行政主體理論管理

行政主體理論管理

關(guān)于行政主體理論，筆者曾撰文對(duì)其予以分析，并希望學(xué)界對(duì)其進(jìn)行檢討與反思。有學(xué)者認(rèn)為該文只具批判性，并不具有建設(shè)性。本文是對(duì)這一意見的回應(yīng)。雖然，筆者無(wú)意從原來(lái)的立場(chǎng)退卻，堅(jiān)持認(rèn)為目前在行政法教科書中流行的行政主體理論既缺乏理論價(jià)值，也無(wú)益于行政組織法律制度的建立健全，但本文將從積極的角度研究行政主體的內(nèi)涵，并對(duì)我國(guó)應(yīng)當(dāng)建立何種行政主體制度進(jìn)行探討。

一、主體與行政主體的內(nèi)涵

研究行政主體，應(yīng)首先從主體以及行政主體的內(nèi)涵開始。在哲學(xué)上，主體是指有意識(shí)的人。從法律上說(shuō)，主體是指有獨(dú)立意志，可以獨(dú)立行動(dòng)并獨(dú)立承擔(dān)責(zé)任的人。主體一詞根源于人類對(duì)其自身的認(rèn)識(shí)。雖然在人類的歷史長(zhǎng)河中，對(duì)人的主體性的認(rèn)識(shí)經(jīng)歷了漫長(zhǎng)的過(guò)程，但現(xiàn)代國(guó)家大多肯定人的主體性。人的主體性，簡(jiǎn)單地說(shuō)，就是人作為人具有的自我意識(shí)，個(gè)人特殊性，獨(dú)立人格和意志自由。人的主體性強(qiáng)調(diào)人作為人而具有的終極意義和自由意志，要求對(duì)個(gè)體的價(jià)值予以尊重。要求對(duì)個(gè)人獨(dú)立人格和自由意志的認(rèn)可，要求社會(huì)的發(fā)展應(yīng)以不斷地?cái)U(kuò)充人的自由空間為目的。人的主體性體現(xiàn)在民事活動(dòng)和政治活動(dòng)兩個(gè)方面，因而在民主的國(guó)家，自然人都具有雙重身份，即民事主體和政治上的獨(dú)立主體。為適應(yīng)日益發(fā)展的社會(huì)的需要，民事主體從自然人發(fā)展到法人，政治上的獨(dú)立主體也從自然人發(fā)展到行政主體。法人是民事活動(dòng)中自然人的延伸，行政主體則是政治活動(dòng)中自然人的組合體，是自然人選擇的管理組織形式。

主體概念最早與民事主體相聯(lián)。在西羅馬時(shí)代，隨著羅馬帝國(guó)對(duì)世界的征服，在法律上出現(xiàn)了市民法與萬(wàn)民法并存的局面。只有羅馬市民才具有完全的民事權(quán)利主體資格。在這一時(shí)期，主體理論建立在自然人的基礎(chǔ)上。民事主體擴(kuò)展到法人是在18世紀(jì)以后。雖然早在12-13世紀(jì)意大利注釋法學(xué)派就已創(chuàng)造了法人這一法學(xué)術(shù)語(yǔ)，但當(dāng)時(shí)僅用來(lái)說(shuō)明團(tuán)體的法律地位，稱“法人是以團(tuán)體名義的多數(shù)人集合”，而尚未達(dá)到在團(tuán)體成員之外，更承認(rèn)獨(dú)立存在的抽象人格那樣的地步。法人作為制定法上的概念，首先在1794年普魯士邦普通法典中出現(xiàn)，當(dāng)被1896年德國(guó)民法典采用時(shí)，其影響即擴(kuò)大到全世界。法人要件的基本點(diǎn)，就是保障團(tuán)體達(dá)到相當(dāng)高的組織程度，能夠如同自然人一樣參與生活，介入市場(chǎng)。民事主體的本質(zhì)特征是其具有相應(yīng)的民事能力。民事能力包含了權(quán)利能力、行為能力和責(zé)任能力。

主體的范圍擴(kuò)展到政治領(lǐng)域是近現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展的結(jié)果。首先是個(gè)人在政治上被肯定為獨(dú)立的主體。現(xiàn)代民主國(guó)家無(wú)不承認(rèn)國(guó)民主權(quán)。隨著個(gè)人在政治上獨(dú)立地位的確立和民主國(guó)家的建立，主體的理念逐步滲入到行政領(lǐng)域。行政主體作為一項(xiàng)行政法律制度普遍出現(xiàn)于西方社會(huì)，無(wú)論在大陸法系的法國(guó)、德國(guó)或日本，或在普通法系的英國(guó)、美國(guó)，都無(wú)一例外地采用了行政主體制度。

與民事主體相類似，行政主體的本質(zhì)特征也在于其具有行政權(quán)利能力。即行政主體能夠獨(dú)立地組織公務(wù)，享有行政權(quán)利，負(fù)擔(dān)行政義務(wù)。此外，行政主體也具有行為能力和責(zé)任能力。行政主體能夠意思自治，通過(guò)其設(shè)立的組織獨(dú)立對(duì)內(nèi)對(duì)外活動(dòng)并承擔(dān)其行為產(chǎn)生的法律后果。從主體的內(nèi)涵考慮，作為一個(gè)行政主體，應(yīng)具備以下條件：

