日本土地征收及損失補(bǔ)償制度

日本土地征收及損失補(bǔ)償制度

本人所擔(dān)當(dāng)議題為「日本土地征收及損失補(bǔ)償制度」，因「日本土地征收之公共性及其裁判統(tǒng)制」為市橋克哉教授所處理之議題，故本文只就日本土地征收制度進(jìn)行簡(jiǎn)單介紹，即以日本土地征收相關(guān)損失補(bǔ)償制度為中心，就日本損失補(bǔ)償制度之有關(guān)問題或課題，進(jìn)行報(bào)告。

一、日本憲法29條3項(xiàng)「正當(dāng)補(bǔ)償」之內(nèi)容

日本憲法29條3項(xiàng)規(guī)定，「私有財(cái)產(chǎn)，在有正當(dāng)補(bǔ)償之下，可供公共所使用。」根據(jù)此一憲法條文，作為有關(guān)以公共為目的所為土地征收之一般法的土地收用法在1995年被制定；該法就損失補(bǔ)償設(shè)有相關(guān)規(guī)定。因公共目的有興辦事業(yè)之必要，并基于該必要性而擬征收土地之場(chǎng)合，成為征收對(duì)象之土地或建筑物上所存在的所有權(quán)或租借權(quán)等，將因公共利益而從己身所有土地上被剝奪。原本，在利益為社會(huì)全體所共享之場(chǎng)合，本即應(yīng)當(dāng)由社會(huì)全體平等負(fù)擔(dān)之；但實(shí)際上，某特定人因特定事業(yè)而需用土地之場(chǎng)合，卻不得不讓土地所有人負(fù)擔(dān)該需用土地，而將之充作公共事業(yè)之用。此雖然是現(xiàn)實(shí)情況，但是本來應(yīng)由社會(huì)全體分擔(dān)的負(fù)擔(dān)，卻由該土地被征收者個(gè)人所承擔(dān)者，乃是不平等之負(fù)擔(dān)；因此為將此不平等負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)由社會(huì)全體負(fù)擔(dān)而被承認(rèn)的制度，即為損失補(bǔ)償制度。因此，日本憲法29條3項(xiàng)所規(guī)定的「正當(dāng)補(bǔ)償」，若舉土地征收的案例來說，在對(duì)照私有財(cái)產(chǎn)權(quán)的旨趣及平等原則之同時(shí)，因土地征收乃是個(gè)別且屬偶發(fā)地剝奪土地所有權(quán)之故，對(duì)其補(bǔ)償必須是完全補(bǔ)償；而如此一想法正是議論學(xué)說或判例之出發(fā)奌.

