淺論政府道德責(zé)任

淺論政府道德責(zé)任

論文摘要：政府權(quán)利的來源、政府責(zé)任的構(gòu)成及行政人員人格的二重性決定了政府必須承擔(dān)道德責(zé)任，其內(nèi)容有：保障個(gè)人權(quán)利、提供公共物品、維護(hù)社會(huì)秩序和推動(dòng)社會(huì)發(fā)展。政治制度的道德化、道德責(zé)任的制度化及行政人員的道德化是政府道德責(zé)任得以實(shí)現(xiàn)的重要途徑。

建設(shè)責(zé)任政府是現(xiàn)代民主政治的要求。政府責(zé)任主要包括政治責(zé)任、法律責(zé)任、行政責(zé)任和道德責(zé)任等形式。但長(zhǎng)期以來，人們強(qiáng)調(diào)更多的是政府責(zé)任中的政治責(zé)任、法律責(zé)任和行政責(zé)任，而忽視道德責(zé)任，所以要促進(jìn)政治體制改革，就要從根本上加強(qiáng)政府的道德責(zé)任意識(shí)。

一、政府道德責(zé)任何以必要

從政府權(quán)力的來源來看，政府是運(yùn)用所掌握的權(quán)力而行為的，所以政府的道德責(zé)任是權(quán)力行為的道德責(zé)任。社會(huì)契約論者認(rèn)為，政府權(quán)力的產(chǎn)生是公民與政府之間契約的結(jié)果，其目的是維護(hù)全體公民的公共利益，因此，政府權(quán)力行為必須服從這個(gè)目的，為公民之公共利益負(fù)責(zé)。另外，公民與政府之間訂立契約意味著雙方當(dāng)事人之間權(quán)利義務(wù)的對(duì)稱，政府掌握管理社會(huì)的公共權(quán)力，同時(shí)必須負(fù)起維護(hù)公共利益的義務(wù)、責(zé)任，公民有服從政府公共權(quán)力管理的義務(wù)；同時(shí)公民有被保護(hù)公共利益的權(quán)利，有監(jiān)督和制約公共權(quán)力的權(quán)利。顯然，政府的道德責(zé)任是從它產(chǎn)生之日起就是注定必須擔(dān)當(dāng)?shù)摹?/p>

從政府責(zé)任的構(gòu)成來看，政府責(zé)任是客觀責(zé)任和道德責(zé)任的統(tǒng)一。庫(kù)珀認(rèn)為，與外部強(qiáng)加的義務(wù)規(guī)定相對(duì)的責(zé)任形式就是主觀責(zé)任。“主觀責(zé)任作為對(duì)我們的信仰、個(gè)人與職業(yè)的價(jià)值觀以及性格特征的一種表達(dá)，和更為明確的客觀責(zé)任的表達(dá)一樣具有真實(shí)性?！盵1](P63)客觀責(zé)任形式有崗位責(zé)任、法律責(zé)任和政治責(zé)任等，它以強(qiáng)制力量的形式明確規(guī)定了政府及其行政人員的權(quán)利和義務(wù)關(guān)系，以強(qiáng)制手段約束行政行為，規(guī)定行政人員該作什么、不該作什么。但是任何責(zé)任都不是一種純粹的外部性設(shè)置，任何責(zé)任都只有通過具體的人的信念才能發(fā)揮作用，才能得到履行。如果責(zé)任不是轉(zhuǎn)化為個(gè)人的信念，人就自然而然地盡一切可能來回避責(zé)任。一個(gè)政府行政人員，如果沒有建立起維護(hù)公共利益的信念，也就不會(huì)承擔(dān)起維護(hù)公共利益的責(zé)任。因此，對(duì)于公共行政來說，客觀責(zé)任只是一種被動(dòng)的責(zé)任形式，而道德責(zé)任才是主動(dòng)的責(zé)任形式。道德責(zé)任不僅是客觀責(zé)任的補(bǔ)充，而且是對(duì)客觀責(zé)任的提升。