第一，必須是兩人以上的組織體，而不能為自然人個(gè)人。行政主體為自然人的延伸，其存在的目的正是為了實(shí)現(xiàn)一般個(gè)人無(wú)法單獨(dú)從事的事業(yè)。行政是對(duì)社會(huì)公眾提供服務(wù)的活動(dòng)，即行政是以謀求社會(huì)成員共同利益為目的，因此，行政的擔(dān)當(dāng)者不可能是特定的個(gè)人，而必須是由社會(huì)成員組成的團(tuán)體。

第二，享有自身的利益。利益是任何一個(gè)主體所不能缺少的組成部分，無(wú)論是民事主體還是行政主體。缺少了利益，主體也就虛有其名。但民事主體所享有的利益與行政主體享有的利益各不相同。民事主體享有的利益主要是人身權(quán)益和財(cái)產(chǎn)利益；行政主體享有的利益則要廣泛得多，除了人身權(quán)益和財(cái)產(chǎn)利益外，還有自我組織、自我管理和自我發(fā)展的權(quán)利。

第三，存在獨(dú)立的權(quán)利義務(wù)。獨(dú)立的權(quán)利義務(wù)是由行政主體的利益派生而來(lái)的，是其利益的具體化和法律化。自然人作為權(quán)利義務(wù)的歸屬體是人作為人所具有的價(jià)值和尊嚴(yán)所決定的。法人作為民事權(quán)利義務(wù)的歸屬體則是法律擬制的結(jié)果。但由于法人制度的存在，自然人的民事活動(dòng)空間變得更為廣闊。行政主體作為權(quán)利義務(wù)的歸屬體也是法律擬制的結(jié)果。行政主體由自然人組成，依法自我組織，自我管理，其目的是保障公民對(duì)行政的直接參與并實(shí)現(xiàn)行政分權(quán)。

第四，具有獨(dú)立的意志。這里指主體者必須有獨(dú)立的意思表示能力，可以自由地決定自己的行為。獨(dú)立的意志是主體者的內(nèi)在要求，主體者獨(dú)立自在，不依附他人而存在。行政主體同樣如此。如果行政主體處處依附他人，則不再有主體可言。當(dāng)然，行政主體的活動(dòng)也要受法律的約束，在法律規(guī)定的范圍內(nèi)活動(dòng)。行政主體的獨(dú)立意志不能侵害其它主體的利益。

第五，能夠獨(dú)立承擔(dān)責(zé)任。任何主體都必須對(duì)自己的行為負(fù)責(zé)，這是法治社會(huì)對(duì)主體的基本要求。在人類社會(huì)，任何主體都不是孤立的存在，需同其它主體一起形成一個(gè)和平的秩序。為維護(hù)這一秩序，主體必須承擔(dān)其行為的后果，而無(wú)論是正面的后果還是負(fù)面的后果。行政主體同民事主體一樣，同樣需要對(duì)自己的行為負(fù)責(zé)?，F(xiàn)代國(guó)家賠償制度的普遍建立正是行政主體承擔(dān)責(zé)任的一種具體表現(xiàn)。

二、我國(guó)現(xiàn)行行政主體理論的弊端

我國(guó)現(xiàn)行的行政主體理論認(rèn)為行政主體是享有行政職權(quán)，能夠獨(dú)立對(duì)外管理并能獨(dú)立承擔(dān)責(zé)任的組織。行政主體主要有兩類：具有法定行政職權(quán)的行政機(jī)關(guān)以及法律法規(guī)授權(quán)的組織。行政主體論者認(rèn)為行政主體的采用可以避免行政機(jī)關(guān)和行政組織概念的局限性，能夠較好地概括具有對(duì)外管理權(quán)限的組織。法學(xué)研究中對(duì)一些復(fù)雜現(xiàn)象在術(shù)語(yǔ)上作相應(yīng)的技術(shù)處理本是無(wú)可非議，問(wèn)題在于所采用的術(shù)語(yǔ)需要貼切地反映事物的本質(zhì)，如果所采用的術(shù)語(yǔ)不符合甚至扭曲了客觀事實(shí)，則極易對(duì)實(shí)踐造成誤導(dǎo)。我們不妨來(lái)分析一下行政機(jī)關(guān)和法律法規(guī)授權(quán)組織能否成為行政主體。

的確，按照法律的授權(quán)，行政機(jī)關(guān)可以在其權(quán)限范圍內(nèi)活動(dòng)。但行政機(jī)關(guān)是否因此就成為行政主體？行政機(jī)關(guān)為什么具有行政主體的資格？行政主體的本質(zhì)特征究竟是什么？在將行政機(jī)關(guān)界定為行政主體之前，需要首先回答這些問(wèn)題。雖然，由于法律法規(guī)的授權(quán)，行政機(jī)關(guān)可以獨(dú)立表示自己的意思，獨(dú)立對(duì)其主管事務(wù)進(jìn)行處理，但并不因此就成為行政主體，筆者認(rèn)為，行政機(jī)關(guān)不具有行政主體資格，不是實(shí)質(zhì)意義上的行政主體。

