依據(jù)村規(guī)民約的處罰-以明堂村近25年情況為例

依據(jù)村規(guī)民約的處罰——以明堂村近25年情況為例

先后兩部村民委員會組織法都有村民自治組織制定村規(guī)民約的規(guī)定。在各地實踐中，村規(guī)民約形式多樣，內(nèi)容廣泛，但設(shè)定禁令和處罰通常是一個重要內(nèi)容。村規(guī)民約是否可以，或者在什么程度上可以規(guī)定對村民的處罰，法律規(guī)定不很清晰，涉及具體問題常有爭議。然而，引起我興趣的不是探討它的法律合法性，而是它的現(xiàn)實圖景，它存在的理由和趨勢。作為國家治理與村民自治的交匯和沖突，依據(jù)村規(guī)民約實施的處罰也許正好構(gòu)成我們觀察農(nóng)村社會治理的一個視點。

一些社會學(xué)著作提到村規(guī)民約中規(guī)定的或者村民自治組織施加的處罰，但對于處罰的實際運作尚缺少專門的實證研究。本文試圖通過對一個村莊25年來村民自治中處罰的實施情況的描述和分析，為相關(guān)研究提供一點素材。文章最后將從事實和規(guī)范兩個角度，對村規(guī)民約所體現(xiàn)和應(yīng)有的村莊治權(quán)進行簡單討論。

一調(diào)查對象和調(diào)查方法

被調(diào)查的村莊明堂是我家鄉(xiāng)，位于浙江東部山區(qū)的天臺縣街頭鎮(zhèn)，地處兩山夾峙的九遮溪谷。離集鎮(zhèn)14公里，離縣城42公里，有機械路與集鎮(zhèn)相通。成年男性均姓“何”，自宋代始遷至此，世代合族居住。至2002年底，全村人口224人，60戶。村民普遍務(wù)耕，主要出息為竹、樹、柴，80年代中期后外出打工經(jīng)商漸成風(fēng)氣。拋去幾個長年在外經(jīng)商、家財百萬計的個體戶，2002年村民人均收入約為2000元。

在行政建制上，明堂自然村在1970年代末至1984年為明堂生產(chǎn)隊；1984－2002年，與4公里外山上的雪上村組成明堂行政村；2002年后，又與鄰近的兩個自然村，組成九遮行政村。1990年代后，當?shù)刂饾u以“九遮山風(fēng)景旅游區(qū)”聞名全縣，鄰近數(shù)村以亞父廟建設(shè)為中心，以當?shù)乩先藚f(xié)會為骨干，合力修路，共同治安，聯(lián)系密切。1999年，明堂村與鄰近6個村莊共同組織了“九遮山景區(qū)治安管理委員會”。

本文所稱的村規(guī)民約，指當?shù)卮迕裨诓煌瑫r期組織的具有自我管理職能的權(quán)威機構(gòu)――主要為村“兩委”及近年成立的“九遮山景區(qū)治安管理委員會”――制定的各種規(guī)約。集體財產(chǎn)的管理和分配、農(nóng)村宅基地的安排方案等其他內(nèi)容，因與本文無關(guān)，不予討論。本文使用的“處罰”一詞，具有特定含義，包括了在當?shù)卮迕窨磥砭哂兄撇眯再|(zhì)的各種措施。以現(xiàn)代法律概念論，處罰是一種懲戒性行為，不同于作為補償性行為的賠償。但許多情況下，自治組織責(zé)令村民賠償，在村民們看來，也是一種處罰。對于兩者在規(guī)范意義上的區(qū)分，將在后面討論。

之所以選擇近25年為考察范圍，一方面是由于更早時期的事跡已經(jīng)湮沒難尋；另一方面，在這四分之一世紀中，明堂村與許多村莊一樣，已經(jīng)經(jīng)歷了從人民公社到分田單干乃至今天外出打工、經(jīng)商成風(fēng)的巨大變化。

本文所述的具體事例主要來源于我父親何元清、一位農(nóng)村老干部的敘述，部分來源于本人親身見聞，文中具體引用的村規(guī)民約都有文字記錄。盡管何元清曾參與幾乎所有處罰的制定和實施，并在其中起了重要作用，由于主要倚賴他一個人的回憶，難免有些片面和遺漏，甚至細節(jié)上的出入。自然，他更側(cè)重他自己的經(jīng)歷。但是，他敘述的基本事實可以相信是可靠的。

“解剖麻雀”的方法盡管可以提供相對細致的情況，但對于萬千復(fù)雜的中國農(nóng)村而言，其全面性顯然有欠缺。我猜想，在以下情況下，可能會呈現(xiàn)與明堂村很不相同的圖景：一是村莊內(nèi)人口眾多而又構(gòu)成復(fù)雜，勢立分化乃至對立的；二是集體經(jīng)濟發(fā)達并為村民依賴的；三是城市近郊，村民利益獨立，關(guān)系松散的等等。在上述情況下，需要另行調(diào)查研究。

二處罰依據(jù)及其制定

自治組織的處罰一般以事先制定并公布的村規(guī)民約為依據(jù)。通常，不會以沒有事先公布的規(guī)約作為處罰的依據(jù)，哪怕被處罰行為是國家法律明確禁止的。但在個別情況下，對違反公認的道德準則、具有公共危害性的行為，即使沒有村規(guī)民約規(guī)定，由村民自治組織給予處罰也并非不可思議。

