中國的水問題與水行業(yè)戰(zhàn)略

中國的水問題與水行業(yè)戰(zhàn)略

摘要：中國的供水總量巨大，地區(qū)間水量差異也很大，并且全國人均水擁有量偏低。資源短缺、供水基礎(chǔ)設(shè)施不足、水污染以及水資源天然分布不平衡等因素導(dǎo)致中國各城市用水嚴(yán)重緊張。1995年前后，中國的年度可再生水資源約為28000億m3，繼巴西、俄羅斯、加拿大和印度尼西亞之后，位列全球第五。然而，就人均水資源擁有量而言，中國是全球最低的國家之一。

關(guān)鍵詞：水問題水行業(yè)戰(zhàn)略

中國的水問題

中國的供水總量巨大，地區(qū)間水量差異也很大，并且全國人均水擁有量偏低。資源短缺、供水基礎(chǔ)設(shè)施不足、水污染以及水資源天然分布不平衡等因素導(dǎo)致中國各城市用水嚴(yán)重緊張。1995年前后，中國的年度可再生水資源約為28000億m3，繼巴西、俄羅斯、加拿大和印度尼西亞之后，位列全球第五。然而，就人均水資源擁有量而言，中國是全球最低的國家之一。中國的人均水資源擁有量不到2200m3，僅為全球平均量的四分之一。到21世紀(jì)中葉，當(dāng)中國的總?cè)丝谠黾拥?6億時(shí)，其人均水資源擁有量將降至1700m3。據(jù)報(bào)道，目前中國每天的缺水量為2880萬m3。這一狀況意味著中國不得不用僅占全世界可再生淡水資源總量的6％的水資源來養(yǎng)活超過全球22％的人口。

中國農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)規(guī)模巨大并擁有廣袤的灌溉土地，農(nóng)民們面臨著來自城市、工業(yè)、交通以及水電等行業(yè)不斷增長的用水競爭。下述因素致使水資源管理面臨巨大挑戰(zhàn)，包括降水分布不均、人口眾多、在約占國土面積一半的干旱地區(qū)分布著眾多城鎮(zhèn)，有關(guān)水的配置和利用的法律制度極為復(fù)雜等。而且，地區(qū)不平衡進(jìn)一步加劇了水資源短缺的局面。華北地區(qū)的人均水資源量僅為華南地區(qū)的五分之一，然而兩地區(qū)的用水需求卻大致相當(dāng)。灌溉農(nóng)業(yè)效率低下致使耗水量大為增加，然而水生產(chǎn)力卻相對低下，同時(shí)，因灌溉徑流攜帶農(nóng)藥和其他化學(xué)品而引發(fā)污染。中國是否能養(yǎng)活自己的問題將部分取決于其如何解決其水問題。

如今，中國水資源開發(fā)正處于十字路口。這方面涉及到選擇實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的道路以及在不同的發(fā)展遠(yuǎn)景和發(fā)展方案中做出戰(zhàn)略性選擇。中國對影響未來水資源開發(fā)和管理戰(zhàn)略方案選擇的某些內(nèi)容已經(jīng)進(jìn)行了探討。這些內(nèi)容包括：(1)洪災(zāi)和干旱的影響日益嚴(yán)重，極大地威脅著人們的生命和生活；(2)在許多地區(qū)，地表水和地下水日漸稀少；(3)包括環(huán)境用水在內(nèi)的各類用水對有限的水資源的競爭日益加?。?4)城市化進(jìn)程的加快導(dǎo)致了農(nóng)業(yè)土地的流失；(5)水土流失；(6)對包括土地、水和大氣質(zhì)量在內(nèi)的環(huán)境日益惡化的關(guān)注程度日益提高；(7)水利項(xiàng)目的長期生存能力及可持續(xù)性：不斷變化的社會(huì)發(fā)展重點(diǎn)，如對大型基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的移民和環(huán)境影響的關(guān)注。當(dāng)然，在上述基礎(chǔ)上，還需要滿足13億人口的需求，并與經(jīng)濟(jì)的迅猛發(fā)展引發(fā)的社會(huì)變化的步伐保持一致。需要達(dá)到可持續(xù)供水與人類和環(huán)境目標(biāo)之間的公正、平衡。