首先，行政機(jī)關(guān)沒有自己獨(dú)立的利益。在我國(guó)，行政機(jī)關(guān)存在的目的是為了服務(wù)于特定的主體，即國(guó)家，不是為了自身的利益。行政機(jī)關(guān)也不應(yīng)該有任何自身的利益。準(zhǔn)確地說(shuō)，行政機(jī)關(guān)只能代表國(guó)家進(jìn)行管理，而不是自足的主體。國(guó)家與行政機(jī)關(guān)的關(guān)系類似于民事活動(dòng)中的代理關(guān)系。民事活動(dòng)雖常有代理人的介入，但代理人決不是民事活動(dòng)的主體。只有當(dāng)民事代理人作為民事活動(dòng)的當(dāng)事人時(shí)，才以民事主體的身份出現(xiàn)。在行政活動(dòng)中，行政機(jī)關(guān)基于人民的委托而進(jìn)行管理。行政機(jī)關(guān)沒有自己的利益，也就意味著其不具備行政權(quán)利能力，不可能作為主體而存在。

其次，行政機(jī)關(guān)不能自行設(shè)立。在我國(guó)，行政機(jī)關(guān)由國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)和地方各級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)產(chǎn)生，受其監(jiān)督并對(duì)其負(fù)責(zé)。沒有國(guó)家或地方為依托，行政機(jī)關(guān)的存在就沒有任何意義。從這一角度看，行政主體也不是獨(dú)立的主體。

再次，行政機(jī)關(guān)不具有獨(dú)立的地位。獨(dú)立性是主體的本質(zhì)屬性之一。在我國(guó)，除特別行政區(qū)行政機(jī)關(guān)外，其他行政機(jī)關(guān)都是在國(guó)務(wù)院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的國(guó)家行政機(jī)關(guān)。國(guó)務(wù)院作為中央人民政府，有獨(dú)立的地位，但其他行政機(jī)關(guān)，包括地方各級(jí)人民政府都沒有獨(dú)立的地位。行政機(jī)關(guān)必須服從上級(jí)行政機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)，受上級(jí)行政機(jī)關(guān)的節(jié)制。雖然行政機(jī)關(guān)在法定權(quán)限內(nèi)有對(duì)外管理的權(quán)力，但這僅是一種代理漢，并不意味著其具有獨(dú)立地位，是獨(dú)立的主體。

最后，行政機(jī)關(guān)不獨(dú)立承擔(dān)責(zé)任。雖然行政訴訟法規(guī)定行政機(jī)關(guān)可作為行政訴訟的被告，但成為行政訴訟被告，并不意味著其承擔(dān)與此所產(chǎn)生的責(zé)任。被告可以有形式上的被告與實(shí)質(zhì)上的被告之分，行政機(jī)關(guān)作為行政訴訟的被告只具有形式意義，而責(zé)任的真正承受者是國(guó)家。這具體表現(xiàn)在二個(gè)方面：其一，行政訴訟的成本由國(guó)家負(fù)擔(dān)。對(duì)被告來(lái)說(shuō)，行政訴訟的一切消耗，包括人力、物力的消耗由國(guó)家承擔(dān)。其二，行政訴訟的后果由國(guó)家承擔(dān)。如果行政機(jī)關(guān)在行政訴訟中敗訴、則無(wú)論是行政機(jī)關(guān)行為違法所產(chǎn)生的負(fù)面社會(huì)影響，或行政機(jī)關(guān)重新行為所需的費(fèi)用都是國(guó)家承擔(dān)。此外，行政機(jī)關(guān)行為違法給相對(duì)人造成實(shí)際損害的，也由國(guó)家承擔(dān)賠償責(zé)任。從國(guó)外的情況看，行政訴訟被告制度的設(shè)定主要是從技術(shù)上考慮，即方便當(dāng)事人起訴和應(yīng)訴，而不意味著誰(shuí)作被告，誰(shuí)就承擔(dān)責(zé)任。

在我國(guó)，法律法規(guī)授權(quán)組織也同樣不是實(shí)質(zhì)意義的行政主體。一方面，法律法規(guī)授權(quán)組織沒有行政權(quán)利能力，沒有自身獨(dú)立的利益，也沒有獨(dú)立的地位。另一方面，法律法規(guī)授權(quán)組織不具有獨(dú)立的責(zé)任，其行為后果歸屬于國(guó)家。和行政機(jī)關(guān)一樣，法律法規(guī)授權(quán)組織也可成為行政訴訟的被告，但同樣只具有形式意義。