依照村民委員會組織法的規(guī)定，村規(guī)民約應(yīng)當由村民大會制定。但該村歷次制定的村規(guī)民約從未提交村民大會討論通過，習(xí)慣做法是由“村干部”制定。通常由村主要干部提出動議，并事先擬好草稿，與會人員可能對草稿提一些補充、修改意見，討論中一般爭論不大。在當?shù)?，村干部的范圍一般指村委會成員和村黨支部成員，即“村兩委”。有幾次，還請下列人員參加：黨員、治保主任、調(diào)解主任、民兵連長、婦女主任、團支部書記、人大代表、老人協(xié)會會長、村民代表等。這時，可以算是“兩委擴大會議”了。從實際看，只要具有足夠權(quán)威，“村兩委”討論決定就可以，邀不邀請其他人完全在于“村兩委”的自愿。自1984－2002年，明堂行政村村委會、黨支部由明堂和雪上兩個自然村共同選舉產(chǎn)生。但在內(nèi)部事務(wù)管理上，明堂自然村幾乎完全獨立，盡管有時借用村委會、黨支部名義。

除了本村干部獨立制定的禁令，近年還出現(xiàn)了幾個相鄰村莊聯(lián)合制定的“聯(lián)防公約”。1999年5月30日制定的7村“聯(lián)防公約”，在序言中聲明“經(jīng)七村兩委及各村村民代表會議討論通過”，但事實上并沒有各村村民代表會議開會討論。我看到的只是加蓋7村村民委員會公章的打印件。“九遮山景區(qū)治安管理委員會”于1999年成立后，在維護治安和實施處罰中扮演了一個重要角色。2000年5月20日，九遮山景區(qū)治安管理委員會發(fā)出“通告”：“近日天氣久晴干燥、河水干涸，本治安管理委員會重申：堅決執(zhí)行上級有關(guān)指示和七村聯(lián)合公約，對在景區(qū)內(nèi)燒山、捕魚的予以嚴厲打擊，決不輕貸。望景區(qū)人民共同配合，及時舉報?！蓖ǜ嫔w有九遮山景區(qū)治安管理委員會公章，在管委會前還署上街頭派出所，但沒有蓋章。

制定村規(guī)民約的另一個推動力來自政府。在搞所謂“綜合治理”、“依法治理”、“新農(nóng)村建設(shè)”等運動中，在抓計劃生育工作中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或者縣政府有關(guān)部門總是自上而下地要求制定和完善村規(guī)民約。有時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和有關(guān)部門還提供村規(guī)民約的范本供各村參考。例如，《明堂村計劃生育處罰辦法》就是根據(jù)鎮(zhèn)政府的要求制定的。又如，天臺縣公安局在1994年印發(fā)該村的《治保會工作制度與規(guī)范》的小冊子里，就有村規(guī)民約的范本，并注明“供參考，請結(jié)合實際情況修訂”。值得注意的是，該范本中含有處罰的內(nèi)容：“違者視其情節(jié)輕重、態(tài)度好壞，給予批評教育，或者經(jīng)濟處罰，直至移送上級有關(guān)部門依法處理。”1999年的7村“聯(lián)防公約”，就是在派出所的直接參與下制定的。該聯(lián)防公約序言也聲明“在公安機關(guān)的支持下”制定。至于2000年九遮山景區(qū)治安管理委員會禁止燒山、捕魚的通告，更是依仗了“上級指示”和當?shù)嘏沙鏊臋?quán)威。

村規(guī)民約討論通過后，用口頭或書面方式公布。1990年代前，最常用的形式是在放電影、開社員大會等場合口頭宣布。我小時候，還見生產(chǎn)隊長在村莊各個道地邊走邊喊某項禁令，偶爾還停下來向某個沒聽清楚的社員解釋一下。有件事特別能說明禁令公布方式的非正規(guī)：有一次，禁令制定后，待

放電影時宣布，但到放電影那天，因村長有事外出，禁令由村長老婆、一位潑悍的婦女代為宣布。盡管有人譏笑“其他村干部哪里去了？”，但沒有人質(zhì)疑禁令的有效性。近年來，電影不放了、村民會議也很少開了，村規(guī)民約更多靠書面方面公布。簡單的，在村口掛一塊木板，歪歪斜斜地寫上“禁止挖筍，違者罰款”。那個“聯(lián)防公約”、“通告”都是用大號字打印后張貼的；《明堂村違反計劃生育處罰辦法》是用油漆寫在墻上，以鄭重其事。最鄭重的，可能數(shù)“聯(lián)防公約”禁止捕魚的規(guī)定，它被刻在石碑上，石碑樹立在九遮景區(qū)入口處路邊。

當三年一屆的村委會改選后，新上任的村委會成員常常發(fā)動對原有禁令進行修改，或重新制定一個。這使得25年來，村規(guī)民約被多次制定、修改或重申?，F(xiàn)在已說不清楚到底制定過幾個村規(guī)民約。雖然村規(guī)民約從不明言其有效期限，但很難想象，新一屆村委會會援引以前村委會發(fā)布的禁令實施處罰。

三禁令的內(nèi)容

事無窮而令有限，禁令只能針對常發(fā)的危害行為作簡單的規(guī)定。從各種禁令的規(guī)定和實際處罰的情形看，給予處罰的主要有盜竊、賭博、斗毆、誹謗等治安問題。禁令也涉及違反計劃生育、違章建房這兩類鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作中比較突出的問題，如《明堂村違反計劃生育處罰辦法》，對非法多胎生育規(guī)定了最高3000元的罰款。從實際執(zhí)行看，處罰得最多的是盜竊，共20多起；賭博、斗毆、誹謗等都只有個別例子；至于違反計劃生育和違章建房，村民自治組織實際從未處罰。被處罰的盜竊行為絕大部分是盜竊村民集體財產(chǎn)，盜竊個人財產(chǎn)，發(fā)生的少，被處罰更罕見。盜竊集體財產(chǎn)又以盜竊集體所有的竹筍樹柴為主。這與該村地處山區(qū)，竹筍樹柴是當?shù)刂饕敭a(chǎn)和收入來源有關(guān)。90年代初一條禁令規(guī)定：“偷毛竹一株，罰20元，竹歸原主；已賣，加20元。”

