第十四章 海洋環(huán)境保護法

第頁第十四章海洋環(huán)境保護法第十九章城市生態(tài)環(huán)境保護我國的環(huán)境保護工作從認識角度上講，大體上經(jīng)歷了從缺乏環(huán)境保護的知識，未能自覺地采取措施保護人類環(huán)境，到統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)環(huán)境保護工作，有計劃地治理污染；進而把保護環(huán)境定為一項基本國策。1973年召開了第一次全國環(huán)境保護會議，制定了“全面規(guī)劃，合理布局，綜合利用，化害為利，依靠群眾，大家動手，保護環(huán)境，造福人民”的方針。經(jīng)過10年左右的實踐，到1983年底召開的第二次全國環(huán)境保護會議時，把環(huán)境保護定為我國的一項基本國策，從而為環(huán)境保護工作奠定了基礎(chǔ)，指明了方向。同時，提出了總戰(zhàn)略，即“經(jīng)濟建設(shè)、城鄉(xiāng)建設(shè)和環(huán)境建設(shè)要同步規(guī)劃、同步實施、同步發(fā)展”，以實現(xiàn)“經(jīng)濟效益、社會效益和環(huán)境效益的統(tǒng)一”。從中央到地方，各級環(huán)境保護管理機構(gòu)、環(huán)境監(jiān)測系統(tǒng)、科研系統(tǒng)逐步建立了起來，形成了幾萬人的工作隊伍，為發(fā)展環(huán)境保護事業(yè)打下了基礎(chǔ)。第六個五年計劃期間，環(huán)境保護工作取得了不少成就，概括地說，在立法上、制定標(biāo)準(zhǔn)上、污染防治上以及監(jiān)督管理上都有新的進展。一、城市環(huán)境保護的基本狀況在防治工業(yè)污染方面，國家把防治新污染作為一項戰(zhàn)略措施。1981年底，國家計委、國家經(jīng)委、原國家建委、原國務(wù)院環(huán)辦頒布了《基本建設(shè)環(huán)境保護管理辦法》，堅持新建、擴建、改建的建設(shè)項目在建設(shè)施工前完成項目的環(huán)境影響報告書（表），并且在立項后，做到環(huán)保設(shè)施與主體工程同時設(shè)計、同時施工、同時投產(chǎn)使用。同時，抓緊了對老污染的治理。在城市環(huán)境綜合整治方面，城市是環(huán)境污染的集中地，改善城市環(huán)境是一項緊迫的任務(wù)。1985年召開了全國城市環(huán)境保護工作會議，推動了城市環(huán)境綜合治理工作。在城市人口迅速增加、能源消耗量增長、工業(yè)產(chǎn)值平均每年增長7.8％的情況下，城市環(huán)境污染基本控制在“五五”時期的水平，這是一個很大的成績。對于城市環(huán)境綜合整治，在認識上和工作實踐中有不同的理解和作法。通常需要集中解決的有3個主要問題：（1）體制上要合理。在一個城市里，制定城市總體規(guī)劃是統(tǒng)一的、集中的；但實施規(guī)劃則是分行業(yè)、分部門進行的，這是長期形成的體制。對于城市環(huán)境綜合整治，必須在縱向、橫向上銜接好，在體制上有突破。當(dāng)前，在城市環(huán)境綜合整治取得較為顯著成績的地方，都由市政府出面，建立有各方面參加的領(lǐng)導(dǎo)小組，同時設(shè)精干而有實權(quán)的辦事機構(gòu)，大連、承德、洛陽、馬鞍山等城市都如此。（2）要有可靠的資金渠道。如目前的超標(biāo)排污收費中80％返回企業(yè)，20％留作環(huán)保部門使用。那么綜合整治的資金從哪里來?？煞駨姆祷仄髽I(yè)的80％中拿出一定的比例用作綜合整治。城市部門是主張的，但企業(yè)部門普遍不贊成。從長遠來考慮，搞活企業(yè)的外部條件之一是所在城市的基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境條件的好壞，在這方面早作準(zhǔn)備，客觀上能為企業(yè)發(fā)展創(chuàng)造條件，城市功能增強了，企業(yè)才能更有生機，有更好的經(jīng)濟效益。