可見，我國(guó)的行政機(jī)關(guān)和法律法規(guī)授權(quán)組織是沒有“主體性”的“行政主體”，而非真正的主體。也許有學(xué)者會(huì)爭(zhēng)辯，我國(guó)的行政主體有自己的特色，只強(qiáng)調(diào)行政主體者必須有法定的職權(quán)，而不管它是否真正具有主體性。如真有此種辯解，則只能說(shuō)明我國(guó)行政主體理論的膚淺。因?yàn)槿魏螌W(xué)術(shù)概念都必須是能夠經(jīng)得起推敲和論證的。將沒有“主體性”的組織稱為主體，難于自圓其說(shuō)。當(dāng)然，如果這里僅僅只是概念的誤用，也還無(wú)妨，問(wèn)題是這一術(shù)語(yǔ)的誤用帶來(lái)了許多弊端。

弊端之一：混淆了行政機(jī)關(guān)和個(gè)人在行政領(lǐng)域的地位。

按照主權(quán)在民的原理，國(guó)家由人民組成。我國(guó)憲法第2條第1款明確規(guī)定：“中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民?！眹?guó)家的存在就是為了確保公民個(gè)人的安全、利益和發(fā)展。因而，所有的法律制度，包括行政法律制度應(yīng)以公民個(gè)人為核心建立。國(guó)家之所以通過(guò)法律設(shè)置行政機(jī)關(guān)，授予行政機(jī)關(guān)權(quán)力，也是為了服務(wù)于個(gè)人。在個(gè)人與行政機(jī)關(guān)的關(guān)系上，個(gè)人始終處在主人的地位，而行政機(jī)關(guān)則是為了服務(wù)于個(gè)人而存在。但我國(guó)現(xiàn)行的行政主體理論正好顛倒了個(gè)人與行政機(jī)關(guān)的關(guān)系，把行政主體定位為享有法定職權(quán)的行政機(jī)關(guān)和法律法規(guī)授權(quán)組織，從而使個(gè)人在行政中的地位變得模糊。

需要指出的是，在一些具體的管理關(guān)系中，行政機(jī)關(guān)往往以管理者的身份出現(xiàn)，而個(gè)人則處在被管理者的地位，這種狀況仍然是基于權(quán)力的委托才得以發(fā)生，并不意味著行政機(jī)關(guān)因此就從代理人的身份而變成了行政主體。

弊端之二：不利于我國(guó)對(duì)西方國(guó)家行政主體制度的吸納。

西方國(guó)家行政主體制度的主要精神有兩個(gè)方面：一是對(duì)個(gè)人主體性的充分肯定。行政主體由個(gè)人組成，是個(gè)人的延伸。通過(guò)范圍、層級(jí)不同的行政主體，公民可以實(shí)現(xiàn)對(duì)公務(wù)的間接或直接的參與，從而參與決定與自己相關(guān)的事情以及自己的命運(yùn)；二是行政分權(quán)，即地方分權(quán)和公務(wù)分權(quán)。除了國(guó)家這一特殊的行政主體，還存在許多地域行政主體和公務(wù)行政主體。雖然在不同的西方國(guó)家，行政分權(quán)與自治的程度不同，但都視行政分權(quán)為直接民主的必要組成部分。我國(guó)現(xiàn)行的行政主體理論既不強(qiáng)調(diào)個(gè)人在行政管理中的主體地位，也不涉及行政分權(quán)，僅關(guān)注哪些組織有權(quán)對(duì)外管理。由于行政主體一詞取自于西方，容易使人忽視西方行政主體制度與我國(guó)行政主體概念的本質(zhì)區(qū)別。即使意識(shí)到這種區(qū)別，為堅(jiān)持自己的特色，也難以理性地進(jìn)行自我反省，而是對(duì)西方的行政主體制度采取排斥的態(tài)度，不利于對(duì)西方行政主體制度的真正理解與吸納。

弊端之三：忽視行政管理統(tǒng)一協(xié)調(diào)的內(nèi)在要求。

現(xiàn)代行政事務(wù)由眾多行政機(jī)關(guān)承擔(dān)。為防止政出多門，保持管理的高效，必須統(tǒng)一協(xié)調(diào)。在實(shí)踐中實(shí)行層級(jí)節(jié)制，行政機(jī)關(guān)要在各級(jí)人民政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)之下作為整體發(fā)揮功能，正是出于這一考慮。遺憾的是，我國(guó)現(xiàn)行的行政主體理論則強(qiáng)調(diào)各個(gè)行政機(jī)關(guān)的獨(dú)立性，不僅在政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的行政機(jī)關(guān)是獨(dú)立的主體，甚至于行政機(jī)關(guān)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、派出機(jī)構(gòu)都是獨(dú)立的主體，從而與行政管理統(tǒng)一協(xié)調(diào)的內(nèi)在要求相左?，F(xiàn)行行政主體理論對(duì)法律責(zé)任的分散化處理雖然可以減輕行政訴訟的壓力，但這既違背了管理的規(guī)律，也不利于有限政府、責(zé)任政府的發(fā)展，最終不利于行政組織的法治化進(jìn)程。

