我國(guó)財(cái)政透明度制度構(gòu)建研究

我國(guó)財(cái)政透明度制度構(gòu)建研究

摘要：財(cái)政透明度是公共財(cái)政的本質(zhì)特征，也是實(shí)現(xiàn)財(cái)政民主的重要制度安排。改革開放以來(lái)，我國(guó)在提高財(cái)政透明度方面采取了一系列的改革措施，并取得了一定的成效，但透明度程度仍然難以滿足社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求。基于此，提高政府財(cái)政活動(dòng)的透明度和效率，已成為我國(guó)學(xué)術(shù)界的共識(shí)和政府的必然選擇。

關(guān)鍵詞：財(cái)政透明度；財(cái)政信息：制度

財(cái)政透明度是民主社會(huì)中公眾知情權(quán)和政府信息披露制度的重要組成部分。財(cái)政透明度主要是指政府向公眾公開政府的結(jié)構(gòu)與職能、財(cái)政政策目標(biāo)、公共部門賬戶、財(cái)政籌劃和預(yù)算信息的程度。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的市場(chǎng)化和政府管理法制化的加強(qiáng)，社會(huì)公眾對(duì)財(cái)政收支狀況、財(cái)政支出的用途、結(jié)構(gòu)及其效果等更加關(guān)注。提高財(cái)政透明度，對(duì)于強(qiáng)化政府公共受托責(zé)任，降低政府代理成本，以及減少腐敗，建立高效政府，都具有重要意義。黨的十七大報(bào)告指出：“人民當(dāng)家作主是社會(huì)主義政治的本質(zhì)和核心”。要保障人民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)，必須有一個(gè)公開、透明的財(cái)政。

財(cái)政透明度是良好財(cái)政管理的一個(gè)方面，但財(cái)政透明本身不是目的，它是促進(jìn)效率、保障政府和官員負(fù)起責(zé)任的一種手段。財(cái)政透明度由此受到國(guó)際貨幣基金組織(IMF)、世界銀行、經(jīng)合組織(OECD)和許多國(guó)家的高度關(guān)注，學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)和研究人員也把它視為宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定、政府良治和財(cái)政公平的一個(gè)重要前提條件。在經(jīng)濟(jì)全球化的背景下，國(guó)際社會(huì)擔(dān)心任何國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)的不穩(wěn)定都會(huì)迅速對(duì)世界經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生不良影響。為此，IMF和OECD都制定了財(cái)政透明度的最佳準(zhǔn)則，作為指導(dǎo)各國(guó)財(cái)政透明度實(shí)踐的指南。

一、財(cái)政透明度的理論分析

初始的財(cái)政透明度的定義是由GeorgeKopits和(1998)給出的：向公眾最大限度地公開關(guān)于政府的結(jié)構(gòu)和職能，財(cái)政政策的意向，公共部門賬戶和財(cái)政預(yù)測(cè)的信息，并且這些信息是可靠的、詳細(xì)的、及時(shí)的、容易理解并且可以進(jìn)行比較的，便于選民和金融市場(chǎng)準(zhǔn)確地估計(jì)政府的財(cái)政地位、政府活動(dòng)的真實(shí)成本及收益。這一定義為國(guó)際貨幣基金組織財(cái)政事務(wù)部編制的《財(cái)政透明度手冊(cè)(修訂版)》所采納。

(一)財(cái)政信息是一種特殊的公共產(chǎn)品

政府的各項(xiàng)財(cái)政統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)、財(cái)政分析預(yù)測(cè)報(bào)告等，都是社會(huì)成員能夠免費(fèi)獲得的公共信息商品。在使用上，財(cái)政信息的獲得并不是排他的，而是可以相互兼容的，也就是說(shuō)，財(cái)政信息產(chǎn)品能夠被無(wú)限多次地劃分，但無(wú)論劃分多少次，被劃分的財(cái)政信息產(chǎn)品的內(nèi)容都不會(huì)因此而損耗。財(cái)政信息產(chǎn)品數(shù)量和質(zhì)量與財(cái)政信息產(chǎn)品的使用頻率和使用目的無(wú)關(guān)，這就構(gòu)成了財(cái)政信息產(chǎn)品作為社會(huì)公共品的基礎(chǔ)之一。

