯名，是指那些不以營利為目的、主要開展各種公益性或互益性社會服務(wù)活動(dòng)的民間組織。西方經(jīng)濟(jì)學(xué)將非營利組織定義為“以推進(jìn)科學(xué)、教育或慈善事業(yè)”發(fā)展的，“不能向其控制人收益處置任何凈利潤的機(jī)構(gòu)，所謂控制人可以是該組織的成員、管理人員、董事或信托人”。在經(jīng)濟(jì)學(xué)中，非營利組織通常指“私人所有”的機(jī)構(gòu)。在發(fā)達(dá)國家，非營利組織一般被看作是與私人部門、政府并立的第三部門。[１]

非營利社會組織的概念現(xiàn)在被廣為使用，已成為一個(gè)有固定含義的國際化、全球化的概念。它實(shí)際上反映著社會發(fā)展過程中出現(xiàn)的一種基本社會組織形式。這種社會組織形式具有非營利性、非政府性和志愿公益性三種基本屬性。

1.非營利性。作為非營利社會組織，非營利性是它的基本屬性。非營利性具體包括三個(gè)方面：第一，這種組織不應(yīng)具有明確的牟利宗旨或動(dòng)機(jī)。這一屬性無論是在發(fā)展中國家，還是在發(fā)達(dá)國家，都是被普遍認(rèn)同的；第二，它不具有利潤分配機(jī)制。作為非營利社會組織，不應(yīng)有分紅機(jī)制，它可以開展經(jīng)營活動(dòng)，但經(jīng)營所得不能通過任何形式轉(zhuǎn)化為任何人的私有財(cái)產(chǎn)。關(guān)于這一點(diǎn)，很多國家以立法形式明確規(guī)定，非營利社會組織不得把經(jīng)營所得分配給所有者；第三，它的財(cái)產(chǎn)及其運(yùn)作財(cái)產(chǎn)的收益不歸屬任何個(gè)人，而屬于社會。作為非營利社會組織，其主要的財(cái)產(chǎn)應(yīng)當(dāng)來源于社會捐贈(zèng)和其他公益性的資源，不應(yīng)來源于市場，所以非營利社會組織的產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)不應(yīng)是私人產(chǎn)權(quán)，也不應(yīng)是國家產(chǎn)權(quán)，而應(yīng)當(dāng)是基于捐贈(zèng)等公益資源的公益產(chǎn)權(quán)。非政府性。非政府性也是非營利社會組織的基本屬性。它在體制上獨(dú)立于政府，不受政府直接管轄，是這類社會組織區(qū)別于政府組織的本質(zhì)屬性。非營利社會組織的非政府性具體表現(xiàn)在三個(gè)方面：一是它具有自治性，在決策機(jī)制上不依賴于政府，在組織上獨(dú)立于政府；二是具有草根性，也就是說非營利社會組織不存在像政府那樣的自上而下的等級體系，不是權(quán)力的運(yùn)作機(jī)制，而是面向受益者的社會服務(wù)機(jī)構(gòu)，是一種網(wǎng)絡(luò)式、扁平式的組織結(jié)構(gòu)；三是不存在壟斷性的權(quán)力控制和支配機(jī)制，特別是不存在行政壟斷性的權(quán)力控制。非營利社會組織的非政府性，可能是中國事業(yè)單位改革中遇到的非常突出的一個(gè)問題。中國的事業(yè)單位從起源上看，都是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的產(chǎn)物，是國家動(dòng)用財(cái)政資源舉辦的主要開展各種社會服務(wù)活動(dòng)的社會組織。[２]現(xiàn)在我們正在積極推動(dòng)事業(yè)單位改革。如果改革以后，這些事業(yè)單位從財(cái)政上、編制上脫離國家體系，成為具備非政府性的非營利社會組織，那么它們的生存發(fā)展可能就面臨很大的問題。但是不管怎么說，作為非營利社會組織，非政府性是一個(gè)基本前提，不具備非政府性的社會組織應(yīng)該稱不上是非營利社會組織。志愿公益性。非營利社會組織的志愿公益性體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是其主要資源來源于社會，是通過志愿服務(wù)和社會捐贈(zèng)形成的，志愿服務(wù)是非營利社會組織所特有的社會資源。社會捐贈(zèng)也是一種志愿資源，是相對于納稅來說的。納稅是強(qiáng)制性的，國有資產(chǎn)主要就是通過稅收形成的。非營利社會組織所運(yùn)作的資產(chǎn)則主要通過志愿性的社會捐贈(zèng)和志愿服務(wù)形成，他們的產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)既不應(yīng)是私人產(chǎn)權(quán)也不會是國家產(chǎn)權(quán)，而應(yīng)當(dāng)是區(qū)別于私人產(chǎn)權(quán)和國家產(chǎn)權(quán)的新的產(chǎn)權(quán)形式。這種公益產(chǎn)權(quán)是基于捐贈(zèng)和志愿服務(wù)形成的、面向提供各種公益性或互益性服務(wù)的特殊的產(chǎn)權(quán)形式，來源于社會并用之于社會，其運(yùn)作管理要接受社會的監(jiān)督。