隨著當?shù)厝找娉蔀橐粋€旅游景點，村民環(huán)保意識增強，近年開始出現(xiàn)了禁止捕魚、燒山等保護自然環(huán)境有關(guān)的內(nèi)容。1999年5月30日，7村制定“聯(lián)防公約”，是我看到內(nèi)容最為全面的一個禁令。全文照錄

“為加強社會治安，維護景區(qū)秩序，確保人民生命財產(chǎn)安全和保護景區(qū)的生態(tài)環(huán)境不受破壞，在公安機關(guān)的支持下，經(jīng)七村兩委及各村村民代表會議討論通過，特制定本公約：

1、不論何人在景區(qū)尋釁滋事不聽勸阻者，造成后果的除賠償損失外，扭送公安機關(guān)處理。

2、進入景區(qū)應(yīng)增強防火意識，嚴格野外用火，如用火不當，亂丟煙蒂、火柴頭、放爆竹等引起山林火災(zāi)，根據(jù)情節(jié)輕重，責(zé)令賠償損失，情節(jié)嚴重的送交公安機關(guān)或其它有關(guān)部門處理。

3、景區(qū)林木嚴格保護，如在景區(qū)內(nèi)砍伐林木每株口徑在10公分處以50－100元賠償，口徑在10公分以上處以100－500元賠償。

4、不準在景區(qū)內(nèi)損壞建筑物、財物、花草，違者視情節(jié)輕重處理。

5、景區(qū)內(nèi)溪坑不許毒魚，違者處以環(huán)境污染賠償500－1000元，對電魚、網(wǎng)魚及其他捕魚沒收漁具，情節(jié)嚴重的處經(jīng)濟賠償。

6、嚴禁賭博，不聽勸阻者報公安機關(guān)處理。

7、七村聯(lián)防可以協(xié)助各村對重大民事糾紛、山林糾紛共同協(xié)商處理，如處理不了按有關(guān)規(guī)定移交上級有關(guān)部門處理。

8、本公約經(jīng)何村、溪地、遮山口、道蓬巖、桐橋、東江、明堂等七村聯(lián)合制定，敬請廣大村民及外來游客共同遵守執(zhí)行為盼?！?/p>

村規(guī)民約針對的處罰對象既有本村村民，也有鄰村村民，甚至外鄉(xiāng)鎮(zhèn)的人。7村“聯(lián)防公約”的內(nèi)容，明確顯示了這一點。鄰鎮(zhèn)一位醫(yī)院院長的兒子，就曾因違禁捕魚被罰款。相反，本村村民在外地“犯法”，本村并不過問。這一點體現(xiàn)了村規(guī)民約效力的“屬地主義原則”。1980年的一起事例顯示“屬地主義原則”得到普遍尊重。鄰近的祥和公社白泥坦生產(chǎn)隊社員夏××盜伐明堂生產(chǎn)隊林木，明堂隊干部赴祥和公社，請求公社及白泥坦隊干部協(xié)助處理。白泥坦隊干部偏袒夏××，主張按該隊規(guī)定處罰，但公社干部表示：“事情出在那邊，就按那邊規(guī)定辦?！笔虑榘创双@得解決。

運用最多的形式是罰款。罰放電影也曾是常用的處罰方式，即請公社電影隊到村放電影，由被罰的人負擔(dān)電影費。偶爾，被處罰的人還被責(zé)令在電影場上當眾表示悔過。有一次處罰形式比較特別：有一處集體林木被成片盜伐，社員懷疑是生產(chǎn)隊長暗中允諾別人砍伐以中飽私囊，該隊長矢口否認，于是眾人決定，買菜殺豬辦酒席，全隊每戶派一人吃一頓，以后查明是誰干的就由誰負擔(dān)酒席費用。結(jié)果是那位隊長自食其果?？傊?，處罰的形式并不完全固定。但是25年來，沒有發(fā)生過游街、拘禁一類限制人身自由的處罰。

四處罰的實施

形式上，處罰通常由村“兩委”研究決定，其他干部也可能被召集參與決定；九遮山景區(qū)治安管理委員會現(xiàn)在也成了一個處罰主體。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府官員對依照村規(guī)民約所作的處罰持支持態(tài)度。遇有村干部難以對付的情形，還可能下村親自參與，或者把違反禁令的人傳喚到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府做工作。1988年，明堂村發(fā)生多個村民偷伐集體所有的“樣山”柴事件，鄉(xiāng)干部駐村數(shù)天，參與調(diào)查處理，最后以“村兩委”名義決定收繳盜伐的柴并罰款。在處罰涉及附近鄉(xiāng)、村的村民時，如果證據(jù)確鑿、處罰合乎情理，該鄉(xiāng)、村干部也能提供協(xié)助。前述對白泥坦生產(chǎn)隊夏××的處罰便是一例。有時，村民群眾的輿論也是能起到推波助瀾的作用。前述對那們生產(chǎn)隊長的處罰方式，幾乎是在一片起哄中決定的。