理性預(yù)期的一個(gè)結(jié)果是：如果價(jià)格能夠無(wú)成本地顯示市場(chǎng)參與者所需要的信息，那么，就沒(méi)有市場(chǎng)參與者愿意投資信息系統(tǒng)。這意味著將沒(méi)有人愿意為生產(chǎn)信息而花費(fèi)資源，因?yàn)橥顿Y信息系統(tǒng)的代理人因此而獲得的效用與不投資獲得的效用并沒(méi)有什么差別，這些代理人都能夠通過(guò)觀察價(jià)格體系而無(wú)成本地獲得信息。當(dāng)沒(méi)有其他人搜集某類信息時(shí)，這類信息就變得極有價(jià)值。因此，如果你是惟一搜集這類信息的代理人，那么，該環(huán)境條件就對(duì)你產(chǎn)生獲取這類信息的強(qiáng)烈刺激，從而改變市場(chǎng)的信息分布，這又刺激其他代理人收集同樣信息。信息收益不可分割的公共性再次構(gòu)成財(cái)政信息作為公共品的基礎(chǔ)。

(二)財(cái)政透明度的契約精神

社會(huì)契約理論認(rèn)為，國(guó)家作為政治實(shí)體是人們訂立契約、讓渡自己全部或部分權(quán)利而組成的。公眾與政府之間的關(guān)系實(shí)質(zhì)上就是一種委托代理關(guān)系，政府作為受托人有義務(wù)履行公眾所賦予的受托責(zé)任。近年來(lái)，世界各國(guó)政府財(cái)政支出數(shù)額呈不斷上升的趨勢(shì)，我國(guó)政府財(cái)政支出占GDP的比重從2002年起已超過(guò)20％。財(cái)政支出的擴(kuò)大化一方面意味著政府受托責(zé)任的擴(kuò)大，但同時(shí)也意味著政府運(yùn)營(yíng)存在更多低效率的隱患。社會(huì)公眾是公共財(cái)務(wù)資源的主要提供者，有權(quán)力監(jiān)督政府使用公共財(cái)務(wù)資源的效率和效果。但在不完全契約條件下，政府與社會(huì)公眾之間存在嚴(yán)重的信息不對(duì)稱，政府是公共信息的創(chuàng)造者和擁有者，社會(huì)公眾則處于信息弱勢(shì)。政府與社會(huì)公眾之間的博弈會(huì)使社會(huì)公眾產(chǎn)生強(qiáng)烈的監(jiān)督政府行為和獲得公共信息的動(dòng)機(jī)。因此，提高財(cái)政透明度、尊重社會(huì)公眾知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)是政府自愿履行社會(huì)契約、強(qiáng)化公共受托責(zé)任并實(shí)現(xiàn)當(dāng)代政府存在合法性的有效途徑。

(三)公共財(cái)政與財(cái)政透明度

公共財(cái)政的本質(zhì)特征是財(cái)政管理的公共化和民主化。公共財(cái)政即是按照民眾的意愿、通過(guò)民主的程序、運(yùn)用民主的方式來(lái)理政府之財(cái)?shù)闹贫?。?jiǎn)言之，就是“集眾人之財(cái)，辦眾人之事”。政府活動(dòng)的透明度是宏觀經(jīng)濟(jì)中財(cái)政持續(xù)性、良好治理和財(cái)政總體公正性的重要前提。提高透明度可以為公共財(cái)政創(chuàng)造一個(gè)良好的環(huán)境，不僅是民主政治的基礎(chǔ)，也是實(shí)現(xiàn)政府治理的根本。公共財(cái)政又是透明財(cái)政、陽(yáng)光財(cái)政，它需確保納稅人對(duì)各級(jí)財(cái)政活動(dòng)具有充分的知情權(quán)，從而有效地約束并能引導(dǎo)各級(jí)財(cái)政部門自覺(jué)行使好人民賦予的財(cái)政管理職權(quán)，公共性和透明性共同構(gòu)成一個(gè)協(xié)和體蘊(yùn)涵在公共財(cái)政之中。

