小城鎮(zhèn)人口狀況與小城鎮(zhèn)戶籍制度改革

小城鎮(zhèn)人口狀況與小城鎮(zhèn)戶籍制度改革

小城鎮(zhèn)問題是20世紀(jì)80年代初期中國學(xué)術(shù)界的一個研究熱點，主要的研究成果是通過發(fā)展小城鎮(zhèn)，用“離土不離鄉(xiāng)”的方式解決中國農(nóng)村的剩余勞動力問題。然而在80年代中后期，隨著“民工潮”的出現(xiàn)，“離土不離鄉(xiāng)”的局限顯得突出。近年來政府對城鎮(zhèn)化日益重視，希望通過在小城鎮(zhèn)實施戶籍制度改革，促進(jìn)中國的城鎮(zhèn)化。

要了解小城鎮(zhèn)對周圍農(nóng)村發(fā)展的作用，了解小城鎮(zhèn)的人口容量，就必須研究小城鎮(zhèn)的人口問題。也只有對小城鎮(zhèn)的人口問題有比較深入的了解，才可能對小城鎮(zhèn)的戶籍制度改革有清楚的認(rèn)識。

一、小城鎮(zhèn)戶籍制度改革進(jìn)程回顧

農(nóng)村改革后大量的農(nóng)民進(jìn)城謀生。因此1984年國務(wù)院發(fā)出《國務(wù)院關(guān)于農(nóng)民進(jìn)入集鎮(zhèn)落戶問題的通知》，允許農(nóng)民自理口糧到縣城以下的集鎮(zhèn)入戶居住，發(fā)給《自理口糧戶口簿》。這是對50年代以來戶口管理體制的一個重大突破。自理口糧對農(nóng)民的吸引力不大，1990年全國自理口糧人口428萬人，1993年只上升到470萬人[1]，出現(xiàn)這種情況的原因可能是小城鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)缺乏活力。以1993年為例，在自理口糧就業(yè)人口中，從事工業(yè)的占%、商業(yè)的占%、服務(wù)業(yè)的占%、建筑業(yè)的占%、交通運輸業(yè)的占%、其他的占%，從這個結(jié)構(gòu)可以看出為小城鎮(zhèn)自身經(jīng)濟(jì)服務(wù)的就業(yè)人口占半數(shù)以上。讓農(nóng)民自理口糧到城鎮(zhèn)，而小城鎮(zhèn)給農(nóng)民的機會有限，因此吸引力也有限。

1992年公安部出臺的《關(guān)于實行當(dāng)?shù)赜行С擎?zhèn)居民戶口制度的通知》，決定實行當(dāng)?shù)赜行С擎?zhèn)戶口制度，范圍是小城鎮(zhèn)、經(jīng)濟(jì)特區(qū)、經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)等，對象是外商親屬、投資者、被征地的農(nóng)民。在這一基礎(chǔ)上，1992年山東省政府出臺了“山東省地方城鎮(zhèn)戶口”政策，其他大部分地方采取的是“藍(lán)印戶口”這種更加機動的戶籍政策。藍(lán)印戶口是一種介于正式戶口與暫住戶口之間的戶籍，因使用的印章為藍(lán)色而得名。擁有藍(lán)印戶口的人基本上可以享受正式戶口的利益，但是要經(jīng)過若干年后才能夠轉(zhuǎn)變?yōu)檎綉艨凇Ｗ钤绮捎盟{(lán)印戶口的以中小城市居多，在一些地方的小城鎮(zhèn)也實行藍(lán)印戶口。藍(lán)印戶口的條件和價值與城鎮(zhèn)的地位是緊密聯(lián)系在一起的，城鎮(zhèn)地位越高，得到藍(lán)印戶口的條件也越高。

1997年在全國近400個小城鎮(zhèn)進(jìn)行戶籍改革試點。從1998年開始，各地逐步開放小城鎮(zhèn)戶籍。在這方面，中西部地區(qū)開放的步伐邁得比較大。例如1998年貴州省在10個小城鎮(zhèn)進(jìn)行試點，在貴州省公安廳的《小城鎮(zhèn)戶籍改革試點方案》中規(guī)定，在小城鎮(zhèn)中有合法穩(wěn)定的非農(nóng)職業(yè)或者穩(wěn)定的生活來源，有合法的固定居所后居住滿兩年，就可以辦理小城鎮(zhèn)的常住戶口，并且不允許收取城鎮(zhèn)增容費。