整個處罰決定的作出過程，形式上似乎是村民自治組織單方的舉動，但有時更象是雙方交涉的結(jié)果。偶爾也有弄得面紅耳赤，喉大聲粗，甚至手腳相向，但總得來說，是平和的、講理的。1988年鄰村一位“小青年”偷伐明堂村兩株樹。開頭他矢口否認。當明堂村干部拿出他家的斧頭，與他一起上山核對樹樁上留下的砍痕后，他還抵賴，只承認偷了一株。何元清惱怒之下，煽了他一耳刮，厲聲質(zhì)問：“到底幾株？”這位“小青年”才全部認債。最后，他自動送回了偷伐的樹木，并按要求交了幾百元現(xiàn)金作為罰款。另一個例子是，幾個當?shù)厝嗽诖暹呄由弦估镉敏~網(wǎng)捕魚，被參與“聯(lián)防公約”的道蓬巖村十幾個“小后生”抓住，第二天在亞父廟“講事”，管委會幾位主要干部參與。一名偷魚者親自開著摩托車把何元清接到亞父廟。最后的處理結(jié)果是，魚網(wǎng)沒收，罰款60元，但沒有加收村干部的誤工費。九遮山景區(qū)治安管理委員會收到的罰款，通常交給設(shè)在亞父廟里的當?shù)乩先藚f(xié)會。

處罰的實施具有很大靈活性。村干部除了要維護禁令的嚴肅性和自身權(quán)威，維護公共秩序，較多地考慮村民群眾的輿論，照顧各方當事人的實際情況。村規(guī)民約對罰款數(shù)額有規(guī)定的，一般照章辦事；沒有規(guī)定的，臨事而定。前述鎮(zhèn)醫(yī)院院長的兒子用電瓶捕魚，罰了20

元。這個數(shù)額雖有人情因素，倒也不算“法外開恩”。但即使有規(guī)定的，也可能臨事而變，不拘規(guī)定。例如，1995年兩位村民偷伐集體山上的柴，被賣掉的柴梗整整一拖拉機，念其及時坦白，又考慮到他們家境貧困，只罰了100元-這個數(shù)字還抵不上柴梗的價值。盡管這與法律規(guī)定的處罰標準相差甚遠[10]，但在村干部看來，已經(jīng)對他作過處罰了，已足夠儆戒效尤，村民們也沒有太多意見。另一方面，對盜伐林木之類行為，犯者本人拒不承認，罰款額中則可能還要加上村干部為此調(diào)查、處理的誤工費。

處罰決定作出后，基本能夠得到執(zhí)行。對于本村村民，罰款大多是從年終分發(fā)的集體收入分成或者本人應(yīng)得的其它款項中扣除。對于外村村民，則要求交納現(xiàn)金。25年來，沒有發(fā)生過強行扣押、變賣被處罰人財產(chǎn)以抵繳罰款的事。當然，碰到棘手事情，還得由政府機關(guān)出面。當?shù)匾凰W(xué)窗玻璃被砸，管委會認定是該村的何××所為，要求賠償，何××拒不承認，還頂撞、辱罵管委會人員。有意思的是，當被惹怒的管委會人員何元清要扭送他去派出所時，他立刻說：“不用抓，我自己去。”他果然跟著去了。在派出所，他被關(guān)了兩天，賠了100元。

五村民自治組織的處罰何以存在？

盡管我們可以從國家法律的角度，對村民自治組織處罰的合法性提出質(zhì)疑，但是，目前農(nóng)村比較普遍存在的這一現(xiàn)象，仍有現(xiàn)實的合理性和可能性。6年前，當我著手調(diào)查并撰寫本文初稿時，我曾斷言并猜測：“村民自治組織中的處罰，在維護明堂村社會秩序方面仍有一定作用，但其實施頻率、合理性和有效性正在下降。是否會有一天，被處罰的村民因不服處罰而提起訴訟，對處罰的合法性進行挑戰(zhàn)？抑或在那一天之前，村民自治組織的處罰悄悄地消失？”但是，直到今天，我仍沒有看出這種跡象。

確實，這25年來，明堂村變化很大。原先集體經(jīng)濟的存在，不但加強了村民對社區(qū)的依賴，而且使處罰的執(zhí)行更加方便。80年代初，因地“包產(chǎn)到戶”，以后又落實了自留山、責(zé)任山。集體經(jīng)濟組織基本瓦解，集體經(jīng)濟不再是村民收入主要來源，目前已近乎于零。[11]相應(yīng)地，約在80年代中期以后，村民紛紛外出做工、經(jīng)商，并有增無減。[12]對相當部分家庭來說，外出做工、經(jīng)商的收入，成為家庭主要經(jīng)濟來源。這樣，村民對集體的依賴性和集體對村民的控制大為減弱。對于一個長年在外謀生或者說只要愿意就可以長年在外謀生的村民，都更容易與村莊自治組織的處罰決定“作對”。在此情況下，對于拒不接受處罰的人，村民自治組織可能運用的手段非常有限，往往不得不由政府依法制裁。與此同時，幾年內(nèi)，當?shù)卮迩f架設(shè)了電話線路，擴建了到集鎮(zhèn)的公路，每天有幾輛私人運營的小客車往返集鎮(zhèn)，交通、通訊大為方便?？梢栽O(shè)想，一旦發(fā)生治安案件，警察可以在半小時內(nèi)趕到。但是，政府管理能力在技術(shù)上的加強并沒有導(dǎo)致村民自治組織處罰的消失。近幾年，九遮山景區(qū)治安管理委員會這個跨越村莊的自治組織，使一度減少的處罰重新在當?shù)刂匦禄钴S起來。“聯(lián)防公約”宣布后，管委會處罰了不下5起捕魚事件。