二、土地征收法之程序及征收補(bǔ)償?shù)戎畠?nèi)容

簡(jiǎn)單就土地征收法所規(guī)定的程序流程作一介紹，之后再對(duì)征收補(bǔ)償?shù)冗M(jìn)行說明。1．土地征收法之程序土地征收之當(dāng)事人土地征收程序之當(dāng)事人有「為公共利益興辦事業(yè)」之事業(yè)主〈起業(yè)者、土收3條〉以及土地所有人或關(guān)系人。所謂關(guān)系人，是指土地所有人以外之權(quán)利人〈土收8條〉。土地征收程序—事業(yè)認(rèn)定及征收裁決—土地收用法所規(guī)定之征收程序的流程可以加以圖示化，如圖1所示；而征收程序，可大致區(qū)分為①關(guān)于事業(yè)認(rèn)定階段以及②關(guān)于征收裁決階段。所謂事業(yè)認(rèn)定，是在確認(rèn)具體的起業(yè)者或事業(yè)計(jì)劃，并判斷是否該當(dāng)土地征收要件之后，對(duì)于起業(yè)者賦與征收土地權(quán)利之行政行為。而所謂征收裁決，是由征收委員會(huì)站在第三人的立場(chǎng)，確定起業(yè)者的權(quán)利內(nèi)容，在調(diào)整起業(yè)者和被征收人間的紛爭(zhēng)同時(shí)，并確定權(quán)利關(guān)系，以尋求實(shí)現(xiàn)征收權(quán)之行政行為。事業(yè)認(rèn)定是由國(guó)土交通大臣或都道府縣知事所作成〈土收17條〉，而②階段之征收裁決則是由設(shè)置在都道府縣下的征收委員會(huì)為之。又、關(guān)于事業(yè)認(rèn)定或征收裁決，因一旦作出認(rèn)定或裁決后，則該被征收土地之利用或權(quán)利將單方地被限制并同時(shí)被消滅；因此上述兩者均被理解為行政行為，而成為抗告訴訟的對(duì)象。此外，關(guān)于后面將再討論的土地收用法上所定補(bǔ)償金額之計(jì)算時(shí)奌，現(xiàn)存有「事業(yè)認(rèn)定公告時(shí)」以及「征收裁決時(shí)」此兩對(duì)立見解。裁決裁決程序是透過起業(yè)者之申請(qǐng)而開始的，基本上于征收委員會(huì)作出裁決后程序終了。裁決可區(qū)分為駁回裁決〈土收47條〉以及征收裁決；而征收裁決是由權(quán)利取得裁決和交付裁決所構(gòu)成〈土收47條之2〉。是以權(quán)利取得裁決來決定被征收土地之區(qū)域、權(quán)利取得或消滅的時(shí)間奌以及有關(guān)對(duì)權(quán)利之損失補(bǔ)償?shù)仁乱隧?xiàng)；而除移轉(zhuǎn)費(fèi)用等應(yīng)依據(jù)權(quán)利取得裁決決定之事項(xiàng)外，對(duì)于損失之補(bǔ)償或土地之移轉(zhuǎn)時(shí)間等是由交付裁決來決定〈土收49條〉。2．損失補(bǔ)償之原則及補(bǔ)償之內(nèi)容等金錢補(bǔ)償原則日本土地收用法是以金錢補(bǔ)償為原則〈土收70條〉。但是在有關(guān)提供換地、作成住宅用地、替代進(jìn)行建筑工程等情形下，例外地承認(rèn)現(xiàn)物補(bǔ)償〈土收82條-86條〉。唯，此情形終究是例外。損失補(bǔ)償?shù)膬?nèi)容〈種類〉①對(duì)于土地等之補(bǔ)償土地征收之補(bǔ)償之核心，在于對(duì)被征收土地其本身作出補(bǔ)償。因?qū)儆趯?duì)權(quán)利本體的補(bǔ)償，所以又被稱之為權(quán)利補(bǔ)償。又此一補(bǔ)償必須是「完全補(bǔ)償」。②通損補(bǔ)償〈亦稱為通常所生之補(bǔ)償、附隨性損失之補(bǔ)償〉土地收用法對(duì)于因征收所生的通常損失亦予以補(bǔ)償。具體來說，例如對(duì)象移轉(zhuǎn)費(fèi)用之補(bǔ)償、營(yíng)業(yè)上的損失補(bǔ)償、離作費(fèi)用之補(bǔ)償?shù)取赐潦?7條、88條〉。雖然對(duì)于這些費(fèi)用之補(bǔ)償是否包括在「完全補(bǔ)償」里，尚有疑問；但是已包括其中的見解則已逐漸確定下來。③溝渠圍丬之補(bǔ)償損失補(bǔ)償被認(rèn)為是以因征收而直接受到土地被剝奪等不利益者為對(duì)象。因?yàn)殚g接性不利益并不被認(rèn)為是權(quán)利遭受侵害，只不過是事實(shí)上的侵害而已。但是，作為此一想法的例外，在日本土地收用法上承認(rèn)「溝渠圍丬之補(bǔ)償」〈土收93條〉。例如，某人的土地被征收的詰果，有必要新蓋溝渠或圍丬的場(chǎng)合，則承認(rèn)對(duì)其補(bǔ)償。因?yàn)閷?duì)于被征收人以外的第三人亦承認(rèn)對(duì)其補(bǔ)償，因此也可以將之歸類為對(duì)第三人補(bǔ)償?shù)囊环N。又，依據(jù)土地收用法所受的第三人補(bǔ)償只限于「溝渠圍丬之補(bǔ)償」而已；但是依據(jù)政府的內(nèi)部基準(zhǔn)「因供公共用地所生損失補(bǔ)償基準(zhǔn)要綱」〈以下稱「損失補(bǔ)償基準(zhǔn)要綱」〉，則對(duì)于少數(shù)殘存補(bǔ)償或離職者補(bǔ)償?shù)?，亦有所?guī)定。以上為損失補(bǔ)償?shù)膬?nèi)容，但是對(duì)于補(bǔ)償?shù)挠?jì)算方法、補(bǔ)償范圍有無擴(kuò)大到上述補(bǔ)償之外等，尚有問題或課題存在；以下將針對(duì)此些問題的所在說明于后。