從行政人員人格的二重性來看。行政人員具有“經(jīng)濟(jì)人”和“道德人”二重規(guī)定性。由于政府把實(shí)現(xiàn)和維護(hù)社會(huì)公共利益作為根本目的，這就決定了行政人員的“道德人”的動(dòng)機(jī)和行為，是實(shí)現(xiàn)這一根本目的人性根基，但同時(shí)行政人員的“經(jīng)濟(jì)人”屬性也是客觀存在的，并且對(duì)公共行政的影響越來越大。隨著現(xiàn)代社會(huì)經(jīng)濟(jì)和科技的發(fā)展，政府組織和調(diào)整社會(huì)生活的功能和權(quán)限范圍不斷擴(kuò)大，由政府來處理的問題也越來越復(fù)雜，這就決定了行政組織的目標(biāo)具有一定的模糊性，難以用精確的計(jì)算作為確定目標(biāo)的依據(jù)和制定目標(biāo)能否實(shí)現(xiàn)的標(biāo)準(zhǔn)，這就給行政人員為實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的行為以較大的“自由裁量權(quán)”，即行政主體在法律規(guī)定的范圍和幅度內(nèi)，基于法律規(guī)定的目的和宗旨，自主尋求判斷事實(shí)與法律的最佳結(jié)合點(diǎn)，并據(jù)此作出或不作出具體行政行為的權(quán)力，它具有法定性、自主選擇性、相對(duì)性等特點(diǎn)。這一特點(diǎn)決定了自由裁量權(quán)一旦與行政“經(jīng)濟(jì)人”屬性結(jié)合必然會(huì)產(chǎn)生腐敗。要使行政人員做出負(fù)責(zé)任的決策，其倫理水準(zhǔn)和良知就顯得至關(guān)重要。行政自由裁量權(quán)的行使最終取決于行政人員的倫理自主性、道德價(jià)值觀和內(nèi)心倫理準(zhǔn)則，這使得政府活動(dòng)更需要道德責(zé)任的關(guān)懷。

二、政府應(yīng)承擔(dān)的道德責(zé)任

保障個(gè)人權(quán)利。個(gè)人應(yīng)該享有的權(quán)利是由客觀的社會(huì)歷史條件決定的，并隨著社會(huì)的發(fā)展并不斷擴(kuò)大其內(nèi)容。當(dāng)前公民應(yīng)享有的基本權(quán)利包括人身權(quán)利、人格權(quán)利、政治權(quán)利、經(jīng)濟(jì)權(quán)利等，但在現(xiàn)實(shí)生活中，由于每個(gè)人的家庭、繼承、教育等環(huán)境因素不同，或是個(gè)人自身的秉賦、才智不同，使得每個(gè)人在享有的權(quán)利方面存在著不平等。W·凱姆利卡認(rèn)為，如果人們的不平等是由他們所處的環(huán)境而非他們自己選擇的結(jié)果，那么，這在道德上就是專橫的和不公正的，政府有責(zé)任糾正這種不平等。但是政府的責(zé)任不在于使所有人在所有方面都相等，而是要正視人們天生的事實(shí)上的不平等，幫助人們提高自己的能力、素質(zhì)。首先，政府應(yīng)該大力發(fā)展生產(chǎn)力，把社會(huì)生產(chǎn)力最大發(fā)展的滿足轉(zhuǎn)化為眾多個(gè)人的需要的合理滿足，而且要關(guān)注在個(gè)人之間分配社會(huì)財(cái)富的總量。合乎道德的政府在分配社會(huì)財(cái)富總量時(shí)應(yīng)該堅(jiān)持合乎最廣大人民群眾利益的人民性原則，盡可能照顧到每一個(gè)人的利益；一旦出現(xiàn)分配結(jié)構(gòu)關(guān)系的不平衡，需要借助補(bǔ)償或再分配的原則來消除由于出發(fā)點(diǎn)的不平等等原因造成的分配結(jié)果的實(shí)際不平等，滿足弱勢(shì)群體對(duì)包括自由、機(jī)會(huì)、收入、財(cái)富以及自尊的基本權(quán)利的追求。其次，政府要保障生活領(lǐng)域的機(jī)會(huì)平等，這包括兩個(gè)方面：一方面是指具有同等天賦、能力的人應(yīng)該平等對(duì)待；另一種深層意義是指作為社會(huì)公民，不論其出身、地位等如何，自然資源和社會(huì)資源都應(yīng)該對(duì)這些人進(jìn)行平等地開放，而不應(yīng)使弱勢(shì)群體由于外部條件的限制，而失去其應(yīng)有的機(jī)會(huì)。再次，要尊重差異。平等不是無(wú)差別的簡(jiǎn)單同一，而是應(yīng)當(dāng)尊重個(gè)體人各自的稟賦、能力以及具體貢獻(xiàn)等方面的差異，尊重個(gè)體人的發(fā)展與選擇，并根據(jù)每個(gè)人對(duì)社會(huì)貢獻(xiàn)的不同而給予有所差別的對(duì)待。這種體現(xiàn)合理獎(jiǎng)懲的差別在于抑制非公正的差別，并保障人們以同樣的機(jī)會(huì)、在同樣的規(guī)則與過程中形成合理的差別。