總體而言，迄今為止，中國應(yīng)對缺水的措施包括規(guī)劃和實(shí)施大型工程項(xiàng)目，如總投資預(yù)計(jì)超過600億美元的“南水北調(diào)”工程。該工程通過一系列水道將水從長江引入黃河、淮河和海河流域，其中東線和中線工程預(yù)計(jì)在2010年底前竣工。長期以來，盡管中國傾向于此類巨型工程，但如今也需要向下列方面轉(zhuǎn)移：實(shí)施機(jī)構(gòu)改革計(jì)劃；加強(qiáng)水資源管理，并使該管理一體化；節(jié)水計(jì)劃，通過提高家庭、工廠和農(nóng)業(yè)用水的價(jià)格加強(qiáng)需求管理。

中國已投入大量資金用于水行業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。資金主要來源于公共部門，有時(shí)也配以多邊金融機(jī)構(gòu)和雙邊機(jī)構(gòu)的資金、商業(yè)貸款以及民營資本。盡管水安全與發(fā)展和扶貧之間存在著聯(lián)系，水資源開發(fā)，特別是水資源管理的總投資仍顯不足。實(shí)施重大水資源基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)，尤其是在高風(fēng)險(xiǎn)環(huán)境下為此類項(xiàng)目籌集資金，仍然是一大實(shí)實(shí)在在的挑戰(zhàn)。近些年來，盡管在將新型水資源管理方法引入水利項(xiàng)目上取得了一些進(jìn)展，但仍存在一個(gè)主要問題，那就是，水資源利用仍然被認(rèn)為是生產(chǎn)和消費(fèi)的一部分，而不是一體化的開發(fā)和管理的一部分，而一體化開發(fā)和管理則包含了與其他各類用水的聯(lián)系以及對供水質(zhì)量和污水處理的考慮。中國水行業(yè)的一些具體問題分述如下。

灌溉農(nóng)業(yè)

缺水正嚴(yán)重地影響著中國的糧食生產(chǎn)能力，這種情況在華北尤為嚴(yán)重，中國大部分小麥、玉米和棉花產(chǎn)自那里，并且要取得高產(chǎn)，必須依靠灌溉。然而，由于工業(yè)和家庭生活用水需求迅速增長，同時(shí)由于現(xiàn)代灌溉技術(shù)在某些缺水地區(qū)的應(yīng)用，灌溉用水實(shí)際上呈上升趨勢，使可用水進(jìn)一步短缺。由于缺乏環(huán)境配水和水污染的不斷加重，許多流域的河流環(huán)境正迅速惡化。如不立即執(zhí)行有效的水資源管理政策，這種情況將會(huì)進(jìn)一步惡化。要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)應(yīng)是通過“真正”的節(jié)水措施將灌溉農(nóng)業(yè)耗水量降至可持續(xù)水平，然后繼續(xù)提高農(nóng)業(yè)用水的生產(chǎn)力，也就是提高每耗水單位的產(chǎn)量及經(jīng)濟(jì)價(jià)值。世行資助的塔里木河流域二期項(xiàng)目、節(jié)水項(xiàng)目以及海河流域水和環(huán)境綜合管理項(xiàng)目正致力于實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)。隨著水和良田的進(jìn)一步短缺，種植結(jié)構(gòu)向經(jīng)濟(jì)價(jià)值高而耗水低的農(nóng)作物的轉(zhuǎn)變變得非常必要。隨著水價(jià)值的提高，小麥和玉米的種植最有可能呈現(xiàn)下降趨勢，因?yàn)樾←満陀衩坠喔扔盟氖找嫦鄬^低。棉花以及各類高價(jià)值水果和蔬菜等作物的生產(chǎn)將會(huì)呈增長態(tài)勢。高價(jià)值水果和蔬菜的耗水量較大，但同時(shí)也適合于采用節(jié)水灌溉技術(shù)，如滴灌和溫室生產(chǎn)。此外，通常情況下，這些作物用地較少。

運(yùn)行與維護(hù)