(四)信息對(duì)稱與財(cái)政透明度

委托一代理理論認(rèn)為，信息不對(duì)稱是造成代理問(wèn)題(逆向選擇、道德風(fēng)險(xiǎn))的根源。如果要求代理人為委托人的利益而行動(dòng)，就要求代理人的行為應(yīng)當(dāng)透明。政府作為人民的代理人有時(shí)為了掩蓋其政策失誤有著更強(qiáng)的隱匿信息的動(dòng)力，而多數(shù)公民則無(wú)法使用“退出”的選擇權(quán)。提高透明度可以促使官員更加負(fù)責(zé)，履行好公共受托責(zé)任，使公眾和立法機(jī)關(guān)更有效地監(jiān)督和評(píng)價(jià)政府。因此，財(cái)政透明度是委托人(公民)降低代理人(政府)代理成本的內(nèi)在要求。透明度是實(shí)現(xiàn)完美信息和完全信息的制度安排，它表明了具備一定質(zhì)量的信息被各個(gè)主體共享的程度。透明度的制度安排目標(biāo)是信息的完全對(duì)稱。信息完全對(duì)稱包括兩個(gè)含義，即完全信息和完美信息。其中完全信息含義是人們對(duì)參與博弈的各方每一個(gè)行為決策的結(jié)果、利益或損失有比較明確的了解或者明確的預(yù)期；完美信息是博弈雙方在博弈過(guò)程中都能觀察對(duì)方的行為決策。因此，財(cái)政信息透明度就是政府在規(guī)定的時(shí)間按照規(guī)定的頻率將財(cái)政信息向公眾披露的程度。

二、我國(guó)財(cái)政透明度狀況的現(xiàn)實(shí)考察

財(cái)政透明度問(wèn)題是透明度問(wèn)題在公共領(lǐng)域中的延伸。上個(gè)世紀(jì)90年代以來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)全球化的加速發(fā)展，提高財(cái)政透明度不僅是西方發(fā)達(dá)國(guó)家公共治理的要求，也成為發(fā)展中國(guó)家和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌國(guó)家，為建設(shè)規(guī)范秩序的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量增長(zhǎng)的必然選擇。在這一背景下，世界上許多國(guó)家都把公共治理和政府財(cái)政管理的重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到公共財(cái)政透明度方面。我國(guó)借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)和做法，并結(jié)合我國(guó)的實(shí)際情況，在提高財(cái)政透明度方面采取了一系列的改革措施，在一定程度上提升了財(cái)政透明度、減少了“暗箱操作”現(xiàn)象，但是我國(guó)整體財(cái)政透明度仍然較低，存在諸多問(wèn)題。