原因可能在于，村民自治組織的處罰確實有助于維持當?shù)氐纳鐣刃颉Ｔ摯咫x集鎮(zhèn)有14公里之遙，距離導(dǎo)致政府管理力量在該村趨于相對薄弱，對治安案件、民間糾紛的調(diào)處有“遠水不解近火”之感。而且，鎮(zhèn)政府、法庭、派出所人員、精力有限，管轄事務(wù)繁多，對于一般盜竊、賭博、斗毆等案件往往無暇顧及。村民自治組織起到了填補政府管理力量不足的作用，一定程度上延伸了政府職能，減輕了政府負擔(dān)。政府官員對村民自治組織的處罰持肯定和支持態(tài)度，有意識地把村民自治組織的調(diào)解、處罰作為維持社會秩序的“第一道防線”。針對當?shù)氐淖灾喂芾恚?zhèn)領(lǐng)導(dǎo)、兩任派出所所長都曾多次表示贊賞：“我們省心多了，平常去都不用去?！?/p>

村民自治組織的處罰之所在能夠?qū)嵤?，政府的肯定和支持始終是一個重要因素。如前所述，政府在村規(guī)民約的制定和實施過程中，都顯示了支持、鼓勵的態(tài)度。這使得村規(guī)民約獲得官方的認可，增加了權(quán)威性。九遮景區(qū)治安管理委員會設(shè)立后，街頭派出所為支持其工作，還在當?shù)氐淖诮袒顒又行膩喐笍R設(shè)立了“警務(wù)工作站”，還一度每月初一派人值班。縣公安局領(lǐng)導(dǎo)曾蒞臨掛牌，當?shù)仉娨暸_也予以報道?！敖诸^派出所警務(wù)工作站”和“九遮景區(qū)治安管理委員會”兩塊牌子赫然并立，昭示著管委會的權(quán)威。政府的支持還表現(xiàn)在，當一個違法行為業(yè)經(jīng)村民自治組織作過處罰，對政府而言糾紛已經(jīng)解決，政府就不再處罰。這使得村民自治的處罰獲得準官方的效力。如果一個違法村民拒不接受村自治組織的處罰，那么他可能受到政府依照法律作出的更為嚴厲的處罰。權(quán)衡利害，違法的村民自然更愿意受村里處罰了事。

依據(jù)村規(guī)民約的處罰能夠被執(zhí)行，還取決于村民群眾乃至被處罰人本人對村莊公共權(quán)威的認同。明堂村在傳統(tǒng)上是一個宗族，族長對于違犯族規(guī)的行為具有一定懲罰權(quán)。對非官府處罰的認同，也許積淀在村民的集體意識當中。隨著宗族自治轉(zhuǎn)換成村民自治，族長的懲罰權(quán)轉(zhuǎn)換成村民自治組織的處罰權(quán)，也許在村民看來是一件自然的事。除了傳統(tǒng)的強大慣性，現(xiàn)實的生活狀態(tài)也減少了處罰實施中的對抗因素。在一個只有幾十戶人家，世代生活于此的熟人社會，周圍的輿論、自己的“面子”非常要緊。違犯大家認同的禁令，如果拒絕接受處罰，無疑會受到社會輿論的壓力。尤其是，盜竊等不光彩的行為被發(fā)現(xiàn)后，被處罰人很少抵制。25年來，沒有一個村民因?qū)μ幜P不服而向政府申訴，或者到法院告狀。何元清說，他多次“做惡人”，罰了人家，但除了個別，并沒有積下仇怨，反而有個被處罰的人事后還表示欽佩。

村民自治組織的處罰能夠得以實施，還取決于村主要干部的決心和技巧。當違反禁令或者其它應(yīng)當處罰的事發(fā)生以后，是否給予處罰，村主要干部的權(quán)威和意志往往起決定作用。前述對兩位參與賭博的村干部的處罰，就是在村主要干部極力主持下作出的。如果村莊缺乏“強人”，或者主要干部不夠強有力，就可能罰不了，甚至干脆聽之任之，村規(guī)民約因此成為具文。這一點也導(dǎo)致村規(guī)民約缺乏連續(xù)性，完全可能人換政息。另一方面，村干部對處罰尺度和火候的掌握也是一個不容忽視的因素。明堂村歷次處罰規(guī)定，從情形和幅度上，都在當?shù)孛癖娔軌蚪邮艿姆秶?，不象有些地方?guī)定的那樣極端，如“豬、羊在地里吃青，打死不賠償”，“偷摘他人龍眼、荔枝一粒，罰款100元”，“違反計劃生育，3年不給落戶口、不給分田地”。即使根據(jù)“上級”布置，鄭重其事寫在墻上的“超生子女罰款3000元”云云，村干部們實際并不當回事。在具體實施處罰時，也是該硬則硬，該輕就輕，見好就收，免得自己也下不來臺；實在處理不了就送交派出所，或者讓當事人上法院解決。

國家法律的默認、當?shù)卣闹С?、社區(qū)“強人”的活躍，共同支持起明堂和鄰近村莊村民自治的事業(yè)。在可預(yù)計的將來，村民自治組織實施處罰，還將在這些山村演出。

與之同時，實施處罰的情形和形式正在發(fā)生變化。首先，某些處罰從數(shù)量上趨于減

少。前面曾指出，盜竊竹樹曾是導(dǎo)致處罰的最主要違禁情形。隨著社會開放，謀生手段多樣化，村民經(jīng)濟收入提高，盜竊案件大幅度下降，處罰相應(yīng)減少。統(tǒng)計明堂村25年來發(fā)生的總共20余起處罰，大部分是在70年代末到80年代初；進入90年代中期后，除了對違禁捕魚的處罰，已多年沒有發(fā)生。其次，有些處罰，象責(zé)令違犯禁令的人在電影場上當眾表示悔過的處罰方式，在今天已不可思議。