提供公共物品。公共物品包括如水、電、氣等具有實(shí)物形態(tài)的產(chǎn)品和教育、醫(yī)療等非實(shí)物形態(tài)的產(chǎn)品。提供公共物品是政府公共服務(wù)當(dāng)中最重要的內(nèi)容，政府提供公共物品的服務(wù)有三種類型：一是政權(quán)性公共服務(wù)。它包括立法、司法、行政、國(guó)防、國(guó)家財(cái)政等。這些服務(wù)一般都由國(guó)家公共部門提供，履行職責(zé)的人都是行政人員。二是社會(huì)性公共服務(wù)。它主要包括社會(huì)就業(yè)、社會(huì)保障、衛(wèi)生醫(yī)療、文化教育等關(guān)系到人民群眾日常生活的服務(wù)。三是經(jīng)營(yíng)性公共服務(wù)。它主要包括郵電、通訊、電力、交通等公用事業(yè)。這些服務(wù)作為一種社會(huì)資源是有限的，如何調(diào)節(jié)分配這些資源以最大限度滿足公共需要，政府責(zé)無(wú)旁貸。第一，必須堅(jiān)持平等原則。這包括個(gè)體平等和地域平等兩個(gè)方面，保證全體公民平等獲得公共服務(wù)。第二，必須堅(jiān)持效能原則。提供公共物品的服務(wù)是一個(gè)調(diào)節(jié)社會(huì)資源配置，滿足社會(huì)公共需要的過程，以稅收或收費(fèi)作為服務(wù)提供的成本，因此，相應(yīng)地需要遵循合理、高效使用社會(huì)資源的原則。第三，必須堅(jiān)持適應(yīng)性原則。這主要指公共物品的提供者要根據(jù)人們需求的變化及時(shí)調(diào)整服務(wù)的組織形式和運(yùn)行方式，使人們的需要能得到更好滿足。