2000年中央和國務(wù)院出臺了《關(guān)于促進(jìn)小城鎮(zhèn)健康發(fā)展的若干意見》，規(guī)定對縣級市市區(qū)及以下的城鎮(zhèn)，只要有合法固定住所、穩(wěn)定職業(yè)或生活來源的農(nóng)民，均可根據(jù)本人意愿轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶口。在這一政策的推動下，各地對小城鎮(zhèn)戶籍的開放速度也相應(yīng)加速。2001年國務(wù)院批轉(zhuǎn)公安部《關(guān)于推進(jìn)小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革的意見》，對小城鎮(zhèn)的戶籍改革進(jìn)一步放寬，至此絕大多數(shù)小城鎮(zhèn)的戶籍基本上對農(nóng)民開放了。

在開放小城鎮(zhèn)戶籍這場改革中，對開放戶籍促進(jìn)城鎮(zhèn)化寄予了太多的希望。其實從1997年開始小城鎮(zhèn)的戶籍試點改革到現(xiàn)在，小城鎮(zhèn)對農(nóng)民的吸引力并沒有明顯的增強，沒有出現(xiàn)大量農(nóng)民遷入小城鎮(zhèn)的情況。例如1999年在安徽渦陽縣竟然要把城鎮(zhèn)戶籍以每個600元的價格攤派出售。河南省小城鎮(zhèn)的戶籍開放后，對農(nóng)民的吸引力不大，在一些改革試點小城鎮(zhèn)竟然沒有一個人申報。為什么小城鎮(zhèn)的戶籍改革沒有引起大的反響，這從小城鎮(zhèn)人口狀況可以得到有益的啟示。

二、小城鎮(zhèn)人口狀況

關(guān)于小城鎮(zhèn)的人口統(tǒng)計比較混亂，不同的資料來源有出入。資料不一致的一個重要原因是統(tǒng)計口徑問題，按照中國的戶籍管理制度，一個鎮(zhèn)人口的身份至少有兩種類型，農(nóng)業(yè)人口與非農(nóng)業(yè)人口，在一些鎮(zhèn)中則可能還有“自理口糧人口”、“藍(lán)印戶口”、“地方城鎮(zhèn)戶口”等等。按照戶口所在地又可以劃分成本地人和外來人口，而外來人口中又可以劃分為辦理了暫住手續(xù)與沒有辦理的兩類。按行政區(qū)劃來劃分鎮(zhèn)人口，時常會產(chǎn)生誤導(dǎo)。因為大多數(shù)小城鎮(zhèn)的管轄范圍都比較大，包含了大量的農(nóng)村，容易夸大小城鎮(zhèn)的人口規(guī)模。目前小城鎮(zhèn)的范圍界定也有待完善，因為在一些地方，隨著小城鎮(zhèn)的發(fā)展、城鎮(zhèn)人口規(guī)模的擴大、農(nóng)村工業(yè)的發(fā)展，鎮(zhèn)與周邊農(nóng)村在地理上已經(jīng)連成一片，如果用原來的行政區(qū)域來計算小城鎮(zhèn)的人口規(guī)模則容易縮小其實際的人口數(shù)量。鑒于上述情況，在本文中對小城鎮(zhèn)人口的描述分析存在一定的局限，只能是一種概況性的介紹。

表1與表2是來自不同資料的全國性小城鎮(zhèn)人口資料，表1是歷史性的回顧，表2是時間剖面的狀況。表2的資料并不完整，缺了接近2000個鎮(zhèn)的數(shù)據(jù)，占當(dāng)年全部城鎮(zhèn)數(shù)量的10%。如果比較兩張表的數(shù)據(jù)，可以看出兩者之間在平均人口規(guī)模上有比較大的差異，而在平均非農(nóng)業(yè)人口規(guī)模上的差異比較小，導(dǎo)致這種差異的原因是統(tǒng)計范圍的不同，前者是用鎮(zhèn)行政區(qū)劃統(tǒng)計，因此規(guī)模偏大，后者用建成區(qū)，因此規(guī)模偏小。由于農(nóng)業(yè)人口大部分居住在鎮(zhèn)的建成區(qū)外，用行政區(qū)與建成區(qū)不同口徑統(tǒng)計導(dǎo)致的差距比較大。又因為非農(nóng)業(yè)人口主要集中在鎮(zhèn)的建成區(qū)內(nèi)，所以用行政區(qū)與建成區(qū)不同口徑統(tǒng)計導(dǎo)致的差距相對比較小。上述的兩個資料都有缺陷，但是相比之下用建成區(qū)統(tǒng)計的資料更加符合實際情況。