(一)我國(guó)財(cái)政透明度的現(xiàn)狀

我國(guó)財(cái)政透明度經(jīng)歷了從傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制到社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的制度演進(jìn)過(guò)程。改革開放前，我國(guó)實(shí)行的是中央集權(quán)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，財(cái)政管理統(tǒng)收統(tǒng)支。在這種情況下，財(cái)政履行的是“國(guó)家分配功能”，財(cái)政活動(dòng)在某種意義上處于“黑箱”狀態(tài)，社會(huì)公眾對(duì)財(cái)政活動(dòng)的信息知之甚少，更談不上參與其決策過(guò)程和行使監(jiān)督職責(zé)。改革開放后，我國(guó)開始逐步實(shí)現(xiàn)由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)過(guò)渡。隨著國(guó)有企業(yè)的自主經(jīng)營(yíng)化改革和國(guó)家權(quán)力的下放，政府不再直接干預(yù)企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，轉(zhuǎn)向間接管理和宏觀調(diào)控，相應(yīng)地，國(guó)家財(cái)政體制也進(jìn)行了一系列漸進(jìn)式改革。作為推動(dòng)公共財(cái)政體制改革的重要組成部分，我國(guó)加強(qiáng)財(cái)政透明度的進(jìn)程主要是始于上個(gè)世紀(jì)末期。從1996年起，審計(jì)署受國(guó)務(wù)院委托每年都向全國(guó)人大提交關(guān)于中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告。1996年國(guó)家審計(jì)署提交的審計(jì)工作報(bào)告針對(duì)國(guó)家財(cái)政預(yù)算執(zhí)行中存在的一系列嚴(yán)重問(wèn)題進(jìn)行了揭示，其中涉及公共建設(shè)項(xiàng)目質(zhì)量、社會(huì)保障資金及其他專項(xiàng)資金挪用擠占、預(yù)算外“小金庫(kù)”、公共支出及行政浪費(fèi)、官僚和腐敗等問(wèn)題。該報(bào)告使社會(huì)各界更加關(guān)注政府財(cái)政透明度問(wèn)題。為此，全國(guó)人大常委會(huì)要求中央政府各部委從2000年起在政府整體預(yù)算之外單獨(dú)報(bào)告其部門預(yù)算。部門預(yù)算制度的實(shí)施提出了對(duì)于增進(jìn)財(cái)政透明度的要求。

近年來(lái)，隨著我國(guó)公共財(cái)政體系的全面建設(shè)，財(cái)政領(lǐng)域推出了一系列改革舉措，尤其是財(cái)政職能的重新界定，要求財(cái)政的收支結(jié)構(gòu)及其管理模式透明化、規(guī)范化。建立與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的公共財(cái)政體系，具體內(nèi)容包括部門預(yù)算、國(guó)庫(kù)集中收支、政府采購(gòu)、績(jī)效評(píng)價(jià)，以及參照國(guó)際慣例改革政府活動(dòng)的程序、規(guī)范政府行為等。中央人民政府網(wǎng)站于2005年底開通。2007年1月，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議原則通過(guò)《政府信息公開條例》，確立國(guó)家預(yù)算應(yīng)是政府信息公開最重要的內(nèi)容。2008年3月，財(cái)政部發(fā)布《財(cái)政部政府信息公開指南》，規(guī)定將于每年3月31日前向社會(huì)公開《財(cái)政部政府信息公開工作年度報(bào)告》，這將有助于推動(dòng)我國(guó)政府信息的進(jìn)一步公開。2008年5月1日正式實(shí)施的《政府信息公開條側(cè)》規(guī)定了公民申請(qǐng)信息的權(quán)利，同時(shí)也規(guī)定，各級(jí)政府信息公開機(jī)構(gòu)有提供信息的責(zé)任和義務(wù)。這些做法都從不同的側(cè)面推進(jìn)了我國(guó)財(cái)政透明度的進(jìn)程，減少了“暗箱操作”現(xiàn)象，但是如果以國(guó)際貨幣基金組織專門為發(fā)展中國(guó)家和轉(zhuǎn)軌國(guó)家制定的最低實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)為考察標(biāo)準(zhǔn)，將我國(guó)放在全球視野中進(jìn)行比較，我們會(huì)發(fā)現(xiàn)我國(guó)財(cái)政的整體透明度較低，與最低實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)存在著或多或少的差距。

