古代監(jiān)察制度及其演變

關(guān)于古代監(jiān)察制度及其演變第1頁，講稿共27頁，2023年5月2日，星期三

“每個(gè)有權(quán)力的人都趨于濫用權(quán)力，而且還趨于把權(quán)力用至極限，這是一條萬古不易的經(jīng)驗(yàn)。……從事物的性質(zhì)來說，要濫用權(quán)力，就必須以權(quán)力制約權(quán)力?！?/p>

——孟德斯鳩第2頁，講稿共27頁，2023年5月2日，星期三四個(gè)方面的內(nèi)容一、歷代監(jiān)察機(jī)構(gòu)設(shè)置及其特色

二、古代監(jiān)察制度的運(yùn)行機(jī)制和方式

三、對古代監(jiān)察制度的考量與評判

四、古代監(jiān)察制度的啟示及參考價(jià)值

第3頁，講稿共27頁，2023年5月2日，星期三一、歷代監(jiān)察機(jī)構(gòu)設(shè)置及其特色

中國古代監(jiān)察制度的兩大系統(tǒng)：

御史監(jiān)察系統(tǒng)：職在糾察官邪，肅正朝綱，用彈劾手段，對下糾察百官言行違失。

諫官言諫系統(tǒng)：職在諷議左右，以匡人君，用諫諍封駁，對上糾正皇帝決策失誤。形成于秦漢----發(fā)展于魏晉----成熟于隋唐----強(qiáng)化于宋元----高度完備于明清。第4頁，講稿共27頁，2023年5月2日，星期三秦漢——形成階段特點(diǎn)：體制紊亂、組織尚未完全獨(dú)立、監(jiān)察和行政不分;六條問事。西漢末年漢武帝漢武帝中央地方秦朝御史府：御史大夫（貳丞相）監(jiān)御史郡、縣漢朝御史府：御史大夫丞相史州、縣、郡御史臺：御史中丞州部刺史13個(gè)監(jiān)察區(qū)（州部）縣鄉(xiāng)：督郵漢朝丞相司直+給事中憲臺：御史中丞中央直屬區(qū)：司隸校尉12個(gè)監(jiān)察區(qū)（州）：州部刺史第5頁，講稿共27頁，2023年5月2日，星期三魏晉——發(fā)展階段特點(diǎn)：御史臺逐步從行政機(jī)關(guān)脫離，成為獨(dú)立的監(jiān)察機(jī)關(guān)；形成了中央監(jiān)察機(jī)構(gòu)的初步統(tǒng)一；御史“聞風(fēng)奏事”的制度形成，諫官系統(tǒng)開始系統(tǒng)、規(guī)范。魏晉南北朝御史臺：御史中丞殿中御史檢校御史督運(yùn)御史巡御史第6頁，講稿共27頁，2023年5月2日，星期三隋唐——成熟階段

特點(diǎn)1、御史權(quán)力擴(kuò)大，并享有部分司法權(quán)；2、形成臺諫并立的局面。

隋朝御史臺：御史大夫司隸臺：司隸大夫謁者臺：司謁大夫

唐朝御史臺：御史大夫臺院殿院察院監(jiān)察御史設(shè)10個(gè)監(jiān)察區(qū)（道）諫官門下省中書省散騎常侍諫議大夫給事中右補(bǔ)闕右拾遺第7頁，講稿共27頁，2023年5月2日，星期三宋元——強(qiáng)化時(shí)期特點(diǎn)：首開“臺諫合一”先河；聞風(fēng)彈人，定期奏事；開御史濫用職權(quán)之例；元朝形成全國范圍的垂直監(jiān)察網(wǎng)絡(luò)。