表1部分年份小城鎮(zhèn)基本情況

附圖

資料來源：[1]《中國統(tǒng)計年鑒》，中國統(tǒng)計出版社.

《中國人口統(tǒng)計年鑒》，中國統(tǒng)計出版社，2000年.

《中國人口年鑒》(1985)，中國社會科學(xué)出版社，1985年.

根據(jù)表2中的數(shù)據(jù)，從60年代初期開始到改革開放前的20年間，全國小城鎮(zhèn)在數(shù)量和人口規(guī)模上長期處于停滯狀態(tài)。改革開放以后，小城鎮(zhèn)的數(shù)量從1980年不足3000增長到1999年接近2萬個，平均每年增長率為%；人口規(guī)模從5693萬增加到37637萬，平均每年增長率也為%。雖然近年來小城鎮(zhèn)有較大的發(fā)展，但是分析一下卻可以看出小城鎮(zhèn)發(fā)展有兩個問題。第一個是作為小城鎮(zhèn)主體的非農(nóng)業(yè)人口，從1980年到1999年的平均年增長率只有%，扣除了人口的自然增長因素，小城鎮(zhèn)的非農(nóng)業(yè)人口遷移增長率實際上是很低的。第二個是在1980年平均每個小城鎮(zhèn)有萬的非農(nóng)業(yè)人口，到1999年平均每個小城鎮(zhèn)的非農(nóng)業(yè)人口不到4000人。小城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)人口規(guī)模的縮小主要有三個原因，一是部分人口規(guī)模大的小城鎮(zhèn)發(fā)展為小城市，二是新增加的小城鎮(zhèn)的人口規(guī)模小，三是因為戶籍制度的限制，大量在小城鎮(zhèn)從事非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動的“農(nóng)業(yè)人口”沒有被承認(rèn)是非農(nóng)業(yè)人口。

表21999年各地帶小城鎮(zhèn)人口情況人／個

地帶平均人口平均非農(nóng)業(yè)人口平均勞動力人數(shù)平均企業(yè)人員數(shù)

東部5842241531551516

中部511923782489857

西部331214601676505

全國5009216926121077

說明：①共17260個鎮(zhèn)資料，根據(jù)這些鎮(zhèn)的資料計算，下同。

②此表的人口指的是鎮(zhèn)區(qū)的人口。

資料來源：《中國農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)計概要2000》，中國統(tǒng)計出版社，2000年。

前幾年大量的縣城轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘?，?dǎo)致剩下的小城鎮(zhèn)人口規(guī)模普遍不大，全國大約70%的小城鎮(zhèn)的人口規(guī)模不到5000人，非農(nóng)業(yè)人口規(guī)模不到2000人。小城鎮(zhèn)人口規(guī)模超過2萬，或非農(nóng)業(yè)人口規(guī)模超過1萬的小城鎮(zhèn)，占全部城鎮(zhèn)的比重在3%左右。從空間的角度看，小城鎮(zhèn)的人口規(guī)模以東部地帶為最大，中部次之，西部最低。例如東部地帶小城鎮(zhèn)平均人口規(guī)模比西部高%，東部地帶小城鎮(zhèn)平均非農(nóng)業(yè)人口規(guī)模比西部高%。根據(jù)17260個鎮(zhèn)的資料，在人口規(guī)模最小的2000個鎮(zhèn)中，約50%在西部地區(qū)。

表31999年各地帶小城鎮(zhèn)人口規(guī)模分布%

附圖

資料來源：《中國農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)計概要2000》，中國統(tǒng)計出版社，2000年。

表41999年各地帶小城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)人口規(guī)模分布%

附圖

資料來源：《中國農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)計概要2000》，中國統(tǒng)計出版社，2000年。