普華永道于2001年發(fā)布了一份關(guān)于“不透明指數(shù)”的調(diào)查報(bào)告。該報(bào)告以35個(gè)國(guó)家(地區(qū))為調(diào)查對(duì)象，從腐敗、法律、財(cái)經(jīng)政策、會(huì)計(jì)準(zhǔn)則與實(shí)務(wù)、政府管制等五個(gè)方面對(duì)不透明指數(shù)進(jìn)行評(píng)分和排序。中國(guó)的“不透明指數(shù)”為87，被列為透明度最低的國(guó)家。此外，上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共政策研究中心于近期作了一個(gè)調(diào)研項(xiàng)目，對(duì)我國(guó)31個(gè)省級(jí)財(cái)政透明度進(jìn)行評(píng)分和排序，凸顯了我國(guó)財(cái)政透明度存在的問(wèn)題。課題組選擇2006年各省級(jí)財(cái)政的決算數(shù)據(jù)作為調(diào)查對(duì)象，重點(diǎn)考察政府基金、社會(huì)保障基金、國(guó)有企業(yè)基金三部分共計(jì)113項(xiàng)財(cái)政信息?！鞍次覈?guó)的預(yù)算科目和會(huì)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)將信息不斷分解，從各個(gè)部分、各個(gè)層面考察財(cái)政信息，以觀察財(cái)政透明度。”結(jié)果表明在113項(xiàng)調(diào)查信息中，公眾能夠獲得的信息平均不足25項(xiàng)，不到所調(diào)查信息的四分之一。該項(xiàng)研究只是考查財(cái)政信息的可獲得性，沒(méi)有涉及信息的規(guī)范性、可靠性和及時(shí)性，也就是說(shuō)，即使是按照最起碼的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)衡量，我國(guó)財(cái)政透明度也是非常低的。

(二)我國(guó)財(cái)政透明度存在的問(wèn)題

如前所述，我國(guó)財(cái)政信息的透明度在有所改善的同時(shí)仍然存在很多的不足。總體上看，財(cái)政透明度方面的提高主要表現(xiàn)在政府職責(zé)明確和預(yù)算編制程序規(guī)范方面進(jìn)展相對(duì)較快，而不足主要是在財(cái)政信息透明方面進(jìn)展依然緩慢，還難以滿足社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的要求。

1，政府信息公布的范圍問(wèn)題

政府公開的財(cái)政信息是不全面的，公眾共同擁有并委托政府進(jìn)行管理的資金從性質(zhì)上來(lái)說(shuō)應(yīng)該包括三類：一是政府為社會(huì)公眾提供公共產(chǎn)品和服務(wù)所使用的資金；二是政府為保障社會(huì)成員基本生活標(biāo)準(zhǔn)、進(jìn)行收入再分配的資金，即各種社會(huì)保障基金；三是政府投資生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)所占用的資金，即經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)。目前，第二和第三類資金的有關(guān)信息尚無(wú)系統(tǒng)的政府報(bào)告制度，而第一類資金，政府也只是提供了其中的一部分，即預(yù)算內(nèi)收支。預(yù)算報(bào)告內(nèi)容過(guò)于簡(jiǎn)單，缺少預(yù)算收支和以前年度的對(duì)比數(shù)據(jù)；沒(méi)有公布預(yù)測(cè)財(cái)政收入和支出的依據(jù)，只是簡(jiǎn)單介紹財(cái)政政策重點(diǎn)，缺乏具體的目標(biāo)闡述和數(shù)量指標(biāo)；預(yù)算報(bào)告中披露的債務(wù)指標(biāo)數(shù)據(jù)不完全；預(yù)算完整性不夠，預(yù)算信息不能反映政府財(cái)政資金使用全貌。且公布的信息通常是籠統(tǒng)的數(shù)字，缺乏明細(xì)資料，不能對(duì)項(xiàng)目支出的構(gòu)成以及具體的安排適當(dāng)與否作出判斷。