運(yùn)行與維護(hù)資金的缺乏降低了基礎(chǔ)設(shè)施的預(yù)期壽命，并使所提供的服務(wù)低效且不公平，以至有時(shí)用戶們拒絕支付服務(wù)費(fèi)用。通過適當(dāng)?shù)倪\(yùn)行與維護(hù)確保投資的可持續(xù)性常常被當(dāng)作非重點(diǎn)問題。這種狀況表明中國應(yīng)采取新方法進(jìn)行運(yùn)行與維護(hù)。發(fā)達(dá)國家常常在項(xiàng)目的規(guī)劃初期就考慮其運(yùn)行與維護(hù)安排，并將它作為項(xiàng)目不可或缺的一部分予以實(shí)施。在大多數(shù)情況下，組織機(jī)構(gòu)和費(fèi)用分?jǐn)偟染咽孪茸龀霭才?，從而能通過收取適當(dāng)?shù)乃M(fèi)確保工程運(yùn)行與維護(hù)順利實(shí)施。包括中國在內(nèi)的發(fā)展中國家通常由政府部門負(fù)責(zé)運(yùn)行與維護(hù)。然而，組織機(jī)構(gòu)不健全以及缺乏費(fèi)用分?jǐn)倷C(jī)制致使運(yùn)行與維護(hù)的目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)?，F(xiàn)行水費(fèi)并不能反映運(yùn)行維護(hù)的實(shí)際費(fèi)用，并且大大低于實(shí)際的收支平衡的價(jià)格。鑒于良好維護(hù)的高回報(bào)，一些發(fā)展中國家正打算設(shè)立運(yùn)行與維護(hù)專用資金，以確保資金充足。當(dāng)資源有限時(shí)，這一點(diǎn)就顯得更為重要。

水費(fèi)

中國水行業(yè)的核心問題之一是水費(fèi)或水價(jià)問題。在中國，水依然是在很大程度上需要補(bǔ)貼的一種資源，各行業(yè)的消費(fèi)者所支付的費(fèi)用通常要低于制水和配水的實(shí)際費(fèi)用。中國的官員們常常更關(guān)注人們對水費(fèi)的承受能力及政治上的接受程度。但是，如果不提高水費(fèi)，就難以制定符合實(shí)際的水資源和環(huán)境融資戰(zhàn)略。應(yīng)采用按方計(jì)費(fèi)的收費(fèi)結(jié)構(gòu)。按方收費(fèi)是一種重要且有效的方法，它不但能促進(jìn)節(jié)水，實(shí)現(xiàn)需求管理，而且也能很好地調(diào)節(jié)用水量及水價(jià)，并使它們達(dá)到合理的水平。目前，灌溉水費(fèi)由兩部分組成，一是水費(fèi)本身，二是灌溉服務(wù)收費(fèi)。需要提高水價(jià)，并將收取的資金用于灌溉系統(tǒng)，以保證長期的可持續(xù)性。為促進(jìn)節(jié)水，水費(fèi)/水價(jià)體系應(yīng)建立在按方計(jì)量而不是按面積計(jì)量的基礎(chǔ)之上。實(shí)現(xiàn)按方收費(fèi)需要在田間或其附近量水，而這正是用水戶協(xié)會(huì)的功能之一。有經(jīng)驗(yàn)表明，這種從以供水管理為中心的體制向以需水管理為中心的體制的轉(zhuǎn)變可大大降低田間的用水量，同時(shí)也可大大降低農(nóng)民所承擔(dān)的灌溉服務(wù)費(fèi)用。就飲用水而言，其當(dāng)前的收費(fèi)占家庭收入的比例還不到％，大大低于普遍采用的4％的承受力參照基線。這一狀況將會(huì)威脅到項(xiàng)目的商業(yè)生存能力，對那些抱有商業(yè)目標(biāo)及面臨各種限制的國外投資者而言，更是如此。通常情況下，水價(jià)必須經(jīng)基層政府的審查和批準(zhǔn)，價(jià)格審批部門可能會(huì)因批準(zhǔn)外資企業(yè)的水價(jià)而遭到反對，因?yàn)槠渌畠r(jià)與適用于國內(nèi)企業(yè)的價(jià)位并不相符。與得到補(bǔ)貼的水處理廠不同，在商業(yè)基礎(chǔ)上批準(zhǔn)的私營企業(yè)批量處理的水的較高的邊際成本，需要由地方公共事業(yè)單位、用水戶或外商承擔(dān)。最好和最負(fù)責(zé)任的減少這些風(fēng)險(xiǎn)的途徑是尋求一種明確、客觀的以財(cái)務(wù)為導(dǎo)向的水價(jià)結(jié)構(gòu)，并將合理的激勵(lì)措施納入其中，以降低成本和運(yùn)行費(fèi)用。為此，需要各方采取措施確保所有成本投入的風(fēng)險(xiǎn)和回報(bào)水平合理而負(fù)責(zé)，從而，確保較高的邊際水費(fèi)確確實(shí)實(shí)地反映對消費(fèi)者而言的市場價(jià)格，以及對投資者而言的市場回報(bào)。對任何項(xiàng)目而言，引入適當(dāng)?shù)乃M(fèi)或水價(jià)機(jī)制對該項(xiàng)目財(cái)務(wù)運(yùn)作的成功與否至關(guān)重要。至于對成本回收存在的顧慮，可通過溝通與宣傳以及引入商業(yè)管理原則加以逐步消除。