一般來說，我們認(rèn)為只有具備了上述三個(gè)方面的基本屬性，一個(gè)組織才能稱之為非營利社會組織。

二、非營利社會組織的主要功能

1.提供公共物品。非營利社會組織在公共物品的創(chuàng)造方面具有非常重要的作用。在一般情況下，政府提供的公共物品只是為了滿足廣大人民群眾的需要，這就必然導(dǎo)致一定群體的特定需要難以得到滿足，而非營利社會組織可以在這方面彌補(bǔ)政府的不足。代行政府職能。通過對國外非營利社會組織的發(fā)展及其管理進(jìn)行研究，可以發(fā)現(xiàn)非營利社會組織最主要的資金來源就是政府。根據(jù)這一事實(shí)，我們可以將非營利社會組織視為“政府的助手”，即政府通過自身機(jī)構(gòu)以外的實(shí)體來執(zhí)行自身的部分職能。因此，非營利社會組織不是市場職能與政府職能的替代品，而是政府的互補(bǔ)品。推動(dòng)社會發(fā)展。非營利社會組織通過生產(chǎn)各種公共物品來增進(jìn)社會福利，例如賑災(zāi)、計(jì)劃生育、養(yǎng)老、日托、保健等。而且，非營利社會組織還有力地推動(dòng)社會廣泛關(guān)注在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展過程中資金與人力薄弱的某些行業(yè)，幫助遭遇困難的弱勢群體。促進(jìn)社會適應(yīng)。非營利社會組織為來自不同社會和文化背景的人提供了一個(gè)特別的緩沖環(huán)境，可有效地滿足人們被接受、認(rèn)同的需要。非營利社會組織還扮演著社會批判的角色，對整個(gè)社會系統(tǒng)起著的作用。所以，不管非營利社會組織有時(shí)令政府厭煩、憂慮，但事實(shí)上，它們對社會的發(fā)展進(jìn)步是絕對有用的。有效配置資源。非營利社會組織籌集了大量的社會資源，并為實(shí)現(xiàn)社會目標(biāo)對社會資源進(jìn)行重新分配，使資金、技術(shù)、智力形成從城市向農(nóng)村、從高社會階層向低社會階層、從發(fā)達(dá)地區(qū)向不發(fā)達(dá)地區(qū)、從發(fā)達(dá)國家向不發(fā)達(dá)國家的流動(dòng)。例如，美國民間每年約有5000億美元投入非營利事業(yè)。[３]其中，僅個(gè)人捐助一項(xiàng)在1000億美元以上，大大填補(bǔ)了政府用于這方面的資金不足。而且，非營利社會組織的介入還增加了資源配置的透明度和合理性。由于廣大群眾參與，這一部門直接在群眾監(jiān)督下進(jìn)行，能較好地避免貪污、浪費(fèi)。不僅如此，還能較充分地利用社會上閑置或未能充分利用的各種資源。