弊端之四：掩飾了我國(guó)行政組織無(wú)序的現(xiàn)狀。

這也是我國(guó)行政主體理論帶來(lái)的最大的負(fù)面影響。從表面上看，我國(guó)的行政主體有多種類型，既有行政機(jī)關(guān)，也包括法律法規(guī)授權(quán)組織。在作為行政主體的行政機(jī)關(guān)中，既有中央行政機(jī)關(guān)，也有地方行政機(jī)關(guān)。而行政主體理論又強(qiáng)調(diào)主體的獨(dú)立性，因而很容易把我國(guó)的行政主體理論看成是對(duì)體制改革中出現(xiàn)的利益多元化的肯定。然而，仔細(xì)分析就會(huì)發(fā)現(xiàn)我國(guó)的行政主體理論不是以行政分權(quán)為出發(fā)點(diǎn)和歸屬點(diǎn)，也沒有對(duì)地方利益和公務(wù)自治予以充分肯定，相反，它為行政組織的無(wú)序穿上了合理的外衣。眾所周知，我國(guó)現(xiàn)行的行政組織系統(tǒng)遠(yuǎn)不能適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的需要，行政機(jī)構(gòu)林立，設(shè)置既欠規(guī)范，也不盡合理。而現(xiàn)行的行政主體理論則肯定了這些行政機(jī)構(gòu)的主體地位。只要法律法規(guī)授權(quán)，這些行政機(jī)構(gòu)，不管是行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部機(jī)構(gòu)，還是派出機(jī)構(gòu)，不管是政府的辦事機(jī)構(gòu)，還是議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)、聯(lián)合執(zhí)法機(jī)構(gòu)，統(tǒng)統(tǒng)都變成了行政主體，在這種行政主體理論的導(dǎo)引下，人們很難用一種批判的、理性的眼光去審視行政組織系統(tǒng)的非理性化的現(xiàn)實(shí)。

有學(xué)者認(rèn)為，行政主體的提出，最直接根源是來(lái)自于行政訴訟這一實(shí)踐的需要。即行政訴訟以行政主體為被告。實(shí)際上，行政主體理論在行政訴訟被告的確認(rèn)上，作用極為有限。按照行政訴訟法的規(guī)定，有對(duì)外管理權(quán)限的行政機(jī)關(guān)和法律法規(guī)授權(quán)組織可以作為行政訴訟的被告。在這里，行政主體理論的唯一作用仍然是一種術(shù)語(yǔ)的簡(jiǎn)化，即將有對(duì)外管理權(quán)限的行政機(jī)關(guān)和法律法規(guī)授權(quán)組織統(tǒng)稱為行政主體，而非其它。當(dāng)法律規(guī)定不明確時(shí)，行政主體理論在確定行政被告方面同樣無(wú)能為力。例如，規(guī)章授權(quán)的組織能否作被告，行政機(jī)關(guān)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和派出機(jī)構(gòu)能否作被告，這些問(wèn)題爭(zhēng)論多時(shí)，最終都只能由法律或司法解釋加以規(guī)定，而無(wú)法直接依據(jù)行政主體理論確定。

三、借鑒和引入西方行政主體制度的必要性與可行性

筆者雖然對(duì)我國(guó)現(xiàn)行的行政主體理論持否定態(tài)度，但并不是要徹底否定西方國(guó)家存在已久的行政主體制度。相反，筆者認(rèn)為西方的行政主體制度可以引進(jìn)，并可加以改造而為我所用，在我國(guó)建立以行政分權(quán)為核心的行政主體制度。我國(guó)近百年來(lái)一直在不斷地借鑒、移植西方的法律制度，行政法律制度也不例外。80年代以來(lái)我國(guó)逐步建立的行政訴訟制度、行政復(fù)議制度、國(guó)家賠償制度以及公務(wù)員制度等都不是我國(guó)的發(fā)明創(chuàng)造，都是在借鑒西方的經(jīng)驗(yàn)上建立的。因此，借鑒、引入行政主體制度也不應(yīng)有太多的思想障礙。行政主體制度是行政法制度的重要組成部分，是人類自我治理經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，因此，可以為我所用。

西方國(guó)家行政主體制度的主要內(nèi)容

從整體上說(shuō)，西方國(guó)家的行政主體制度以行政分權(quán)為核心，是對(duì)行政利益多元化的認(rèn)可以及對(duì)個(gè)人在行政中主體地位的肯定。由特定的歷史、社會(huì)背景所決定，各國(guó)行政主體制度的內(nèi)容不盡相同，這里只就共同的地方作大致歸納。

1.行政主體的界定與創(chuàng)設(shè)

在西方國(guó)家，雖然有的直接采用了行政主體的概念，如法國(guó)、德國(guó)、日本等，有的國(guó)家沒有直接使用行政主體的概念，如英國(guó)、美國(guó)等，但都普遍建立了以行政分權(quán)或行政自治為基礎(chǔ)的行政主體制度。在法國(guó)，行政主體是實(shí)施行政職能的組織，即享有實(shí)施行政職務(wù)的權(quán)力，并負(fù)擔(dān)由于實(shí)施行政職務(wù)而產(chǎn)生的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任的主體。在德國(guó)，行政主體是指在行政法上享有權(quán)利、承擔(dān)義務(wù)，具有統(tǒng)治權(quán)并可設(shè)置機(jī)關(guān)以便行使、籍此實(shí)現(xiàn)行政任務(wù)的組織體。日本的行政法學(xué)者們則將行政主體界定為行政權(quán)的歸屬者。在美國(guó)，行政法著作一般不討論行政主體制度，關(guān)于地方自治和政府間的關(guān)系多在地方政府法和政府間關(guān)系法中研究。通常，法律并不直接界定行政主體，但行政主體只能由法律創(chuàng)設(shè)。