由于大部分小城鎮(zhèn)人口規(guī)模小，只要增加幾千人就可以讓不少城鎮(zhèn)人口倍增，由此帶來生活環(huán)境惡化，就業(yè)機會減少等問題，因此短期內(nèi)大多數(shù)小城鎮(zhèn)人口增長的空間不大。

三、小城鎮(zhèn)人口中實際非農(nóng)業(yè)人口估算

在前面談到小城鎮(zhèn)發(fā)展過程中，大量從事非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的“農(nóng)業(yè)人口”得不到承認(rèn)為合法的非農(nóng)業(yè)身份，這部分人在目前的城鎮(zhèn)人口中占相當(dāng)大的一部分。同時在部分小城鎮(zhèn)中存在大量的外來勞動力，在有資料的城鎮(zhèn)中，有1226個鎮(zhèn)的企業(yè)中的就業(yè)人數(shù)超過有當(dāng)?shù)貞艏膭趧恿θ藬?shù)，表明大量外來人口存在。這種情況以東部居多，數(shù)量最多的分別是廣東、江蘇和重慶。如果大量實際從事非農(nóng)業(yè)工作者的身份得到確認(rèn)，對城鎮(zhèn)戶籍管理有益，這些城鎮(zhèn)將是戶籍制度改革的最大受益者。

表5企業(yè)人數(shù)超過鎮(zhèn)勞動力總數(shù)的城鎮(zhèn)分布

地區(qū)數(shù)量比重(%)

東部650

其中：江蘇143

廣東148

中部270

西部306

其中：重慶135

全國1226

資料來源：《中國農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)計概要2000》，中國統(tǒng)計出版社，2000年。

到底小城鎮(zhèn)中有多少人口應(yīng)該屬于非農(nóng)業(yè)人口，這是無法準(zhǔn)確回答的問題，因為在小城鎮(zhèn)中，有些家庭內(nèi)部的成員可以分別從事農(nóng)業(yè)與非農(nóng)業(yè)工作，也有相當(dāng)一部分人是同時兼職農(nóng)業(yè)與非農(nóng)業(yè)。不過還是可以對目前小城鎮(zhèn)中實際非農(nóng)業(yè)人口規(guī)模作一大略估計，下面是估計的公式：

期望城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)人口＝×

這一公式的基本思路是：第一，按目前中國城鎮(zhèn)的實際情況，每個非農(nóng)業(yè)勞動力供養(yǎng)人；第二，在一個鎮(zhèn)內(nèi)部的勞動力中至少有10%的人是從事行政管理、文教衛(wèi)生、商業(yè)和服務(wù)業(yè)，應(yīng)該說10%這一比重可能偏低。用這一公式計算出的城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)人口規(guī)模，本文稱為期望城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)人口。表6是根據(jù)公式計算的結(jié)果，從中可知全國小城鎮(zhèn)中，實際屬于非農(nóng)業(yè)的人口要比統(tǒng)計數(shù)多50%左右，其中東部地區(qū)大約多70%，中西部則在30%左右。要強調(diào)的是這些期望可在小城鎮(zhèn)增加的非農(nóng)業(yè)人口中，70%以上在東部地區(qū)。

從期望可增加的小城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)人口數(shù)量上看，除了局部地區(qū)之外，小城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)人口的增長并非是無限的，它受到小城鎮(zhèn)就業(yè)條件的限制。除了少數(shù)以交通、旅游、集市貿(mào)易為主要產(chǎn)業(yè)的小城鎮(zhèn)之外，大部分小城鎮(zhèn)人口增長在很大程度上受到其企業(yè)發(fā)展的制約，只要沒有一定數(shù)量和規(guī)模的企業(yè)存在，讓小城鎮(zhèn)人口大發(fā)展是空中樓閣。根據(jù)表2中的數(shù)據(jù)，全國平均每個小城鎮(zhèn)只有大約1000人的企業(yè)員工。東部地區(qū)多些，平均有1500人左右，西部平均只有500人上下。而從表7的數(shù)據(jù)中可知，全國接近40%的小城鎮(zhèn)中，企業(yè)員工數(shù)量不足250人，在西部地區(qū)這一比重是接近60%。從企業(yè)情況看，目前大部分小城鎮(zhèn)容納大量人口就業(yè)的前景并不樂觀。