三、國外非營利社會組織的行業(yè)分布

1.英國和日本的非營利社會組織主要以教育服務(wù)為主。經(jīng)過比較研究發(fā)現(xiàn)，英國和日本的教育在非營利社會組織支出中占主要份額，分別為42%和40%。在英國，非營利社會組織既涉足中小學(xué)教育，也涉及高等教育。在英國，居第二位的非營利社會組織是文化娛樂機(jī)構(gòu)，包括社團(tuán)俱樂部、體育俱樂部、博物館和劇院等。此外，英國非營利社會組織在環(huán)境保護(hù)和國際救助方面也比其他國家更加活躍，但在醫(yī)療衛(wèi)生和社會服務(wù)領(lǐng)域的作用較弱。日本的第二大非營利領(lǐng)域是醫(yī)療衛(wèi)生，約占非營利性支出的28%。事實(shí)上，大量的衛(wèi)生保健服務(wù)是由大型綜合性的非營利“醫(yī)療法人”提供的。日本大約有7000多家這樣的醫(yī)療法人經(jīng)營著醫(yī)院、診所、培訓(xùn)機(jī)構(gòu)或研究中心。美國和德國的非營利社會組織主要以醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)為主。醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)是美、德非營利活動(dòng)的主體。美國有一半以上的非營利支出用于醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域，美國醫(yī)院有一半多屬于非營利社會組織。德國非營利支出中醫(yī)療衛(wèi)生所占的比例較美國小，約為35%，但卻是德國非營利支出中份額最大的一個(gè)領(lǐng)域，大部分用于醫(yī)院的運(yùn)營及管理。非營利,社會組織,事業(yè)單位,改革-[飛諾網(wǎng)]

3.法國和意大利的非營利社會組織主要以社會服務(wù)為主。在法國和意大利的各種非營利社會組織中，社會服務(wù)占主導(dǎo)地位。法國約30%的非營利支出和意大利約25%的非營利支出用于社會服務(wù)領(lǐng)域。

四、國外非營利社會組織的經(jīng)費(fèi)來源

一般來講，國外非營利社會組織的經(jīng)費(fèi)來源大體上有三個(gè)方面：私人付費(fèi)，即非營利社會組織由銷售其服務(wù)或產(chǎn)品而獲得的款項(xiàng)，約占47%；支持或公共部門支付，包括政府直接撥款資助，專項(xiàng)服務(wù)的合同支付以及公共部門支付的相關(guān)費(fèi)用或報(bào)償，約占43%；民間捐贈(zèng)，包括個(gè)人、法人、基金會直接或間接的捐贈(zèng)，約占10%。[４]美國、英國、意大利和日本的非營利社會組織主要依賴私人付費(fèi)，私人付費(fèi)是其主要資金來源。在美國、意大利、日本三國非營利社會組織的總體收入中，私人付費(fèi)所占的比例分別為52%、53%、60%。其次是公共部門支持，在美國、英國、意大利和日本等國，政府支持占非營利社會組織年收入的比例分別30%、40%、43%、38%。在這些私人付費(fèi)為主的國家中，非營利社會組織的私人付費(fèi)收入占全部收入的比例分別為協(xié)會學(xué)會組織占92%，文化娛樂機(jī)構(gòu)占67%，慈善機(jī)構(gòu)組織占54%，環(huán)境保護(hù)組織占51%，教育科研機(jī)構(gòu)占50%，住房開發(fā)機(jī)構(gòu)占51%。這些私人付費(fèi)的具體形式包括協(xié)會學(xué)會組織的會費(fèi)收入，文化娛樂機(jī)構(gòu)的門票收入，慈善機(jī)構(gòu)組織的動(dòng)產(chǎn)或不動(dòng)產(chǎn)投資收入，以及高校的學(xué)費(fèi)收入等。德國和法國的非營利社會組織私人付費(fèi)所占的份額相對較小，占據(jù)主導(dǎo)地位的是政府。德國非營利社會組織收入的68%來自于政府，法國則占到60%；相反，私人付費(fèi)的比例分別為28%和34%，民間捐贈(zèng)的比例分別為4%和7%。政府支持的領(lǐng)域及比例分別為醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)占59%，社會服務(wù)機(jī)構(gòu)占51%，市民倡導(dǎo)組織占49%。除此以外，政府支持也是教育科研、住房開發(fā)、國際救援等三類機(jī)構(gòu)的第二大資金來源。這種模式體現(xiàn)了國家機(jī)構(gòu)、公共部門在社會福利事業(yè)發(fā)展中的角色，以及政府在社會福利事業(yè)發(fā)展、提供社會福利服務(wù)方面對非營利社會組織的日益依賴。[１]美國在公共服務(wù)領(lǐng)域長期以來一直存在著將政府服務(wù)“外包”的傳統(tǒng)，通常被稱為“第三方政府”，與“直接政府”行為相對應(yīng)。挪威從很多非營利社會組織的實(shí)際運(yùn)作過程來看，有相當(dāng)一部分資金是由政府提供的。