宋朝在中央承唐制御史臺轄下三院監(jiān)州（通判）路：轉(zhuǎn)運(yùn)使、提點(diǎn)行獄公事監(jiān)察御史元朝御史臺：御史大夫（蒙古貴族）江南和陜西行御史臺肅政廉訪使22道監(jiān)察區(qū)第8頁，講稿共27頁，2023年5月2日，星期三明清——高度完備特點(diǎn)：改變了唐以來監(jiān)察機(jī)構(gòu)“臺諫”并列、明代“科道”分立的體制，實(shí)現(xiàn)了監(jiān)察組織的空前完整和統(tǒng)一。明朝都察院：都御史六科給事中13道監(jiān)察御史巡按御史清朝都察院：都御史六科給事中15道監(jiān)察御史監(jiān)察官風(fēng)聞言事第9頁，講稿共27頁，2023年5月2日，星期三二、古代監(jiān)察制度的運(yùn)行機(jī)制和方式

（一）審核文書程序監(jiān)督1、受公卿奏事、舉彈劾案章：通過接受公卿奏事文書，如發(fā)現(xiàn)有違失則糾劾之。這是秦漢御史通過收受文書進(jìn)行監(jiān)察官吏的手段和方式。

2、文冊報(bào)備稽考制度：秦漢以后，御史機(jī)關(guān)不再負(fù)責(zé)掌受百官公卿奏章和管理中央機(jī)要文書，但根據(jù)監(jiān)察工作的需要，涉及人事、經(jīng)濟(jì)、司法等重要文冊、案牘和財(cái)經(jīng)報(bào)表仍須申報(bào)監(jiān)察機(jī)關(guān)備案稽考。3、封駁制度:“封”，即“封還執(zhí)奏”,退回內(nèi)閣

；“駁”即駁正違誤，駁回題本、票本錯(cuò)誤之處，再向皇帝請旨

。

第10頁，講稿共27頁，2023年5月2日，星期三4、注銷制度：每件事情辦完之后，要及時(shí)辦理公文注銷手續(xù)，注銷時(shí)報(bào)告公文限內(nèi)已完結(jié)者、逾期有因者、無故逾限者的件數(shù)。

如：“明代五日一注銷，清代每月兩次注銷，月終奏聞皇帝，參劾無故逾限者?！?/p>

5、照刷文卷：即定期仔細(xì)檢查公文辦理情況，以檢驗(yàn)各衙門政績優(yōu)劣及公事違失。

如：“明代規(guī)定，在京大小衙門，及直隸和各省的文卷，‘除干礙軍機(jī)重事不刷外’，其余卷宗，由御史每年一次，或二年三年一次照刷”。

與注銷不同的是，照刷是年底匯總檢查，“每月注銷事件，年終照刷文卷”。

第11頁，講稿共27頁，2023年5月2日，星期三（二）出使地方巡察監(jiān)督1、定期和不定期巡察定期：分工定點(diǎn)包干巡察——漢13部刺史、唐10道按察使、宋諸路監(jiān)司、元22道肅政訪司、明13道監(jiān)察御史、清15道監(jiān)察御史。不定期：臨時(shí)派員、帶刺巡視、事畢即歸2、明察與暗察第12頁，講稿共27頁，2023年5月2日，星期三（三）現(xiàn)場督察隨事監(jiān)檢1、監(jiān)式：監(jiān)檢朝儀和祭祀2、監(jiān)試：科舉取士以來，凡鄉(xiāng)試、會試、殿試都派御史到考場充當(dāng)監(jiān)試官。

3、監(jiān)軍：戰(zhàn)時(shí)督軍4、監(jiān)決：御史到刑場監(jiān)決，有權(quán)暫停行刑。

5、監(jiān)財(cái)：監(jiān)管財(cái)物出納之際，如克扣、以次充好、盜竊等弊端。

第13頁，講稿共27頁，2023年5月2日，星期三（四）知政參政實(shí)時(shí)監(jiān)督知政：通過文書收轉(zhuǎn)、連署、備案和允許監(jiān)官入閣聽政等方式，讓監(jiān)察官預(yù)知政事實(shí)行監(jiān)督。參政：指直接參與國家有關(guān)政事活動(dòng)，并具有一定的政事決定權(quán)。參政監(jiān)督內(nèi)容：一是直接參與人才舉薦；二是參與官吏選拔考核；三是參與會審。