（3）要有切實可行的技術(shù)路子。城市規(guī)劃、環(huán)境規(guī)劃都有自己的一定之規(guī)。城市環(huán)境綜合整治，需要城市規(guī)劃學(xué)科與環(huán)境學(xué)科協(xié)同工作，以制定出一個切合實際的環(huán)境綜合整治規(guī)劃。這就有一個技術(shù)路子問題，內(nèi)容、目標(biāo)、程序乃至出什么圖紙，用什么指標(biāo)體系，怎樣編說明書等。目前是在作多種多樣的探索，但要逐步形成比較規(guī)范化的辦法，以推動工作的深入開展。當(dāng)前環(huán)境保護上存在的問題最主要的有兩個：（1）從全國看，局部區(qū)域的環(huán)境污染有所控制，環(huán)境質(zhì)量有所改善。但從總體來看，環(huán)境污染與破壞仍呈發(fā)展趨勢。有的研究者作了推算：若工業(yè)發(fā)展速度（以產(chǎn)值計）按每年遞增7％，則污染物增長速度在3％左右。因此，不能不引起我們高度的關(guān)注。目前的狀況也令人擔(dān)憂：①水體污染突出。年排放廢水量，1985年比1981年增加13％，而治理能力趕不上污水增加的速度。據(jù)55條河流流經(jīng)的城市89個監(jiān)測點的資料，氨氮超標(biāo)河段占58.5％，亞硝酸鹽氮超標(biāo)占23.9％，揮發(fā)性酸超標(biāo)的占33.3％，懸浮物超標(biāo)的占41.9％。對31個城市77個水源地的水質(zhì)監(jiān)測，污染超標(biāo)的占44.2％。②大氣污染嚴重。全國城市的降塵和顆粒物全部超標(biāo)；北方有1/4的城市二氧化硫超標(biāo)；酸雨區(qū)也在逐步擴大。③工業(yè)廢渣積存量越來越大。年排渣量4億多噸，而綜合利用僅占年排放量的1/4左右。④噪聲擾民突出。有各種各樣的噪聲源，如汽車猛增，城市交通噪聲已占噪聲源的40％以上。⑤鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)污染在蔓延。僅“三廢”排放量已占全國總量的1/5。⑥自然生態(tài)環(huán)境的破壞令人焦慮。如我國森林資源本來就不豐富，森林覆蓋率比世界平均水平低一半，但森林資源破壞十分嚴重。如按“五五”期間那樣的速度砍伐，那么到2021年，森林覆蓋率將降到8.3％（現(xiàn)為12％）。我國有萬多種高等植物，但已有3000多種處于受威脅或瀕臨滅絕的境地。至于沙化面積擴大，水土流失增多，自然性的災(zāi)害頻繁出現(xiàn)等，都說明了自然保護的緊迫性和重要性。（2）環(huán)境監(jiān)督管理急待加強。①環(huán)境法制建設(shè)還不健全，仍存在著有法不依、執(zhí)法不嚴和無章可循的狀況，環(huán)境工作者的法治觀念和在宣傳教育中執(zhí)法宣傳上都需加強。②環(huán)境規(guī)劃工作薄弱。許多地方的環(huán)境規(guī)劃尚未制定；已制定的還沒有真正納入到國民經(jīng)濟、社會發(fā)展計劃中去實施。③管理機構(gòu)需要充實、加強，以形成中央到省、市、縣，一直到鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的完整管理體系。④環(huán)境保護的資金渠道還不夠暢通。二、生態(tài)環(huán)境保護與城市規(guī)劃環(huán)境保護與城市規(guī)劃、建設(shè)有著密切的關(guān)系。環(huán)境科學(xué)與城市規(guī)劃科學(xué)都有各自特有的領(lǐng)域，這是很明顯的；那么這兩門科學(xué)有哪些相近相似的地方呢。有些什么共同點呢。（1）目標(biāo)的一致性。