五、研究國外非營利社會組織對于我國事業(yè)單位改革的啟示

通過對國外非營利社會組織的形成、發(fā)展、基本屬性、社會功能、服務(wù)行業(yè)和資金來源的比較研究，可以得到一些對我國事業(yè)單位改革及經(jīng)營管理方面的啟示和借鑒。

1.鼓勵(lì)有條件的事業(yè)單位大力開展投資與經(jīng)營活動(dòng)。在市場經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家里，無論是公立還是私立的非營利社會組織，其經(jīng)費(fèi)來源都是多樣化的，構(gòu)成各式各樣的混合投資補(bǔ)償體制。包括民間捐贈(zèng)、政府支持、公共部門支付和非營利社會組織通過銷售服務(wù)或產(chǎn)品而獲得的款項(xiàng)。從歷史上看，我國的事業(yè)單位基本上是依托于行政部門，靠單純的財(cái)政撥款維持機(jī)構(gòu)運(yùn)行，并協(xié)助政府完成相應(yīng)的工作。近年來，許多事業(yè)單位充分利用自身的人力、資產(chǎn)、技術(shù)和行業(yè)優(yōu)勢，以“非轉(zhuǎn)經(jīng)”的形式，或多或少地開展了一些經(jīng)營與投資活動(dòng)，取得了一定成效。事業(yè)單位取得的經(jīng)營與投資收益不僅彌補(bǔ)了財(cái)政經(jīng)費(fèi)的不足，而且為那些經(jīng)營、服務(wù)、咨詢性質(zhì)的事業(yè)單位的改革、轉(zhuǎn)型和人員安置提供了有效途徑。因此，對于有條件、而且不影響行政職能發(fā)揮的事業(yè)單位，政府要從政策上鼓勵(lì)和支持其大力開展經(jīng)營與投資活動(dòng)。繼續(xù)不斷加大政府對事業(yè)單位的資助力度。從上面的分析可以看出，各國的非營利社會組織的資金收入的絕大部分是來自政府和公共部門，政府對非營利社會組織的財(cái)力支持非常重要。任何一個(gè)國家，在社會服務(wù)的各個(gè)領(lǐng)域，政府都是非營利社會組織的主要資金來源。非營利社會組織不能替代政府，卻有力推動(dòng)了政府資助下的社會事業(yè)的發(fā)展。因?yàn)槲覈拇蠖鄶?shù)事業(yè)單位的大部分職能是直接承擔(dān)政府行政管理和服務(wù)工作，因此事業(yè)單位的改革與發(fā)展必須要有政府的支持，而且應(yīng)該有相當(dāng)一部分資金來自國家財(cái)政。政府可以通過采購或者委托等適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)需要的形式來提供這部分公共資金。從一定意義上可以說，政府提供給非營利社會組織的這部分公共資金不是財(cái)政撥款，而是政府捐贈(zèng)。這是促進(jìn)向我國事業(yè)單位這類非營利社會組織改革與發(fā)展的重要條件之一。在我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制初步建立的轉(zhuǎn)型期，在推進(jìn)事業(yè)單位改革的過程中，要在分類、定性的基礎(chǔ)上，繼續(xù)加大對行政性和公益性事業(yè)單位財(cái)政支持力度。支持事業(yè)單位通過提高服務(wù)水平，并收取相應(yīng)的服務(wù)費(fèi)用。國外非營利社會組織對私人付費(fèi)的高度依賴，充分反映了非營利社會組織對把市場機(jī)制引入內(nèi)部運(yùn)營的關(guān)注。盡管非營利社會組織可以遠(yuǎn)離一部分市場壓力，但它們并非生存在真空中。向有支付能力的顧客收取所提供的服務(wù)費(fèi)用，也是非營利社會組織自身發(fā)展所必需。我國的中介類事業(yè)單位也要轉(zhuǎn)變觀念，開拓創(chuàng)新，提高服務(wù)水平，增加服務(wù)內(nèi)容來取得服務(wù)對象認(rèn)可，并取得相應(yīng)的服務(wù)報(bào)酬。事業(yè)單位要避免過分官僚化和過度商業(yè)化。國外許多研究非營利社會組織未來發(fā)展的專家學(xué)者強(qiáng)調(diào)，引入市場競爭機(jī)制和商業(yè)化管理模式，有助于提高非營利社會組織的工作效率和服務(wù)質(zhì)量。同時(shí)還要防止“偽裝成非營利社會組織的營利機(jī)構(gòu)”的出現(xiàn)，并盡量避免“非營利社會組織的營利沖動(dòng)”。[１]在我國有些事業(yè)單位全部或者大部分受國家財(cái)政資金供養(yǎng)，卻仍然變相地從事著收費(fèi)性經(jīng)營活動(dòng)；還有一些事業(yè)單位，占著國家資源、受著財(cái)政支持，卻沒能充分有效地提供相應(yīng)的服務(wù)和積極公正地履行應(yīng)盡的職責(zé)，反而利用事業(yè)單位性質(zhì)上非政非企又亦政亦企的模糊空間，最大限度地享受著政府部門與企業(yè)兩者擁有的權(quán)力和利益，又最大限度地游離于政府部門所受的行政約束和企業(yè)所承受的市場壓力之外。因此，我國的事業(yè)單位一方面要避免過分政府化、機(jī)關(guān)化，同時(shí)也不能發(fā)展成為完全以營利為目的的市場主體，忽視自身的事業(yè)單位性質(zhì)和公共服務(wù)職能。逐步建立事業(yè)單位混合投資補(bǔ)償機(jī)制。在市場經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的國家里，無論是公立還是私利的非營利社會組織，其經(jīng)費(fèi)來源都是多樣化的，構(gòu)成了各式各樣的混合投資補(bǔ)償機(jī)制。相比之下，在我國傳統(tǒng)的事業(yè)管理體制下，國家投資與財(cái)政補(bǔ)償是許多事業(yè)單位惟一的經(jīng)費(fèi)來源，加上各類“事業(yè)產(chǎn)品”的商業(yè)化程度極低，事業(yè)單位的經(jīng)營補(bǔ)償嚴(yán)重不足，造成事業(yè)發(fā)展極為困難的局面。因此，在推進(jìn)中國事業(yè)單位改革的同時(shí)，要逐步改變單一的財(cái)政預(yù)算投資補(bǔ)償機(jī)制，建立由財(cái)政預(yù)算、事業(yè)經(jīng)營、社會投資和政策引導(dǎo)等方面構(gòu)成的多元化的事業(yè)補(bǔ)償機(jī)制，實(shí)現(xiàn)事業(yè)單位投資主體的多元化和投資方向多樣化，從而不斷增強(qiáng)事業(yè)組織的自我補(bǔ)償能力，充分調(diào)動(dòng)全社會辦實(shí)業(yè)的主動(dòng)性、積極性和創(chuàng)造性。