維護(hù)社會(huì)秩序。一個(gè)穩(wěn)定和諧的社會(huì)秩序是社會(huì)存在與發(fā)展的必要條件，也是每個(gè)社會(huì)成員生存與生活的必要前提。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，現(xiàn)代社會(huì)關(guān)系和生活發(fā)生了深刻變化。社會(huì)經(jīng)濟(jì)成分、組織形式、就業(yè)方式、利益關(guān)系和分配方式日益多樣化，社會(huì)矛盾也呈現(xiàn)出復(fù)雜化。社會(huì)系統(tǒng)中各個(gè)成員之間，成員與群體之間、群體與群體之間的利益競(jìng)爭(zhēng)、利益摩擦和利益沖突日益突出，這必然會(huì)破壞社會(huì)共同體應(yīng)有的穩(wěn)定性，造成某種程度的混亂、失序甚至是社會(huì)結(jié)構(gòu)或組織的瓦解，這給政府職能提出了新的挑戰(zhàn)。政府作為公共利益的代表，有必要維護(hù)各種利益的平衡，政府不應(yīng)成為社會(huì)利益沖突的一方，而應(yīng)該是所有利益沖突的調(diào)節(jié)者。如果政府不是作為社會(huì)公共利益的代表，而是把自己作為一個(gè)獨(dú)立的利益實(shí)體，或變成了少數(shù)利益集團(tuán)的利益代表，它就會(huì)像私人領(lǐng)域中的一切利益追求者一樣，把追逐利益的最大化作為自己的目標(biāo)，就會(huì)把某一部分成員的狹隘利益凌駕于整個(gè)社會(huì)之上，這必將導(dǎo)致對(duì)維護(hù)社會(huì)秩序的公共職責(zé)的忽視和放棄。所以政府必須堅(jiān)持公正原則，代表社會(huì)總體利益，協(xié)調(diào)和消除社會(huì)出現(xiàn)的各種矛盾，維護(hù)社會(huì)秩序。

推動(dòng)社會(huì)發(fā)展。政府在社會(huì)發(fā)展方面的道德責(zé)任，首先表現(xiàn)為要制定正確的政策。政府所制定的政策是否合理和正確，最重要的是否體現(xiàn)效率與公平相結(jié)合的原則。效率是政府制定政策應(yīng)追求的目標(biāo)。一個(gè)有效率的政策將能給每個(gè)經(jīng)濟(jì)主體的創(chuàng)造性和生產(chǎn)性活動(dòng)提供最廣闊的選擇空間和最充分的激勵(lì)，能使每個(gè)利益主體的權(quán)利和責(zé)任明確并相互對(duì)稱，使個(gè)人努力與個(gè)人報(bào)酬相互對(duì)等，從而使人們追求自身利益最大化的行為直接導(dǎo)致產(chǎn)出的增加和經(jīng)濟(jì)效率的提高。但是，政府僅僅關(guān)注效率是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，因?yàn)樾手恢匾曊叩目尚行?，只重視?jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和經(jīng)濟(jì)規(guī)律的自發(fā)作用，而不會(huì)顧及各個(gè)經(jīng)濟(jì)主體平等地享用各種資源的機(jī)會(huì)，如何公正地對(duì)待強(qiáng)勢(shì)社會(huì)群體和弱勢(shì)社會(huì)群體，保護(hù)弱勢(shì)社會(huì)群體的利益，就成為政府亟待解決的重要課題。因此，政府在制定政策時(shí)必須堅(jiān)持效率優(yōu)先，兼顧公平的原則。因?yàn)橐环矫妫适菍?shí)現(xiàn)和增進(jìn)公平的物質(zhì)基礎(chǔ)。不斷提高經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的效率，創(chuàng)造出更多的社會(huì)財(cái)富，才能為實(shí)現(xiàn)公平并使公平不斷升級(jí)奠定物質(zhì)基礎(chǔ)；另一方面，公平是提高效率的保障。公平的實(shí)現(xiàn)，能進(jìn)一步調(diào)動(dòng)人們的勞動(dòng)積極性和投資積極性，從而有利于效率的提高。其次，提倡并奉行合理的社會(huì)發(fā)展模式?？茖W(xué)的社會(huì)發(fā)展模式必須是經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展，物質(zhì)文明、政治文明、精神文明三方面的協(xié)調(diào)發(fā)展，也必須是人與自然生態(tài)環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展。這種發(fā)展必須是以人為中心的社會(huì)經(jīng)濟(jì)、政治、文化諸領(lǐng)域的全面進(jìn)步過程，是人的多種價(jià)值要求的實(shí)現(xiàn)過程和人的自身價(jià)值的提高過程。