2政府信息公布的時(shí)限問(wèn)題

我國(guó)預(yù)算年度采用的是歷年制，而全國(guó)人代會(huì)是每年的3月份，這造成財(cái)政預(yù)算年度與人代會(huì)會(huì)期不一致。各級(jí)政府預(yù)算經(jīng)人代會(huì)審批通過(guò)后，實(shí)際下達(dá)到各預(yù)算單位的時(shí)間又進(jìn)一步滯后，結(jié)果造成我國(guó)每個(gè)預(yù)算年度都有很長(zhǎng)時(shí)間處于無(wú)預(yù)算狀態(tài)運(yùn)行。由于預(yù)算下達(dá)時(shí)間較晚，因此年初資金往往不盡合理，導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中追加調(diào)整頻繁，影響了預(yù)算執(zhí)行的嚴(yán)肅性。此外，社會(huì)公眾不能及時(shí)了解預(yù)算和決算，人大代表也只是在開會(huì)時(shí)才看到預(yù)決算報(bào)告，在短短幾天會(huì)期中作出認(rèn)真的審查是比較困難的，而大量的信息在事后很長(zhǎng)時(shí)間無(wú)從查找。

3政府信息公布的法制問(wèn)題

預(yù)算方案一旦確定，就代表了公眾和納稅人對(duì)政府所提供的公共服務(wù)的規(guī)模和結(jié)構(gòu)的接受程度，具有法律效力。而我國(guó)預(yù)算違法的責(zé)任性質(zhì)、責(zé)任主體、責(zé)任形式及追究法律責(zé)任的程度，無(wú)論在法理上還是在立法中都沒(méi)有清晰的認(rèn)定。2008年5月，《政府信息公開條例》已正式實(shí)施，但由于我國(guó)綜合的政府信息公開法律制度尚未建立，政府信息公開的程度和范圍方面還有著局限性，存在著形式上公開多，實(shí)質(zhì)上公開少；原則方面公開多，具體內(nèi)容公開少；公眾被動(dòng)參與多，主動(dòng)參與少的現(xiàn)象。這與建立現(xiàn)代法治政府、保障個(gè)人基本人權(quán)的宗旨尚有較大差距。

4政府信息公布的監(jiān)督問(wèn)題

雖然人大有權(quán)對(duì)政府預(yù)算進(jìn)行監(jiān)督，但是長(zhǎng)期以來(lái)其監(jiān)督更多停留在法律的形式上，目前仍然缺乏真正有效的預(yù)算監(jiān)督手段。而人大代表的預(yù)算專業(yè)知識(shí)明顯不足，也成為預(yù)算審核的一大障礙。同時(shí)，審計(jì)部門由于缺乏獨(dú)立性而導(dǎo)致監(jiān)管不力，社會(huì)的外部監(jiān)督就更是缺乏必要的環(huán)境和條件，作用寥寥。財(cái)政的內(nèi)部監(jiān)督較為薄弱，監(jiān)督方式主要是專項(xiàng)性和突擊性檢查多，日常監(jiān)督少；事后檢查多，事前、事中監(jiān)督少。從財(cái)政監(jiān)督整體上看，體系不完整，缺乏明確分工，部門各自為政，相互推諉，嚴(yán)重地影響了財(cái)政監(jiān)督綜合效能的有效發(fā)揮?，F(xiàn)今尚無(wú)一部完整的、具有權(quán)威性的對(duì)財(cái)政監(jiān)督職能、內(nèi)容和手段等方面作出專門規(guī)定的法律。

三、提高我國(guó)財(cái)政透明度的路徑選擇

隨著我國(guó)參與世界經(jīng)濟(jì)一體化程度的不斷提高和國(guó)內(nèi)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系的日益完善，完善公共財(cái)政體制，提高政府財(cái)政活動(dòng)的透明度和效率，已成為我國(guó)學(xué)術(shù)界的共識(shí)和政府的必然選擇。