2.行政主體的類型

一般來(lái)說(shuō)，行政主體可分為三類：

第一類是國(guó)家。國(guó)家由國(guó)民組成，國(guó)家的權(quán)力來(lái)自于國(guó)民的委托。國(guó)家作為行政主體，掌握重要的行政權(quán)力。國(guó)家除了組織屬于全國(guó)范圍內(nèi)的公務(wù)外，還對(duì)其他行政主體享有廣泛的監(jiān)督和控制權(quán)力，如通過(guò)立法、司法等手段來(lái)控制其他行政主體。

第二類是地方行政團(tuán)體。地方行政團(tuán)體是以一定的地區(qū)及在那里居住的居民為基礎(chǔ)，以在該地區(qū)內(nèi)實(shí)施有關(guān)公共服務(wù)目的而設(shè)置的、對(duì)該地區(qū)內(nèi)居民具有支配權(quán)的公共團(tuán)體。地方行政團(tuán)體有普遍地方行政團(tuán)體和特別地方行政團(tuán)體之分。地方行政團(tuán)體相對(duì)獨(dú)立于國(guó)家，但又受國(guó)家的監(jiān)督。地方行政團(tuán)體通常由法律設(shè)定成立的標(biāo)準(zhǔn)，由當(dāng)事人申請(qǐng)?jiān)O(shè)立。地方行政團(tuán)體一旦取得主體資格，就可在法律規(guī)定的范圍內(nèi)自主地管理自己的事務(wù)。

第三類是其它行政主體，如法國(guó)的公務(wù)法人、英國(guó)的公法人等。這類行政主體的一個(gè)共同特點(diǎn)是組織特定的公務(wù)，而不以地域?yàn)榛A(chǔ)。如國(guó)立大學(xué)、國(guó)立圖書館等。這類行政主體通常由國(guó)家或地方行政團(tuán)體設(shè)立，一旦成立則相對(duì)獨(dú)立于其設(shè)置機(jī)關(guān)，可依法自主管理，受法律的約束，也依法受到其設(shè)置機(jī)關(guān)的節(jié)制。

值得注意的是，在聯(lián)邦制國(guó)家，組成聯(lián)邦的州也是一類行政主體，和地方行政團(tuán)體不同，州除了享有行政上的自治權(quán)外，還享有部分自主的立法權(quán)和司法權(quán)。

3.行政主體的地位

行政主體具有法人地位。這種法律地位通常來(lái)自于法律的授予或依法取得。如法國(guó)的行政主體是由憲法與行政組織法規(guī)定的。美國(guó)的行政主體，部分來(lái)自于法律的直接設(shè)定，如州政府，政府公司等：部分則依法律程序取得，如各市、鎮(zhèn)的成立與合并等。行政主體具有相當(dāng)?shù)莫?dú)立性，這主要表現(xiàn)在：

第一，行政主體相對(duì)于個(gè)人獨(dú)立。雖然行政主體由個(gè)人組成，但一旦行政主體成立，即擁有獨(dú)立于個(gè)人的利益。個(gè)人可以通過(guò)法定的程序向行政主體施加影響，使其行為符合自己的意愿和利益，但行政主體的決定，不管與個(gè)人的利益一致與否，個(gè)人都必須服從。對(duì)行政主體的行為不服，只能通過(guò)法律的途徑解決。

第二，行政主體與其它行政主體相對(duì)獨(dú)立。行政主體與其它行政主體之間的關(guān)系在一定程度上就象法人與法人之間的關(guān)系一樣。他們各自獨(dú)立，但為了工作的需要，他們可以進(jìn)行合作，共享利益和共同承擔(dān)責(zé)任。需要說(shuō)明的是，國(guó)家是一類特殊的行政主體。其它行政主體存在于國(guó)家之中，但又相對(duì)獨(dú)立于國(guó)家。其它行政主體在法定范圍內(nèi)對(duì)其所管轄的事務(wù)有自主的決定權(quán)。除了服從法律外，行政主體的事務(wù)不受國(guó)家的領(lǐng)導(dǎo)。

由于行政主體相互獨(dú)立，因而它們之間的行政糾紛只能通過(guò)法律途徑解決，也就是通過(guò)法院的裁判解決。

需要說(shuō)明的是，在單一制的國(guó)家，行政主體的獨(dú)立僅指行政上的獨(dú)立，不包括司法上的獨(dú)立。司法制度涉及國(guó)家的意定、秩序；關(guān)系公民的安全、自由和生活的安定；承載著公平、公正等價(jià)值理念，需要統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，因而，國(guó)家需要建立統(tǒng)一的司法制度，行政主體不能設(shè)立自己獨(dú)立的司法制度。

4.行政主體的公務(wù)