三、政府道德責(zé)任的實(shí)現(xiàn)

政治制度的道德化。現(xiàn)代政府的一個(gè)重要特征是謀求和維持政治合法性。馬克斯·韋伯從經(jīng)驗(yàn)事實(shí)的視角出發(fā)，認(rèn)為合法性是人們對(duì)享有權(quán)威者地位的確認(rèn)和對(duì)其命令的服從，也就是說一種統(tǒng)治的合法性取決于公眾的認(rèn)同、支持和忠誠(chéng)。而哈貝馬斯認(rèn)為：“合法性意味著某種政治秩序被認(rèn)可的價(jià)值?！?P184)在哈貝馬斯看來，政治合法性不僅需要形式合法性，還需要實(shí)質(zhì)的合法性，即包含著對(duì)倫理道德價(jià)值的訴求。因此，政府要避免其合法性危機(jī)，應(yīng)將法律制度、官僚制度等和道德相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)依法行政和依德行政的有機(jī)統(tǒng)一。所以，政府不僅需要實(shí)現(xiàn)法制化，還要實(shí)現(xiàn)道德化，而政治制度的道德化是實(shí)現(xiàn)政府道德化的重要方面。政治制度的道德化，就是政府的法律制度、權(quán)力體制、組織結(jié)構(gòu)、公共政策及典章制度等都必須貫徹公平、正義、平等的原則和具有充分的道德合理性。這種道德的合理性能夠協(xié)調(diào)好政府與民眾的關(guān)系，使整個(gè)公共行政體系進(jìn)入良好的運(yùn)行狀態(tài)。制度對(duì)于個(gè)人的道德選擇和道德生活來說，是一種預(yù)設(shè)的前提，具有先決意義。正如羅爾斯指出的，個(gè)人職責(zé)確定依賴于制度，首先是由于制度有了倫理的內(nèi)涵，個(gè)人才能具有道德的行為。他說：“一個(gè)人的職責(zé)和義務(wù)預(yù)先假定了一種對(duì)制度的道德觀，因此，在對(duì)個(gè)人的要求能夠提出之前，必須確定正義制度的內(nèi)容。這就是說，在大多數(shù)情況下，有關(guān)職責(zé)和義務(wù)的原則應(yīng)當(dāng)在對(duì)于社會(huì)基本結(jié)構(gòu)的原則確定之后再確定?！?P105)政治制度的道德化是一種他律，其強(qiáng)制性可以不為個(gè)體的偏愛所左右，而且對(duì)個(gè)體的偏愛、價(jià)值追求還起矯正作用，把個(gè)體的行為納入到統(tǒng)一的社會(huì)道德秩序中來。此外，其強(qiáng)制性實(shí)現(xiàn)對(duì)行政行為的調(diào)控。一方面通過自身所蘊(yùn)含的倫理精神，能夠鼓勵(lì)行政人員的道德自覺性，起到激勵(lì)的作用，而對(duì)于道德覺悟低的行政人員，則可以表現(xiàn)為懲處和制裁的作用。