供水

中國的有些地區(qū)缺乏原水。原水水質(zhì)也因水位的下降和工業(yè)污染而降低。因而有必要：第一，加大污水處理的投資力度以減少污染；第二，對原水資源進(jìn)行公正和透明的管理，從而使水處理廠的投資者的利益不致被損害。近些年來，對地下水的過度開采以及地下水位不斷下降已成為日益嚴(yán)重的問題。過度開采是由于缺水引起的，在華北尤為如此。影響供水的其他一些因素包括：(1)城市需求的增長和農(nóng)村灌溉需求得不到滿足；(2)低效的灌溉、飲用水及污水系統(tǒng)；(3)低效的工業(yè)和農(nóng)業(yè)用水；(4)較低的廢水利用率；(5)終端用戶缺乏量水設(shè)施及水價(jià)較低；(6)水污染。限制用水需求并改進(jìn)供水是中國必須面對的問題。

水污染

水污染是中國所面臨的一個(gè)嚴(yán)峻問題。在七大流域，超過40％的水質(zhì)達(dá)不到國家水質(zhì)要求。主要湖泊的藻類污染問題相當(dāng)嚴(yán)重。中國需要通過加強(qiáng)法制建設(shè)、實(shí)施流域管理等手段處理其江湖污染問題。所面臨的挑戰(zhàn)則是如何保持工業(yè)水污染的控制勢頭以及處理城市污水排放和非點(diǎn)源污染等問題?，F(xiàn)在的主要問題是排污費(fèi)低于污染治理的邊際費(fèi)用，因此投資于污水處理的動(dòng)力并不大。在重要流域內(nèi)，尤其是在干旱地區(qū)，制定控制河道流量的法律將有助于降低污染。

洪水

人類文明發(fā)端以來，中國的河流沿岸和洪泛區(qū)一直是人類定居的重要地區(qū)。河流是天然的交通要道，洪泛區(qū)給人們提供了大片的肥沃土地。如今，洪泛區(qū)已成為中國大部分人口的家園，成就了其大部分工業(yè)，同時(shí)也提供了大片的農(nóng)田。遺憾的是，這些高產(chǎn)出地區(qū)的絕大部分易受洪水侵襲。在中國，洪水常常是毀滅性的，其主要致因是持續(xù)時(shí)間長、范圍大及強(qiáng)度高的暴雨。除了天氣原因之外，洪水的其他致因包括：(1)在重大河系的上游流域大范圍的毀林和粗放式耕作，導(dǎo)致了嚴(yán)重的水土流失和下游河道的大量淤積；(2)用于消耗性用水的引水的增加使河床的形態(tài)日益惡化，同時(shí)大大降低了河道的輸沙和承載能力；(3)大片的湖區(qū)和低洼地區(qū)被開墾為居住區(qū)和耕作區(qū)，結(jié)果降低了它們的滯洪能力。數(shù)世紀(jì)以來，盡管修建了一系列防洪保護(hù)工程以將洪水控制在河岸內(nèi)，但幾乎每年中國幾大江湖流域中的一個(gè)或多個(gè)仍然發(fā)生洪災(zāi)。盡管以往進(jìn)行了大規(guī)模投資，但各大江湖的防洪標(biāo)準(zhǔn)仍然偏低，比如，長江的防洪標(biāo)準(zhǔn)為10~20年一遇，黃河為50~60年一遇，淮河為40年一遇，遼河、松花江和珠江約為20年一遇。因此，如果不進(jìn)一步修建防洪保護(hù)工程及改進(jìn)洪水管理措施，各大江湖沿線和流域內(nèi)不斷增長的經(jīng)濟(jì)開發(fā)將使洪災(zāi)頻繁發(fā)生和經(jīng)濟(jì)損失的風(fēng)險(xiǎn)增大。