(一)完善政府治理結(jié)構(gòu)：建立“透明”政府

“透明”政府是指政府有義務(wù)在合適的情況下，公開除涉及客觀原因需要保密的所有信息，公民對(duì)政府所有的信息有知情權(quán)。首先，明確政府與市場(chǎng)的職能分工。政府職責(zé)的明確界定是“透明”政府的首要要求，這包括在各行政部門之間、政府與市場(chǎng)、政府與其他經(jīng)濟(jì)實(shí)體之間政府的職責(zé)。其次，建立“以人為本”的服務(wù)型政府。作為政府治理核心的財(cái)政透明化要求我們按照“科學(xué)發(fā)展觀”的邏輯，以社會(huì)公眾利益為根本，構(gòu)建“民主開放、規(guī)范、高效”的服務(wù)型政府，通過(guò)透明度來(lái)加強(qiáng)公眾與政府之間的對(duì)話和交流，增強(qiáng)公眾參與程度，及時(shí)了解民意，圍繞民眾需求確定政府目標(biāo)、科學(xué)決策和規(guī)范行政程序。以人為本的服務(wù)型政府就是要建立政府與公眾之間的平等關(guān)系，公眾不再是政府信息的被動(dòng)接受者，政府也不再是公眾行為的意向控制者，在公眾與政府之間所形成的委托一代理關(guān)系中，政府主要承擔(dān)公共受托責(zé)任，政府治理目標(biāo)定位于社會(huì)價(jià)值的創(chuàng)造。

(二)改進(jìn)政府預(yù)算制度：建立“透明”預(yù)算

預(yù)算是公眾監(jiān)督政府財(cái)政活動(dòng)的重要機(jī)制，通過(guò)對(duì)收支規(guī)模的調(diào)整影響總供求；通過(guò)調(diào)整預(yù)算支出結(jié)構(gòu)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的合理發(fā)展。政府預(yù)算透明度是指政府預(yù)算從編制、執(zhí)行到?jīng)Q算都必須是公開、透明的，置于權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督、輿論監(jiān)督和廣大社會(huì)公眾的監(jiān)督之下，以確保政府預(yù)算活動(dòng)的有效性、完整性、合法性和可持續(xù)性。政府預(yù)算信息公開，不僅是現(xiàn)代社會(huì)公眾知情權(quán)的要求，而且是公眾參與財(cái)政決策、監(jiān)督政府財(cái)政活動(dòng)、實(shí)現(xiàn)良好政府治理的前提。政府部門信息公開有兩個(gè)途徑：一是通過(guò)向立法機(jī)構(gòu)提交預(yù)算文件，二是通過(guò)有關(guān)載體直接向公眾公開相關(guān)信息。為了克服信息的不對(duì)稱，各公共部門和政府之間、各部門與財(cái)政部門之間、各部門與公眾之間、政府與公眾之間都要保持高度的信息透明，以克服由于信息不對(duì)稱造成的人為支出安排不當(dāng)和支出效益低下的后果。基于此，應(yīng)著力構(gòu)建有效的預(yù)算相關(guān)信息獲取機(jī)制及完整的財(cái)政管理信息體系。