議政：議政是監(jiān)察官通過參與國家政事的預(yù)議進(jìn)行監(jiān)察。一是侍從皇帝，隨時(shí)議政；二是入閣參與朝議；三是上奏章議政。前二種都是監(jiān)察官預(yù)知政事的重要途徑，又是參政的基本方式。

第14頁，講稿共27頁，2023年5月2日，星期三（五）受理直訴事后監(jiān)督1、設(shè)登聞鼓、立肺石

晉武帝始置登聞鼓2、設(shè)匭受四方之書

武則天時(shí)期3、直接受理檢舉上訴狀第15頁，講稿共27頁，2023年5月2日，星期三

三、對古代監(jiān)察制度的考量與評判

（一）古代監(jiān)察機(jī)制的動(dòng)因

“中書朕左手、樞密朕右手、御史臺是朕醫(yī)兩手的，此其重臺之旨?！薄霰亓乙环矫?，在專制政權(quán)下官員的權(quán)力均來源于皇權(quán)。各級官吏不是對公眾和公務(wù)負(fù)責(zé)，而是對上司和皇權(quán)負(fù)責(zé)。

另一方面，皇權(quán)的權(quán)威又必須通過各級官員權(quán)力的運(yùn)用與推行才能得以實(shí)現(xiàn)。第16頁，講稿共27頁，2023年5月2日，星期三

古代監(jiān)察制度是封建國家機(jī)器上的平衡、調(diào)節(jié)裝置，發(fā)揮著不可或缺的某些作用。一是統(tǒng)治階級內(nèi)部對其利益的認(rèn)同大大加強(qiáng)了監(jiān)察制度的實(shí)施，能夠調(diào)整統(tǒng)治集團(tuán)內(nèi)部的利益關(guān)系，維系統(tǒng)治階層的穩(wěn)定性；二是監(jiān)察制度作為國家權(quán)力的調(diào)節(jié)和平衡器，有利于避免國家政令實(shí)施中遇到障礙，剔除不利于統(tǒng)治的因素，使國家在安定的環(huán)境下得以發(fā)展；三是中國古代重視言官諫凈制度作用的發(fā)揮，以匡正君主、諫諍得失、修正統(tǒng)治政策、維護(hù)封建統(tǒng)治。第17頁，講稿共27頁，2023年5月2日，星期三（二）局限和困境1、依賴性——取決于皇權(quán)的定奪第一，監(jiān)察機(jī)構(gòu)是否完善取決于皇帝的決策。

如：唐御史臺或分或合

第二，監(jiān)察的權(quán)威來自皇權(quán)，御史行使職權(quán)需以皇權(quán)為后盾。

如：包公的“勢劍金牌”、尚方寶劍等。第三，御史監(jiān)察彈劾的效果完全取決于皇帝。

第18頁，講稿共27頁，2023年5月2日，星期三2、同構(gòu)性——強(qiáng)化皇權(quán)政治的需要

一部封建監(jiān)察制度史，從某種意義上看，可說是維護(hù)皇權(quán)獨(dú)裁史。歷代統(tǒng)治者在弱化對自己監(jiān)督的同時(shí)，必然加強(qiáng)對中央和地方官吏的監(jiān)察，歷代監(jiān)察制度的變化，新的運(yùn)行機(jī)制的建立的總原則就是有利于皇權(quán)的強(qiáng)化。

3、異化性——監(jiān)察權(quán)力的失控

西漢初期建立的刺史制度，起初刺史職守僅限為監(jiān)察方面的權(quán)力，然而至東漢時(shí)，職權(quán)遂步擴(kuò)大，獲得了行政權(quán)、兵權(quán)，發(fā)展成為州一級的最高行政長官（州牧）。明代的廠衛(wèi)制度。