對于一個城市，城市規(guī)劃和環(huán)境保護的目標(biāo)都是使城市規(guī)劃好、建設(shè)好、管理好，城市環(huán)境優(yōu)美，有特色，令人喜愛，以滿足生產(chǎn)和生活的需要。很難有兩個戰(zhàn)線有這樣的共同目標(biāo)，又那么息息相關(guān)。喜事共之，憂事也共之。（2）重點任務(wù)的相同性。城市環(huán)境保護是整個環(huán)境保護工作的重點，因為70％的污染物從城市產(chǎn)生。“七五”期間，列出了51個重點保護的城市，加強綜合治理工作，提出了環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)要求以及計劃控制指標(biāo)。其中，相當(dāng)一部分環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)要求要依靠城市合理布局，特別是調(diào)整城市工業(yè)布局才能達到，而這恰恰又是城市規(guī)劃的主要任務(wù)之一。（3）學(xué)科發(fā)展趨勢的相似性。環(huán)境科學(xué)還比較年青，呈多方位的發(fā)展，惟有多觸角、多方面的探索，才能摸索出一條比較科學(xué)的學(xué)科體系。比如環(huán)境科學(xué)發(fā)展的一個重要側(cè)面是從單項治理走向區(qū)域防治。近些年來，區(qū)域環(huán)境規(guī)劃、區(qū)域環(huán)境影響評價逐步地顯示了它們的生命力，寧波開發(fā)區(qū)、云南開遠市、安徽淮南礦區(qū)等都取得了良好的效果。城市規(guī)劃科學(xué)的發(fā)展也是從一個城市走向一個區(qū)域，探索市域、縣域的規(guī)劃，研究一個區(qū)域的城鎮(zhèn)體系的現(xiàn)狀和發(fā)展。這樣，區(qū)域環(huán)境規(guī)劃、區(qū)域環(huán)境影響報告書的編制、評價與審批、實施，就與市域、縣域規(guī)劃、城鎮(zhèn)體系布局直接聯(lián)系起來了。如上海經(jīng)濟區(qū)的規(guī)劃就有區(qū)域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃和區(qū)域環(huán)境規(guī)劃這兩大塊內(nèi)容。它們之間又是相互滲透，相互促進的。（4）與經(jīng)濟建設(shè)的緊密性。城市規(guī)劃的重要任務(wù)是為經(jīng)濟建設(shè)服務(wù)，使建設(shè)收到良好的效益；同時促進人民生活質(zhì)量的提高。城市布局合理、城市基礎(chǔ)設(shè)施完備，則城市功能堅實，城市的效能就高。而布局的合理性、設(shè)施完備程度又受經(jīng)濟實力的制約（如投資的多少、投資的方向、投資的先后等）。環(huán)境保護幾乎與城市規(guī)劃與建設(shè)相同，它既促進經(jīng)濟建設(shè)發(fā)展，又受經(jīng)濟水平的制約。如環(huán)境保護的投資目前只占國民生產(chǎn)總值的0.5％，而真正能控制污染，一般應(yīng)在1.5～2％；國家規(guī)定的企業(yè)技術(shù)更新改造資金中應(yīng)有7％用于環(huán)境保護設(shè)施的改造上，而現(xiàn)在僅達2％左右；應(yīng)收到20億元左右的超標(biāo)排污費，而實際上僅收到14～15億元；治理污染的示范工程（如脫硫裝置、廢棄物處理場等）還沒有投資渠道；環(huán)境保護事業(yè)自身建設(shè)（如環(huán)境監(jiān)測站等）的費用仍很緊張。這些無不受國家經(jīng)濟實力的影響。（5）工程措施的集中性。城市綜合整治和設(shè)施水平、效率，與城市涉及環(huán)境的諸因素的改善密切相關(guān)，而又基本上匯集到工程措施上來。比如污水處理廠的建設(shè)、氣化率的提高、煙氣脫硫裝置的使用、資源綜合利用、固體廢棄物集中處理、放射性廢物庫的建設(shè)……無不要采用工程措施來達到目標(biāo)要求的效果；不采取工程措施，就能比較徹底地解決污染防治是較少的。