六村規(guī)民約與村莊治權(quán)

下面分別討論村規(guī)民約所體現(xiàn)的村莊治權(quán)，以及它在法律上的限度。

村規(guī)民約所體現(xiàn)的國家法律與村莊秩序的關(guān)系，是政治、社會學(xué)者一個關(guān)注的話題。張靜教授曾從國家法與習(xí)慣法、國家政權(quán)建設(shè)與村莊管制秩序關(guān)系的視角，討論了村規(guī)民約與村莊治權(quán)。她把各地鄉(xiāng)規(guī)民約的實踐理解為，“兩個性質(zhì)上非常相似的管制規(guī)范，競爭各自的管轄地位和范圍，力圖加強自己治權(quán)”。她認為，就常規(guī)事項而言，國家法律沒有改變以習(xí)慣法為依據(jù)的地方管制秩序。[13]

在明堂村民自治組織的處罰中，我們確實看到村民自治組織所享有的村莊治權(quán)。說它是一種權(quán)力，主要體現(xiàn)在自治組織的處罰由村莊干部主導(dǎo)，而不是村莊干部與被處罰人平等商談的結(jié)果。當一起事件發(fā)生，村莊干部不但是當事人，還是仲裁者，身肩二職。雖然實施的處罰以被處罰的村民和外村人接受告終，但不是每一個人對處罰都心服口服，而可能多少懾于村干部的權(quán)威。這種村莊治權(quán)具有相對的獨立性。一方面，它相對獨立于村民。在明堂村的經(jīng)驗中，雖然所制定的村規(guī)民約基本上體現(xiàn)村民愿望，但其制定程序上并非由村民會議討論。村干部實施處罰，盡管他們不可能不考慮社情民意，但主要出于其主動性。另一方面，村莊治權(quán)也相對獨立于國家法律和地方政府。村民自治組織的處罰權(quán)，本來不是來源于國家法律的授予，似乎與《村民委員會組織法》制定和修改沒有多少關(guān)系。村干部對政府推銷的不符合當?shù)匦枰奈谋?，仍然可以虛以委蛇；而對符合自己胃口的法律、法?guī)，乃至不清楚具體內(nèi)容的“上級指示”，則實行“拿來主義”。是否移交給政府處理，村干部決定也有很大的自主權(quán)。政府對村莊干部已經(jīng)解決的案件，通常予以默認，也不再施加處罰。

但另一方面，我們也不能夸大了村莊治權(quán)相對于國家政權(quán)的獨立性，以及村莊管制秩序?qū)曳芍刃虻牡种?。雖然村民自治組織的處罰在明堂村源遠流長，但沒有形成清晰、牢固的習(xí)慣法，更沒有村民自治組織專屬、政府不能干預(yù)的權(quán)力領(lǐng)地。雖然政府提出的一些口號或推銷的村規(guī)民約文本并沒有被村民自治組織不折不扣地實施，但政府有時提出一些口號，并非執(zhí)意要求村民自治組織去落實，很大意義上只是做宣傳，甚至做樣子。雖然政府會默認村民自治中某些不完全符合他意愿的行為，但政府并沒有失去對全局的掌控。我們可以設(shè)想，那些違背政府意志的處罰很難實施，更無法長期存在。相反，正是一定程度的村民自治符合國家治理需要，政府才對村規(guī)民約的制定和執(zhí)行予以支持。通過把村民自治組織的處罰有效地納入其治理體系，政府省心卻有力地維持著當?shù)氐闹刃?。至少在本文的視野?nèi)，我們沒有看到國家政權(quán)建設(shè)與村莊管制秩序的明顯沖突。相反，國家政權(quán)已經(jīng)成功地伸入到明堂這個偏僻的山村，村民自治組織的處罰很大程度上成為國家治理的延伸。

雖然我們可以從歷史傳統(tǒng)、觀念等多個角度解釋村莊治權(quán)的存在，我更愿意強調(diào)它對基層政府、村莊干部乃至一般村民的現(xiàn)實好處。從根本上講，一定范圍的村莊治權(quán)對各方來說是互惠的。村民自治組織的處罰，在當?shù)仄鸬搅四凵鐓^(qū)團結(jié)和加強社區(qū)安定的作用，不但幫助了政府管理，甚至還能夠為政府官員“貼金”。同時，地方精英們在積極參與當?shù)刂伟补芾?、調(diào)處民間糾紛的過程中，獲得了更高的威望和成就感，與地方政府的關(guān)系也變得更密切。與其他村莊相比，明堂以及九遮山諸村獲得政府更多關(guān)注和支持。當明堂村準備推倒大部分房屋，重新規(guī)劃時[14]，政府打破一村一年一張“屋基表”的慣例，通過村干部給所有建房戶統(tǒng)一辦理了“屋基表”。

這種互惠有時也意味著資源的交換。政府不但對當?shù)卮甯刹恳平坏陌讣又匾?，還可能節(jié)制自己的權(quán)力，把它保留給村民自治組織去處理。在幾次鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部主持的會議上，何元清批評了當?shù)嘏沙鏊岩恍┫r光的“小玩玩”也當賭博，罰款、沒收甚至抓人[15]，并提出：“如果你們信得過我，讓我干，以后就不要上我們這里來了”。派出所果然就沒有再來，雖然在別的地方還照樣“抓賭”。另一方面，村干部也對大力支持他們的政府官員更加殷勤、更順從，不但努力做政府的好幫手，在各種場合還替政府人員說好話。當縣公安局來考評當?shù)嘏沙鏊墓ぷ?，何元清由衷地贊揚了那位所長?；セ莺徒粨Q，決定了村莊治權(quán)和國家政權(quán)的限度。