在不同的國(guó)家，由于行政分權(quán)和自治的程度不同，因而各類行政主體所承擔(dān)的公務(wù)范圍各不相同。一般來(lái)說(shuō)，國(guó)家作為一類特殊的行政主體，其承擔(dān)的公務(wù)主要是涉及全國(guó)性的事務(wù)或地方難以獨(dú)立處理的事務(wù)，如國(guó)防、外交、貨幣、郵政、知識(shí)產(chǎn)權(quán)等；地方行政團(tuán)體組織的公務(wù)主要涉及地方事務(wù)，如道路、公共秩序、環(huán)境衛(wèi)生、城鄉(xiāng)計(jì)劃、公用事業(yè)和福利服務(wù)等。在許多國(guó)家，國(guó)家和地方公共團(tuán)體還共同承擔(dān)某些公務(wù)。至于其它行政主體，其公務(wù)范圍大都單一，如國(guó)立大學(xué)的公務(wù)就是高等教育。

5.行政主體的權(quán)力

一般來(lái)說(shuō)，行政主體具有以下四類權(quán)力：

一是行政組織設(shè)置權(quán)。行政主體需要設(shè)置相應(yīng)的行政組織去運(yùn)作，以實(shí)現(xiàn)其行政利益。通常，法律對(duì)行政主體的組織設(shè)置作原則規(guī)定，由行政主體通過(guò)民主的方式自行產(chǎn)生。不同的行政主體由于其性質(zhì)的不同，有不同的組織機(jī)構(gòu)。國(guó)家和在聯(lián)邦制國(guó)家的州不僅是一個(gè)行政實(shí)體，同時(shí)還是一個(gè)政治實(shí)體，設(shè)有立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)。地方行政團(tuán)體的組織機(jī)構(gòu)有兩部分：議事機(jī)構(gòu)和執(zhí)行機(jī)構(gòu)。其它行政主體的機(jī)構(gòu)與作為民事主體的法人機(jī)構(gòu)相類似。

二是公務(wù)組織權(quán)。行政主體可以依法就其所承擔(dān)的公務(wù)進(jìn)行組織和管理。如城市規(guī)劃，開發(fā)地方公益事業(yè)等。

三是財(cái)政收支權(quán)。行政主體擁有自己獨(dú)立的財(cái)政。行政主體財(cái)政收入的多少?zèng)Q定了其自治的程度，也決定了其與中央的關(guān)系。行政主體的財(cái)政收入由稅收、國(guó)家補(bǔ)助金、雜項(xiàng)收入和借款組成。通常法律對(duì)行政主體的財(cái)政收入有嚴(yán)格規(guī)定，但對(duì)其財(cái)產(chǎn)支出則沒有嚴(yán)格的限制。

四是財(cái)產(chǎn)管理權(quán)。行政主體可以在法定范圍內(nèi)自由地支配自己的財(cái)產(chǎn)以及決定對(duì)其財(cái)產(chǎn)的管理方式。

此外，根據(jù)國(guó)家的委托，地方行政主體和公務(wù)行政主體還可代表國(guó)家行使一定的行政權(quán)力，此時(shí)行為的后果及責(zé)任歸屬于國(guó)家。

從實(shí)踐上看，行政主體制度是社會(huì)發(fā)展的需要。首先。現(xiàn)代國(guó)家的行政職能日益擴(kuò)展，完全由中央政府承擔(dān)無(wú)論在能力、精力和時(shí)間上都不可能，所以行政事務(wù)分別由中央、地方和其它公務(wù)組織承擔(dān)也就順理成章。其次，現(xiàn)代行政變化迅速，需要及時(shí)對(duì)其作出反應(yīng)，如果事無(wú)巨細(xì)都由中央政府處理，則無(wú)法滿足行政的需要。當(dāng)然，法人制度的完備也為行政主體的出現(xiàn)創(chuàng)造了條件。公法人機(jī)構(gòu)的出現(xiàn)就是法人技術(shù)運(yùn)用的結(jié)果。

當(dāng)然，行政主體制度在西方的存在還有其特定的歷史原因。在英國(guó)，早在12、13世紀(jì)時(shí)，其城市就有較大的發(fā)展，并開始和封建主斗爭(zhēng)。比較富庶的城市往往用金錢向封建主和國(guó)王購(gòu)買自治權(quán)。13世紀(jì)時(shí)，英國(guó)的大城市大都享有由英王頒布的特許狀所規(guī)定的權(quán)利，稱為自治市。在德國(guó)，地方自治也可追溯到中世紀(jì)自由城邦的特權(quán)?？梢哉f(shuō)，西方的行政主體制度是在西方地方自治的基礎(chǔ)上發(fā)展起來(lái)的。

借鑒和引入西方行政主體制度的必要性

前面所述，西方行政主體制度的實(shí)質(zhì)是行政分權(quán)。在我國(guó)這樣一個(gè)集權(quán)歷史悠久的國(guó)度，有無(wú)必要借鑒和引入西方的這一制度，無(wú)疑是值得認(rèn)真研究的。筆者認(rèn)為，在我國(guó)建立以行政分權(quán)為核心的行政主體制度十分必要，其具體理由是：