城市規(guī)劃的目標(biāo)要求，同樣需要諸多工程措施來體現(xiàn)，而它的工程措施中有不少又是環(huán)境保護目標(biāo)所要求的。從以上5個方面的分析，可以看出這兩門學(xué)科，無論在理論上和實踐上都有十分協(xié)調(diào)的內(nèi)容。但是，也應(yīng)當(dāng)同時看到，它們畢竟是兩個學(xué)科領(lǐng)域，工作的開展上也各具特色。為了在實際工作中協(xié)調(diào)配合得更好，共同振興事業(yè)，有以下幾個方面是要著力促進的：（1）新建的工程項目的選址、定點要緊密配合協(xié)作。尤其是工業(yè)建設(shè)項目和重大的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)（機場、港口、高速公路等），都要有合理布局。這樣不僅可以充分發(fā)揮功能、效益，又能減輕污染，改善城市風(fēng)貌。（2）努力做好城市工業(yè)布局調(diào)整規(guī)劃。我國的大多數(shù)城市都面臨著合理調(diào)整工業(yè)布局這樣一個難題。現(xiàn)實的污染擾民，企業(yè)技術(shù)改造，城市總布局的合理化，都要求城市規(guī)劃與環(huán)境保護這兩支隊伍共同配合，制定出城市工業(yè)布局調(diào)整規(guī)劃，并推動其實施。（3）協(xié)力規(guī)劃、建設(shè)好歷史文化名城、風(fēng)景名勝區(qū)和自然保護區(qū)。上述幾項工作，都有兩個學(xué)科的共同的工作領(lǐng)域，在工作中學(xué)科之間又互相滲透、交叉。我國的文物古跡和有特色風(fēng)貌的景觀不少分布在中小城市，而當(dāng)前污染又正在向小城市擴散，因此中小城市的工作更應(yīng)引起大家的嚴重關(guān)切。還有，干旱、半干旱地區(qū)沙漠化的趨勢，正在威脅著城市的發(fā)展。滿洲里、海拉爾等城市之所以有特色，正是由于它們鑲嵌在呼倫貝爾大草原上；大興安嶺茂盛森林的撫育，呼倫湖碧水滋潤，使它們生氣盎然。如若這些條件惡化，城市特色、生機也將消失、衰退。城市規(guī)劃、環(huán)境保護都有各自的科學(xué)領(lǐng)域和工作范圍。從近年來環(huán)境保護工作發(fā)展情況看，至少在以下幾個方面是值得城市規(guī)劃工作借鑒的：（1）環(huán)境保護立法系統(tǒng)化。重視立法執(zhí)法，才能逐步地走向高效益、高層次的管理。一項事業(yè)僅有技術(shù)的保障是遠遠不夠的，只有“法治”才能從根本上保證事業(yè)健康順利地發(fā)展。環(huán)境保護有比較完善的立法體系，除了《環(huán)境保護法》這項基本法以外，還有《水污染防治法》、《海洋環(huán)境保護法》、《大氣污染防治法》等。一個國家有沒有一個比較健全的環(huán)境法規(guī)體系，是衡量一個國家環(huán)境法規(guī)建設(shè)和環(huán)境保護工作發(fā)展程度的重要標(biāo)志。同樣我們也可以這樣來說，一個國家有沒有比較健全的城市規(guī)劃法規(guī)體系，是衡量一個國家城市規(guī)劃工作發(fā)展的重要標(biāo)志。（2）積極創(chuàng)造環(huán)境保護事業(yè)發(fā)展的外部條件。任何一項事業(yè)的發(fā)展都要有相應(yīng)的人才，都要一定的經(jīng)費，都要有必不可少的物質(zhì)條件（房屋、設(shè)備、儀器……）。環(huán)境保護每干一項工作，都積極物色人才、培養(yǎng)人才，為了強化管理，創(chuàng)建了世界上僅有的一座環(huán)境保護干部管理學(xué)院，培訓(xùn)各級環(huán)保管理干部，使他們除了懂專業(yè)，還要會管理。為了適應(yīng)環(huán)保事業(yè)的發(fā)展，還積極疏通渠道，開辟財源，使相應(yīng)的機構(gòu)（科研