水行業(yè)戰(zhàn)略

中國要解決當(dāng)前面臨的水行業(yè)問題，必須轉(zhuǎn)變觀念與做法：(1)提高用水戶有效用水的責(zé)任意識(shí)；(2)采用使各利益方協(xié)作的一體化管理方式，如一體化的土地和水管理及一體化的水污染防治；(3)向可持續(xù)用水轉(zhuǎn)變，從以供水為中心轉(zhuǎn)變?yōu)橐孕枨蠊芾頌橹行模?4)通過提高人們對水的珍貴性的認(rèn)識(shí)，引入必要的水定價(jià)機(jī)制。為確保財(cái)務(wù)上的可持續(xù)性，有必要對各項(xiàng)供水服務(wù)進(jìn)行合理的定價(jià)。但要滿足貧困人口和弱勢群體的基本需求，需要設(shè)計(jì)出適當(dāng)?shù)乃畠r(jià)結(jié)構(gòu)和收費(fèi)體系。需要采取行動(dòng)，特別是采取創(chuàng)新策略改進(jìn)供水服務(wù)，擴(kuò)大衛(wèi)生服務(wù)和衛(wèi)生教育范圍，直面來自城市的挑戰(zhàn)，確保水和糧食安全，保護(hù)水生態(tài)系統(tǒng)及其生物多樣性以及對洪水和沿海地區(qū)進(jìn)行管理。

世行新近出臺(tái)的水行業(yè)戰(zhàn)略建議各國制定雙向策略進(jìn)行水資源管理。第一，各國應(yīng)加強(qiáng)水資源總體規(guī)劃；第二，逐步下放供水服務(wù)的權(quán)力。至于如何進(jìn)行這方面的操作，各國的做法各異，但均應(yīng)反映各自的任務(wù)和目標(biāo)。例如，一些國家可能打算將供水服務(wù)轉(zhuǎn)交給私營部門，而另外一些國家則可能將此類服務(wù)交給財(cái)務(wù)自立的公用事業(yè)單位負(fù)責(zé)。但關(guān)鍵是使那些服務(wù)提供者對水用戶負(fù)責(zé)。為改進(jìn)供水服務(wù)，各國應(yīng)建立水資源規(guī)劃和開發(fā)協(xié)調(diào)機(jī)制。大部分國家再也無法承擔(dān)各部門為其自身目的，如水電、灌溉或城市供水而進(jìn)行水資源開發(fā)的代價(jià)極大的做法，而不顧及水的其他潛在用途。在整個(gè)流域范圍內(nèi)，水資源必須被看成是一種經(jīng)濟(jì)商品，從而在規(guī)劃初期就考慮用水過程中各方面的相互依存關(guān)系。

中國水行業(yè)的主要戰(zhàn)略是：(1)提高供水和配水系統(tǒng)的效率；(2)改進(jìn)公司治理和商業(yè)管理，以鼓勵(lì)私營部門更多的參與；(3)通過強(qiáng)化水費(fèi)收取制度促進(jìn)成本回收；(4)改善水資源管理和加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)；(5)實(shí)行統(tǒng)一的、各利益方積極參與的水資源管理與開發(fā)。中央和地方政府官員確信水是發(fā)展和扶貧不可或缺的因素，并因此在各項(xiàng)發(fā)展議程中對“水”給予優(yōu)先考慮。

中央和地方政府應(yīng)與流域機(jī)構(gòu)、業(yè)界和地方社區(qū)一道制定和實(shí)施全流域的污染防治規(guī)劃，鼓勵(lì)流域和沿海地區(qū)建立合作伙伴關(guān)系以及建立污染防治的財(cái)務(wù)、法律和組織機(jī)構(gòu)方面的激勵(lì)