第一，是直接民主的需要。民主的方式有兩種：直接民主與間接民主。直接民主是指作為主體的個(gè)人直接參與管理，直接參與和自己利益相關(guān)的決定。間接民主是通過(guò)選舉產(chǎn)生代表，由代表組成的機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理?？梢姡谝粋€(gè)幅員遼闊，人口眾多的組織，直接民主的可能性不高。相反，如果一個(gè)組織人員有限，則有可能實(shí)現(xiàn)直接民主。因而，在現(xiàn)代社會(huì)，國(guó)家一級(jí)管理大多采用間接民主的方式，并輔之于一定程度的直接民主，如全民公決等。與此同時(shí)，將一些行政事務(wù)分配給地方或組建公務(wù)法人，由地方的居民或特定組織自行管理。直接民主是人的主體性的直接要求。和間接民主相比，直接民主有利于個(gè)人主體意識(shí)的培養(yǎng)，有利于個(gè)人的發(fā)展，可使個(gè)人的聰明才智得到更大程度的發(fā)揮，同時(shí)又有益于整個(gè)社會(huì)。

第二，是正確解決中央與地方關(guān)系的需要。如何既保證中央政府對(duì)地方的調(diào)控，又能充分發(fā)揮地方的創(chuàng)造性與積極性，這是現(xiàn)代國(guó)家面臨的一個(gè)永恒課題。我國(guó)也不例外。雖然我國(guó)自建國(guó)以來(lái)已多次對(duì)中央與地方的行政權(quán)力進(jìn)行調(diào)整，而且自改革開放以來(lái)地方的行政權(quán)力也在逐步擴(kuò)大，1994年還進(jìn)行了中央與地方事權(quán)與財(cái)權(quán)的劃分，但中央與地方的關(guān)系從沒有在法律上得到解決。實(shí)踐中有三個(gè)突出的問(wèn)題。一是地方政府具有雙重屬性，這使得中央對(duì)地方的控制步履艱難。在我國(guó)，地方各級(jí)人民政府既是中央在地方的代表，同時(shí)又是地方利益的代言人。因而當(dāng)其代表的兩種利益發(fā)生沖突時(shí)，很難在兩者之間進(jìn)行選擇，其結(jié)果是國(guó)家對(duì)地方的控制減弱，國(guó)家的利益得不到保障。二是許多地方性事務(wù)，地方缺乏相應(yīng)的管理權(quán)。三是地方行政組織的設(shè)置權(quán)和人事管理權(quán)掌握在上一級(jí)政府手中，使得地方的選舉制度和人民代表大會(huì)制度發(fā)揮不了應(yīng)有的功能。

在中央與地方的關(guān)系上，其核心問(wèn)題是要確認(rèn)利益的多元化。如果僅考慮國(guó)家利益，會(huì)扼殺地方的活力；如果只重視地方利益，則會(huì)弱化國(guó)家的宏觀調(diào)控能力，從而地方也不會(huì)有真正的發(fā)展。行政主體制度正是解決中央與地方關(guān)系的一種好的模式。一方面，從法律上肯定地方相對(duì)獨(dú)立的地位和利益，合理界分中央與地方各自承擔(dān)的公務(wù)與權(quán)限；另一萬(wàn)面，從法律制度上保障中央對(duì)地方的控制。

第三，是國(guó)家穩(wěn)定發(fā)展的需要。改革開放以來(lái)，大一統(tǒng)的管理體制開始解體，各種利益凸現(xiàn)，因而需要建立一種新的秩序，來(lái)確保國(guó)家的穩(wěn)定與發(fā)展。而在一個(gè)利益多元化的社會(huì)，確保各種利益不受侵害，解決利益沖突的最好的辦法是建立合理的法律制度。以行政分權(quán)為核心的行政主體制度在此有著不可替代的作用。首先，行政主體制度從法律上肯定了多種公務(wù)主體、利益主體的獨(dú)立地位；其次，通過(guò)法律界定各類公務(wù)主體、利益主體的權(quán)利和活動(dòng)空間；最后，通過(guò)司法程序解決利益主體之間的沖突。

第四，是提高行政效率的需要。將公務(wù)在國(guó)家和地方公共團(tuán)體之間進(jìn)行合理分配，將一些必須由國(guó)家承擔(dān)的公務(wù)分由國(guó)家負(fù)責(zé)，將一些適合于地方自己處理的事情分由地方自己管理，將一些技術(shù)性、專業(yè)性很強(qiáng)的公務(wù)從政府的管理中獨(dú)立出來(lái)，組建獨(dú)立的公務(wù)主體進(jìn)行管理，可以有效的提高管理效率。

第五，是有效控制行政權(quán)的需要。隨著社會(huì)的發(fā)展。行政權(quán)呈不斷擴(kuò)張趨勢(shì)，對(duì)行政權(quán)的控制也就變得十分重要?？刂菩姓?quán)的途徑有多種，但最有效的控制是直接將行政權(quán)的運(yùn)作置于公民的監(jiān)督之下。行政主