道德責(zé)任的制度化。行政人員是公共利益的維護(hù)者，在他運(yùn)用其手中掌握的公共權(quán)力行駛職責(zé)時(shí)如無(wú)任何限制，就極易產(chǎn)生權(quán)力腐敗，從而損害公共利益。為了維護(hù)公共利益，就必須以制度化的道德及道德責(zé)任追究機(jī)制對(duì)行政人員進(jìn)行約束和監(jiān)管，對(duì)違規(guī)者予以懲罰，從而達(dá)到強(qiáng)迫行政主體和行政人員遵守行政道德的目的。首先，建立和完善道德責(zé)任規(guī)范體系。這有助于將行政人員應(yīng)遵循的道德責(zé)任明確化、具體化，為行政行為提供正確的導(dǎo)向，也為調(diào)控其行為模式提供準(zhǔn)則，從而使行政人員避免錯(cuò)誤行為，尋求正確完美的行為。只有把行政人員的道德責(zé)任和工作規(guī)范、要求以及相應(yīng)的評(píng)價(jià)、獎(jiǎng)懲措施等以制度的形式固定并貫徹執(zhí)行，才能從根本上提高其思想道德素質(zhì)和道德責(zé)任意識(shí)。此外，行政人員的道德培養(yǎng)是一個(gè)從他律到自律的過程，而制度化的道德責(zé)任規(guī)范作為一種外在約束制度，對(duì)個(gè)體具有價(jià)值導(dǎo)向作用。行政人員通過制度性的道德能預(yù)期到自己行為的現(xiàn)實(shí)性后果，被制度肯定的行為受到鼓勵(lì)或獎(jiǎng)勵(lì)，而被否定的行為將受到懲罰和遏制，如此反復(fù)出現(xiàn)，使得作為外在理性和善惡標(biāo)準(zhǔn)的道德規(guī)范在行政人員的內(nèi)心扎根并得到鞏固，最后形成道德行為選擇的習(xí)慣，最終實(shí)現(xiàn)由他律向自律的轉(zhuǎn)化。其次，建立道德責(zé)任監(jiān)督機(jī)制。建立相對(duì)獨(dú)立的道德責(zé)任監(jiān)督系統(tǒng)，比如不斷完善廣大公民和全社會(huì)對(duì)行政不道德行為的控告、檢舉、投訴制度，加強(qiáng)行政機(jī)構(gòu)內(nèi)部的科層監(jiān)督和監(jiān)察、專門的審計(jì)監(jiān)督，強(qiáng)化各級(jí)檢察院、法院的司法監(jiān)督權(quán)，充分發(fā)揮新聞傳媒的輿論監(jiān)督作用等。通過完善道德責(zé)任監(jiān)督機(jī)制可使行政人員逐漸把各類外在監(jiān)督轉(zhuǎn)化為自身的道德習(xí)慣和道德心理，形成真正的自我監(jiān)督機(jī)制。再次，建立道德責(zé)任獎(jiǎng)懲機(jī)制。對(duì)行政人員在道德責(zé)任上的奉獻(xiàn)行為，國(guó)家和社會(huì)有義務(wù)使他們擁有獲得物質(zhì)和精神上相應(yīng)回報(bào)的權(quán)利。這樣，才能在社會(huì)中形成強(qiáng)大的凝聚力和感召力，成為激發(fā)行政主體踐行道德的內(nèi)在動(dòng)力。與此同時(shí)，嚴(yán)厲懲治不良行政道德行為者，加大懲治腐敗行為的力度，減少不良行政道德，增大腐敗行為的成本，抑制違法亂紀(jì)行為。

行政人員的道德化。基于“人性惡”或“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)基礎(chǔ)上作出的對(duì)行政人員進(jìn)行規(guī)范和限制的制度設(shè)計(jì)和安排，不能全部解決制度運(yùn)行中的問題，它只有通過政府的日常工作，通過行政人員對(duì)公共權(quán)力的行使才能使制度設(shè)計(jì)和制度安排獲得實(shí)現(xiàn)的可能，所以行政人員的素質(zhì)和道德狀況是制度得以落實(shí)和實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵因素。制度化的道德責(zé)任只是一種低限度的一般性的道德要求，但是行政人員在行使權(quán)力時(shí)面臨的環(huán)境因素是很復(fù)雜的，要使行政人員不陷入不道德的境地，僅滿足于此是不夠的，行政人員還應(yīng)當(dāng)有著至善的道德愿望和道德理想追求。要做到這一點(diǎn)