(三)加強(qiáng)財(cái)政法制建設(shè)：建立“透明”法制

公共財(cái)政必須是規(guī)范化、法制化的財(cái)政。而實(shí)行民主理財(cái)，就是要將公眾的意志上升為國(guó)家意志，并將國(guó)家意志通過(guò)法律法規(guī)體現(xiàn)出來(lái)，才能實(shí)現(xiàn)依法管理財(cái)政事務(wù)。所以，建立健全財(cái)政法律體系是依法行政、依法理財(cái)?shù)幕A(chǔ)。而依法行政、依法理財(cái)?shù)那疤崾怯蟹梢馈⒂蟹ū匾?、?zhí)法必嚴(yán)。因此，必須加強(qiáng)財(cái)政法制建設(shè)，加強(qiáng)有關(guān)公共財(cái)政方面的立法，改進(jìn)現(xiàn)行已不適應(yīng)公共財(cái)政目標(biāo)的法律、法規(guī)以及預(yù)算管理的運(yùn)作程序，使之對(duì)政府行為具有根本約束力，從而形成公開透明的財(cái)政政策環(huán)境、嚴(yán)明規(guī)范的財(cái)政法制環(huán)境，通過(guò)有效提高政府預(yù)算的透明度，最終達(dá)到提高政府工作透明度的目的。當(dāng)前，應(yīng)切實(shí)貫徹落實(shí)已經(jīng)頒布的《政府信息公開條例》，加強(qiáng)各地信息公開機(jī)構(gòu)建設(shè)，提高服務(wù)水平，真正做到“以公開為原則，不公開為例外”。

(四)提高財(cái)政監(jiān)督水平：建立“透明”監(jiān)督

政府的權(quán)力是公眾賦予的，權(quán)力的行使又需要通過(guò)納稅人提供的稅收來(lái)解決，為此政府必須接受公眾的監(jiān)督，這就要求公共財(cái)政必須具有很高的透明度。根據(jù)公共財(cái)政的內(nèi)在要求，結(jié)合我國(guó)財(cái)政監(jiān)督透明化建設(shè)的原則，我國(guó)的財(cái)政監(jiān)督體系應(yīng)構(gòu)建為“人大監(jiān)督+財(cái)政部門監(jiān)督+審計(jì)外部監(jiān)督+社會(huì)監(jiān)督”的全方位、分層次的“四位一體”、內(nèi)外結(jié)合的公共治理模式。在內(nèi)部監(jiān)督方面，主要是監(jiān)督預(yù)算編制和執(zhí)行過(guò)程中財(cái)政法規(guī)、政策、制度的執(zhí)行情況，監(jiān)督財(cái)政資金運(yùn)行、資金追加等程序是否依法合規(guī)，監(jiān)督財(cái)政機(jī)關(guān)內(nèi)部各單位財(cái)務(wù)收支的管理。在外部監(jiān)督方面，一方面要加強(qiáng)審計(jì)、監(jiān)察等部門的監(jiān)督，以避免單一機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督的片面性，并將結(jié)果通過(guò)公告或新聞媒體公之于眾；另一方面要通過(guò)宣傳教育來(lái)提高公民的納稅人意識(shí)和法律意識(shí)，并為他們的監(jiān)督行為提供盡可能的工具及渠道，如開設(shè)投訴電話、召開咨詢會(huì)議、聘請(qǐng)義務(wù)監(jiān)督員等。

(五)強(qiáng)化財(cái)政信息化建設(shè)，改善技術(shù)手段

財(cái)政透明度建設(shè)需要現(xiàn)代信息和技術(shù)手段的支持。充分利用現(xiàn)代科技手段，建立完備的財(cái)政信息系統(tǒng)。按照黨中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于深化財(cái)政體制改革，建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下公共財(cái)政體系框架的總體要求，2002年初，國(guó)務(wù)院設(shè)立“金財(cái)工程”，并把它列為國(guó)家電子政務(wù)十二個(gè)重點(diǎn)工程之一。它將詳細(xì)記錄每個(gè)用款單位每一筆財(cái)政資金的運(yùn)行狀態(tài)，切實(shí)減少預(yù)算執(zhí)行的隨意性，是一種帶有“事前”控制機(jī)制的政府財(cái)政“資源型”管理系統(tǒng)。應(yīng)以此為基礎(chǔ)，利用計(jì)算機(jī)、通信和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，推進(jìn)電子政務(wù)系統(tǒng)建設(shè)和應(yīng)用，把預(yù)算內(nèi)外資金、基金等所有財(cái)政性資金及主要宏觀經(jīng)濟(jì)指標(biāo)、總會(huì)計(jì)中的總賬、分類賬等信息納入信息