最后回到我的老本行，從規(guī)范的層面討論村莊治權(quán)，即村規(guī)民約在法律上具有什么效力？或者說，國家法律對村莊治權(quán)應(yīng)該尊重到什么程度？我們不妨從這樣一個角度設(shè)想：如果村民拒不接受村民自治組織的處罰，村委會向法院起訴，法院是否應(yīng)當依據(jù)村規(guī)民約作出處罰判決？或者，村民接受了自治組織的處罰后又反悔，向法院起訴，法院是否應(yīng)當維持？村民接受了自治組織的處罰后，政府是否可以再依據(jù)國家法律處罰，或者村民受到政府依據(jù)國家法律的處罰后，村民自治組織是否還可以再作處罰？這個難題在明堂村還沒有凸現(xiàn)，但在其它一些地方已確確實實地出現(xiàn)。[16]國家法律和村規(guī)民約有可能在此遭遇正面沖突，而我們將不得不從國家法律的角度審視村規(guī)民約。

《村民委員會組織法》規(guī)定，“村民自治章程、村規(guī)民約以及村民會議或者村民代表討論決定的事項不得與憲法、法律、法規(guī)和國家的政策相抵觸，不得有侵犯村民的人身權(quán)利、民主權(quán)利和合法財產(chǎn)權(quán)利的內(nèi)容”。但何謂抵觸法律、何謂侵犯權(quán)利，并不都是明確的。我們也許都會同意，根據(jù)村規(guī)民約將一個虐待公婆的婦女抓起來游村，是侵犯“人身權(quán)利”；剝奪一個村民的選舉和被選舉資格，是侵犯“民主權(quán)利”；無端收回承包田乃至剝奪一個村民的村民資格，是侵犯“合法財產(chǎn)權(quán)利”；因此都不行。但是否對盜竊、賭博罰款100元就必定侵犯其合法財產(chǎn)權(quán)利，責(zé)令一個人在村民會議上當眾檢討就必定侵犯人身權(quán)利，也一概不行呢？該法條文是否能容許另一種解釋呢？

有人根據(jù)《行政處罰法》的14條關(guān)于“其他規(guī)范性文件不得設(shè)定行政處罰”的規(guī)定，認為村規(guī)民約一律不得設(shè)定處罰。從實踐后果看，這種觀點無疑將對村莊治權(quán)構(gòu)成嚴重限制。它的立論依據(jù)也是不足的。從《行政處罰法》立法精神上，該法要解決行政機關(guān)濫施處罰的問題，而不涉及村民自治組織的處罰。贊成村民自治處罰的人可以爭辯，后者根本就不算“行政處罰”，因此不屬該法調(diào)整范圍。何況，象本文中說的處罰，實際上很多只是賠償?？峙逻€得具體問題具體分析。

討論到此，我們也許應(yīng)當對在村民觀念中――以及在本文前面的敘述中――被攪和在一起的賠償與處罰，作一下區(qū)分。如果在實質(zhì)上構(gòu)成賠償，具體適用仍應(yīng)遵循賠償法律制度。盡管村規(guī)民約設(shè)定的賠償事項和賠償標準可能構(gòu)成當事人雙方協(xié)商的基準；但在訴訟過程中，村規(guī)民約僅具有參考意義，法院不能直接

根據(jù)村規(guī)民約判決。如果雙方當事人自愿接受，應(yīng)視為已經(jīng)達成協(xié)議，當事人原則上不能反悔；有賠償義務(wù)的村民不履行協(xié)議，權(quán)利人可以向法院起訴，請求其履行。但當事人如果能夠證明其接受賠償決定，是受脅迫、欺詐、重大誤解，或者該決定顯失公平，法院可以撤銷或酌情變更。[17]賠償作為一項民事責(zé)任，它也不影響國家有關(guān)部門依據(jù)法律作出的行政處罰，乃至刑事追訴。

對于前述賠償法律制度，法律學(xué)者可能沒有爭議。麻煩在于那些真正的處罰，甚至賠償與處罰在法律上的區(qū)分。下面我將嘗試對村民自治組織處罰的有效性提出幾點意見。

我贊同，村規(guī)民約設(shè)定的處罰，原則上沒有法律約束力，更不能據(jù)此對村民實施強制執(zhí)行。當事人拒不接受處罰，法院不能根據(jù)村民自治組織的起訴做出處罰判決，哪怕這個村規(guī)民約是村民依法定程序制定的。當事人同意接受處罰決定后又反悔的，拒絕履行，村民自治組織也不能要求法院判決其履行該處罰決定。但如果被處罰人自愿接受處罰并履行后，又反悔的，法院對被處罰人一般也不予支持。作為例外，如果當事人能夠證明該處罰存在脅迫、欺詐等可撤銷的理由，可以撤銷。如果村民自治組織的處罰顯失公平，或者在接受村民自治組織的處罰后，又受到行政或者刑事處罰，法院可以判決酌情變更村民自治組織的處罰。

由于篇幅所限，本文沒有對上述觀點展開論證。我可以總結(jié)一下基本思路：我否定村規(guī)民約作為處罰依據(jù)的效力，但又試圖在各方當事人自愿的前提下，為村民自治組織的處罰保留一定空間，容許其繼續(xù)存在。同時，通過法院的裁量權(quán)，保證其結(jié)果不違背基本公平準則。