6.制定適應(yīng)事業(yè)單位性質(zhì)的財(cái)務(wù)控制模式。[１]美國財(cái)務(wù)會計(jì)準(zhǔn)則委員會在歸納非營利社會組織的特征時(shí)，指出非營利社會組織“大部分資財(cái)來源于資財(cái)?shù)墓┙o者，他們不希望收回或據(jù)以取得經(jīng)濟(jì)上的利益。非營利社會組織不存在可以明確界定并可以出售、轉(zhuǎn)讓、贖買的所有者權(quán)益，即使非營利社會組織解體，資產(chǎn)提供者也沒有分享一份剩余資產(chǎn)的明確的所有者權(quán)益?！眹H會計(jì)師聯(lián)合會將類似于政府及非營利組織的社會組織稱為公立單位或公共部門。從我國的會計(jì)體系來看，事業(yè)單位會計(jì)作為預(yù)算會計(jì)的一個(gè)分支而單獨(dú)制定了《事業(yè)單位財(cái)務(wù)規(guī)則》、《事業(yè)單位會計(jì)準(zhǔn)則》和《事業(yè)單位會計(jì)制度》。這類制度是建立在事業(yè)單位完全財(cái)政預(yù)算的基礎(chǔ)上的。從改革的角度來看，事業(yè)單位僅依靠政府投入謀求發(fā)展是不夠的，只有引入市場競爭機(jī)制，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勝劣汰，建立自我發(fā)展的新機(jī)制，才能持續(xù)存在，健康發(fā)展。因此，要不斷改革和規(guī)范事業(yè)單位的財(cái)務(wù)控制制度，既不能比照行政部門的財(cái)務(wù)管理，也不能實(shí)行完全企業(yè)化的會計(jì)規(guī)則，而是要逐步建立起一個(gè)有利于事業(yè)單位自我發(fā)展、自我約束，充滿生