三、損失補(bǔ)償相關(guān)問題

關(guān)于日本損失補(bǔ)償?shù)膯栴}，可整理為以下4奌：亦即①「完全補(bǔ)償」金額及其計(jì)算方法與基準(zhǔn)，②土地價(jià)格的計(jì)算和客覌主義，③第三者補(bǔ)償，以及④生活補(bǔ)償。1．「完全補(bǔ)償」金額及其計(jì)算方法與基準(zhǔn)如前所述，土地征收的補(bǔ)償必須是「完全補(bǔ)償」。對(duì)于計(jì)算此「完全補(bǔ)償」金額的時(shí)間奌，有學(xué)說主張應(yīng)該以事業(yè)認(rèn)定時(shí)為基準(zhǔn)，亦有學(xué)說認(rèn)為應(yīng)該以裁決時(shí)為基準(zhǔn)〈另有對(duì)此些學(xué)說的修正〉。關(guān)于此些學(xué)說的對(duì)立，在此暫予省略。就計(jì)算時(shí)間奌，土地收用法于第71條有如下的規(guī)定?！笇?duì)于被征收土地及有關(guān)該土地所有權(quán)以外權(quán)利之補(bǔ)償金之金額，是將以考慮鄰近類似土地而算出公告事業(yè)認(rèn)定時(shí)之一定價(jià)格，再乘上對(duì)照至裁決時(shí)為止之物價(jià)變動(dòng)的修正系數(shù)所得出之金額?！够旧希狄允聵I(yè)認(rèn)定時(shí)為基礎(chǔ)，在此一基礎(chǔ)上，采取納入若干裁決時(shí)想法的形式來考慮物價(jià)變動(dòng)等來計(jì)算補(bǔ)償金額。此一規(guī)定在于予測(cè)征收后的事業(yè)以避免投機(jī)性地價(jià)高漲而導(dǎo)致影響補(bǔ)償金額；但是問題并未被解決。因?yàn)榈貎r(jià)變動(dòng)在與物價(jià)變動(dòng)產(chǎn)生明顯落差時(shí)，問題才會(huì)被顯現(xiàn)出來。而地價(jià)轎一般物價(jià)高漲時(shí)，此一部分因被認(rèn)為是被征收人的予期外利益〈ごねどく〉而不予補(bǔ)償；但是站在完全補(bǔ)償?shù)牧?chǎng)，則存有疑問。又如地價(jià)下跌的情形，則有過度補(bǔ)償?shù)膯栴}。換言之，上述問題均是起因于固定價(jià)格一事上。關(guān)于此問題奌，依據(jù)日本法院的見解，雖然地方法院判決認(rèn)為土地收用法71條違反日本國(guó)憲法29條3項(xiàng)的規(guī)定〈廣島地裁昭和49年5月15日判時(shí)762號(hào)22頁〉，但是最高法院卻作出合憲判決〈平成14年6月11日民集65卷958頁〉2．土地價(jià)格之計(jì)算及客覌主義關(guān)于土地收用法第71條，根據(jù)實(shí)務(wù)專家的著作〈參考文獻(xiàn)④參照〉，有如下之?dāng)⑹觯骸竿恋貎r(jià)格應(yīng)以客觀價(jià)值來計(jì)算，因此在評(píng)定價(jià)格的時(shí)，應(yīng)該統(tǒng)一以一般交易價(jià)格為基礎(chǔ)。所謂一般交易價(jià)格，是指在鄰近類似土地有交易價(jià)格存在的場(chǎng)合，就以該價(jià)格為基準(zhǔn)；如交易價(jià)格不存在的情形，就以鄰近土地或類似土地的正常價(jià)格、收益還原價(jià)格等為基準(zhǔn)，并就該土地之位置、形狀、環(huán)境等綜合考慮后評(píng)價(jià)之?！埂唇庹f19頁〉扼要說明此一主張的話，就是土地價(jià)格的計(jì)算，應(yīng)該依據(jù)客觀價(jià)值來決定，而其客觀性取決于交易價(jià)格。進(jìn)而導(dǎo)出，對(duì)于予期利益﹝逸失利益﹞〈假設(shè)該土地若未被征收，今后可必然可以得到的利益〉或精神上的痛苦，不給予補(bǔ)償?shù)脑懻?。