上文多次提到法院。在一定范圍內(nèi)，它也適用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府?！洞迕裎瘑T會組織法》顯然把村規(guī)民約的監(jiān)督職能交給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。[18]但我要強調(diào)的正是，應(yīng)當讓法院扮演村莊治理糾紛的仲裁者角色，而不是單純寄希望與村莊治理有多種瓜葛的地方政府。

另外，讀者可能覺察到，如果接受上文的觀點，村規(guī)民約的制定程序和處罰決定的作出程序[19]，并不重要，甚至可有可無。這一結(jié)論也超出我的預(yù)想，但有其道理，因為我把處罰的合法性建立在自愿和合意的基礎(chǔ)上，我主張的是處罰行為的有效性，而不是村規(guī)民約本身的有效性。同時，也要申明，這一結(jié)論只適用于本文分析的處罰。我們討論的是村民自治組織作為公共秩序維護者的管理權(quán)，而沒有涉及它作為財產(chǎn)所有權(quán)人的管理和分配。對于村民委員會分配、處理集體財產(chǎn)等行為，必須依照法定程序進行。

上述觀點，在本文調(diào)查的明堂村，基本上圓通無礙。它不但與前面敘述的情況大致吻合，也得到何元清的認同。交談中，何元清堅持認為村民自治組織應(yīng)當有權(quán)處罰，但他滿足于政府實際上的支持，而不要求那種法律上的約束力。就全國來說，我有條件承認村民自治組織處罰的觀點，還不一定能夠被一些地方和一些學(xué)者接受。批評可能來自左右兩個方面。一種意見是，應(yīng)當在一定限度內(nèi)承認村規(guī)民約設(shè)定處罰的法律效力，另一種意見則徹底否定處罰。除了強調(diào)村民自治處罰的現(xiàn)實需要外，前一種意見的理由是，村規(guī)民約本身可以被視為一個契約，違背村規(guī)民約就是違背契約。對此我可以提出一個反對意見。在現(xiàn)有的村民自治框架內(nèi)，它的成員資格是封閉的，它的進入和退出基本上不是個人選擇的結(jié)果。因此它不同于一般的社團。依多數(shù)人意見制定的村規(guī)民約不能代表所有成員的同意，更不能代表本村村民以外人的同意。這就很難說達成了契約。后一種意見或許更有道理。作為國家法，它畢竟是一元的、剛性的，但它只是一條最后的底線、一個備而不用的武器。村規(guī)民約的有效性，以及據(jù)之作出的處罰的有效性，來自于它在實踐中能夠被各方認同。即使國家法律不承認村規(guī)民約設(shè)定處罰的有效性，被處罰的村民仍然可能接受處罰，依據(jù)村規(guī)民約的處罰仍然可能在各地實踐。而我所試圖構(gòu)設(shè)的國家法的界限，產(chǎn)生的問題可能多于解決的問題。

也許我的主張是一個蹩腳的方案，但它面對的無疑是一個真實的問題。

注釋：

1、1987年《村民委員會組織法》第16條：“村規(guī)民約由村民會議討論制定，報鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府備案，由村民委員會監(jiān)督、執(zhí)行。村規(guī)民約不得與憲法、法律和法規(guī)相抵觸?！?998年《村民委員會組織法》第20條：“村民會議可以制定和修改村民自治章程、村規(guī)民約，并報鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府備案。村民自治章程、村規(guī)民約以及村民會議或者村民代表討論決定的事項不得與憲法、法律、法規(guī)和國家的政策相抵觸，不得有侵犯村民的人身權(quán)利、民主權(quán)利和合法財產(chǎn)權(quán)利的內(nèi)容?！?/p>

2、現(xiàn)有的研究可參見，民政部基層政權(quán)司《中華人民共和國村民委員會有關(guān)法規(guī)、文件及規(guī)章制度選編》，社會出版社1995年；張厚安、徐勇、項繼權(quán)等《中國農(nóng)村村級治理――22個村的調(diào)查與比較》，華中師范大學(xué)出版社2000年，關(guān)于被調(diào)查各村的實踐；張靜《鄉(xiāng)規(guī)民約體現(xiàn)的村莊治權(quán)》，《北大法律評論》第2卷第1輯，后收入張靜《基層政權(quán)：鄉(xiāng)村制度諸問題》，浙江人民出版社2000年，87－131頁。

3、該廟距明堂村公里，歷史久遠，香火不斷。廟中供奉的亞父，相傳為楚漢相爭時期項羽亞父范增的化身。

4、該管委會由當?shù)嘏沙鏊l(fā)文成立。派出所給九遮山景區(qū)各村下發(fā)的通知稱，“九遮山景區(qū)治安管理委員會是由七村自愿組成的村民組織，在街頭派出所指導(dǎo)下開展各項工作。”管委會由主任、常務(wù)副主任、副主任7名，委員18人組成，下設(shè)調(diào)解、治安、勤務(wù)三個組，每組有一名組長，成員若干。管委會設(shè)在當?shù)刈诮袒顒又行膩喐笍R。

5、1993年的一個例子很特別：村干部們制定了禁賭令，準備在村里放電影時宣布。就在放映電影的當天晚上，電影開場前，兩位參與制定禁賭令的村干部伙同他人賭博。發(fā)現(xiàn)后，村“兩委”決定按禁賭令對這兩位干部實施處罰；兩人提出異議說，禁賭令當時尚未宣布，不能“作算”。但村“兩委”多數(shù)人以“雖然還沒有宣布，賭博總是不對的，而且，你們曉得的”為理由，堅持作了處罰。這個例子是何元清1997年說的。6年后，當我再次問起這起事，他已經(jīng)記不清楚了。

6、2年后，當我問到“上級指示”的具體內(nèi)