表61999年各地帶小城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)人口增長潛力萬人，%

地帶實際非農(nóng)業(yè)人口期望可增加期望可增加非

非農(nóng)業(yè)人口①農(nóng)業(yè)人口比重②

東部19351309

中部1189334

西部620177

全國37441820

注：①期望可增加非農(nóng)業(yè)人口＝A類城鎮(zhèn)的期望非農(nóng)業(yè)人口-A類城鎮(zhèn)的實際非農(nóng)業(yè)人口

A類城鎮(zhèn)指的是：期望非農(nóng)業(yè)人口＞實際非農(nóng)業(yè)人口的小城鎮(zhèn)

B類城鎮(zhèn)指的是：期望非農(nóng)業(yè)人口＜實際非農(nóng)業(yè)人口的小城鎮(zhèn)

②期望可增加非農(nóng)業(yè)人口比重＝期望可增加非農(nóng)業(yè)人口／實際非農(nóng)業(yè)人口

資料來源：《中國農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)計概要2000》，中國統(tǒng)計出版社，2000年。

表71999年各地帶小城鎮(zhèn)企業(yè)員工人數(shù)規(guī)模分布%

附圖

資料來源：《中國農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)計概要2000》，中國統(tǒng)計出版社，2000年。

從期望城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)人口和小城鎮(zhèn)企業(yè)規(guī)模的分析中可以得知，通過戶籍制度改革可以讓一些實際上已經(jīng)在小城鎮(zhèn)工作的人得到戶籍，但是靠這類人口來增加小城鎮(zhèn)人口的作法在東部地區(qū)可以比較有效，在中西部地區(qū)的效果不大

四、關(guān)于小城鎮(zhèn)人口與小城鎮(zhèn)戶籍制度改革的幾點討論

在對小城鎮(zhèn)人口狀況有一定了解的基礎(chǔ)上，可以從人口的角度對小城鎮(zhèn)戶籍制度改革作一點討論。

首先，小城鎮(zhèn)的人口規(guī)模普遍太小，對大多數(shù)服務(wù)行業(yè)來說，根本達(dá)不到許多服務(wù)業(yè)所能生存的“門檻人口”。在這些城鎮(zhèn)中，要依靠企業(yè)中就業(yè)人口的大量增加，拉動服務(wù)業(yè)人口的增加才可能發(fā)展。其實從“自理口糧”人口對小城鎮(zhèn)發(fā)展起的作用有限這一事實，也可以看到開放小城鎮(zhèn)戶籍對大部分小城鎮(zhèn)的發(fā)展幫助有限。

其次，在市場經(jīng)濟(jì)體制下，人口的流動主要是受到勞動力市場的影響，從目前小城鎮(zhèn)的人口狀況看，大多數(shù)小城鎮(zhèn)的勞動力市場潛力有限。大部分企業(yè)規(guī)模小，容納勞動力的能力極有限。根據(jù)《中國農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)計概要2000》中數(shù)據(jù)計算，在小城鎮(zhèn)中平均每個企業(yè)的規(guī)模12人，其中東部地區(qū)平均16人，中部地區(qū)平均9人，西部地區(qū)平均7人，可以說相當(dāng)部分企業(yè)是處于小作坊的水平。沒有就業(yè)機會，白給農(nóng)民一個小城鎮(zhèn)戶籍對農(nóng)民沒有實質(zhì)意義。

第三，目前戶籍制度改革并不限于小城鎮(zhèn)，大多數(shù)小城市的戶籍已經(jīng)相當(dāng)開放，甚至于石家莊這樣大城市的戶籍也基本上開放，與小城鎮(zhèn)相比，城市的吸引力遠(yuǎn)大得多，而且對石家莊這樣的城市來說，戶籍開放后也沒有出現(xiàn)大量人口涌入的局面。因此只要小城鎮(zhèn)的就業(yè)機會無法超過城市，那么小城鎮(zhèn)的戶籍吸引力就有限。

第四，小城鎮(zhèn)戶籍改革的實質(zhì)是什么，目的是什么。根據(jù)目前小城鎮(zhèn)人口現(xiàn)狀，小城鎮(zhèn)戶籍改革的實質(zhì)是承認(rèn)大批在小城鎮(zhèn)工作、生活的人口，他們的身份已經(jīng)不是農(nóng)民，其目的應(yīng)該是方便人口管理。如果把小城