然而，如此是否妥?dāng)，尚有疑問；亦即，關(guān)于予期利益應(yīng)否被包括在通損補(bǔ)償中處理，縱使是對(duì)于精神上的痛苦，學(xué)說上亦嘗試朝向承認(rèn)補(bǔ)償方向解釋。關(guān)于土地收用法的客觀主義，有下述說服的說法。「對(duì)于人來說，如因征收而導(dǎo)致土地被剝奪，只要能得到財(cái)產(chǎn)損失的補(bǔ)償?shù)脑?，就沒有精神上的痛苦，又，即是以能憑藉一己之力維持向來的生活此種人生觀為前提的。」〈參考文獻(xiàn)①參照〉但是在此應(yīng)附帶一提者是，日本亦存有修正上述人生觀的動(dòng)向。3．第三者補(bǔ)償在日本，伴隨土地征收而來的損失補(bǔ)償，應(yīng)該以直接被征收的被征收者為實(shí)施對(duì)象，除「溝渠圍丬補(bǔ)償」之外，原則上第三人非屬損失補(bǔ)償對(duì)象所及。但是，因貫徹此一原則所衍生的問題，已被提出。例如，在興辦大規(guī)模公共工程的場(chǎng)合，因該事業(yè)的實(shí)施導(dǎo)致該土地被征收人以外的第三人〈附近住民〉亦遭受損失的情況。此可說是伴隨公共工程所経常發(fā)生的現(xiàn)象；但是對(duì)于此類所謂「事業(yè)損失」的問題，該采取如何因應(yīng)方式，已成為問題。對(duì)此，日本土地收用法并無相關(guān)規(guī)定；但透過為施行「損失補(bǔ)償基準(zhǔn)要綱」的閣議了解，如事業(yè)損失超過一般社會(huì)通念的忍受程度，且其發(fā)生被視為當(dāng)然者，則對(duì)其賠償，已被承認(rèn)〈參考文獻(xiàn)②④228頁參照〉。4．生活權(quán)補(bǔ)償所謂生活權(quán)保障，是指為保障生活或生存權(quán)而被承認(rèn)的補(bǔ)償。舉日本國(guó)憲法來說，一般是將其根據(jù)求諸于憲法25條以及14條。在過去，損失補(bǔ)償是出自于保障財(cái)產(chǎn)權(quán)的觀點(diǎn)，故因土地征收所生補(bǔ)償?shù)膽?yīng)有方式，基本上是金銭補(bǔ)償。本文前述的強(qiáng)烈近代生活觀，乃是其前提。相對(duì)于此一思考方式，在日本學(xué)說或?qū)崉?wù)上存有部分修正。具體來說，成為問題的有：①狹義的生活補(bǔ)償，②生活重建措施，③少數(shù)殘存者補(bǔ)償，④離職者補(bǔ)償。關(guān)于②和③，透過「損失補(bǔ)償基準(zhǔn)要綱」，已被承認(rèn)；但是①則不被承認(rèn)。再者，此生活權(quán)補(bǔ)償如果沒有法律規(guī)定，僅是依據(jù)其為「損失補(bǔ)償基準(zhǔn)要綱」所承認(rèn)的關(guān)連，對(duì)于國(guó)民能否作為向行政或法院提出請(qǐng)求的權(quán)利，又其根據(jù)為何，均尚有議論之余地。學(xué)說雖主張可由憲法導(dǎo)出，但是裁判例卻是呈現(xiàn)消亟見解〈東京高裁平成5年8月30日〉。而此一問題確可說是日本損失補(bǔ)償?shù)闹匾n題。

結(jié)語

以上為本人的報(bào)告?？傊?，日本的損失補(bǔ)償，是以所有權(quán)及其它權(quán)利的歸屬者為對(duì)象所架構(gòu)起來的損失補(bǔ)償。而補(bǔ)償金額是基于客觀主義根據(jù)交易價(jià)格所確定的這種想法，乃是運(yùn)用的基礎(chǔ)；但是，對(duì)于此一運(yùn)用，仍存有許多問題及課題被指摘出來，因此，對(duì)于此些問題的因應(yīng)，乃是目前必須面對(duì)的課題。

注釋

徳田博人：琉球大學(xué)教授