第19頁，講稿共27頁，2023年5月2日，星期三4、脆弱性——

“強(qiáng)干弱枝”最終與己愿違對京師百官的監(jiān)察重于對地方官吏的監(jiān)察。派駐地方的監(jiān)察御史往往只設(shè)于省級，將機(jī)構(gòu)設(shè)到府一級的朝代很少，府以下的縣乃至縣以下的行政組織，則幾乎沒有，多靠“自糾”。

另外，歷代負(fù)責(zé)巡查地方的監(jiān)察御史官職很低，一般為七品，屬中央機(jī)構(gòu)官員，代表皇帝和朝廷外出視事。一方面官輕可以使監(jiān)察官不惜自身而彈劾權(quán)貴，提高科道官執(zhí)行監(jiān)察權(quán)威性的同時(shí)，又抑制他們飛揚(yáng)拔扈濫用權(quán)力。另一方面，但由于官場復(fù)雜，彈劾權(quán)貴往往會遭到報(bào)復(fù)陷害，輕則被降職，重則喪命。如清順治帝時(shí)，監(jiān)察御史張煊列舉陳名夏十大罪狀予以彈劾，由于吏部尚書譚泰袒護(hù)，順治帝反斥張煊“挾私誣蔑”，坐以絞刑。第20頁，講稿共27頁，2023年5月2日，星期三5、狹窄性——缺乏群眾基礎(chǔ)支撐用官吏監(jiān)察官吏。沒有發(fā)現(xiàn)有發(fā)動(dòng)庶民對官吏進(jìn)行監(jiān)察的記載。劉邦的“約法三章”不是要老百姓跟他提意見；漢武帝“草緡告緡”，針對的是偷稅、漏稅的富豪大戶。南北朝時(shí)期鼓勵(lì)社會檢舉官吏不法之事，然而舉報(bào)人也多為下級官吏，庶民不在其中；唐太宗只對上層官僚廣開言路，武則天創(chuàng)立的“知匭制度”，舉報(bào)箱也只設(shè)在朝廷之上。古代官僚政治基本特點(diǎn)是：“政府權(quán)力全把握于官僚手中，官僚有權(quán)侵奪普通公民的自由，官僚把政府措施看做為自已圖謀利益的勾當(dāng)。”監(jiān)察權(quán)向公眾開放或延伸就意味著利益的喪失。第21頁，講稿共27頁，2023年5月2日，星期三（三）評價(jià)歷代監(jiān)察制度都是加強(qiáng)以皇權(quán)為中心的集權(quán)體制以及在皇權(quán)控制下的制衡原則。對皇權(quán)的極端依賴其本質(zhì)上始終是封建皇權(quán)的附屬物，難免會受到人治的弱點(diǎn)所帶來的最大損害，甚至使其形同虛設(shè)。古代監(jiān)察機(jī)制的整體效果是受到質(zhì)疑的，其本身經(jīng)常受到當(dāng)時(shí)政治格局和政治形勢的制約，難以擺脫官僚主義惡習(xí)和內(nèi)部腐化的侵襲。

第22頁，講稿共27頁，2023年5月2日，星期三四、現(xiàn)實(shí)啟示及參考價(jià)值

（一）監(jiān)察機(jī)構(gòu)獨(dú)立健全，可使監(jiān)察機(jī)制保持公正高效。

在體制上，監(jiān)察機(jī)構(gòu)獨(dú)立、自成系統(tǒng)是其鮮明特點(diǎn)。這對于監(jiān)察機(jī)構(gòu)獨(dú)立行使監(jiān)察權(quán)，保持公正高效，排除同級或上級行政長官的干擾具有積極意義?？梢?，獨(dú)立和健全的監(jiān)察機(jī)構(gòu)與體制是發(fā)揮監(jiān)察功能的必要組織保證，這是封建監(jiān)察法制的成功經(jīng)驗(yàn)，也是現(xiàn)代行政監(jiān)察的基本要求。第23頁，講稿共27頁，2023年5月2日，星期三

（二）“以條問事”，可使監(jiān)察功能獲取源自法律的權(quán)威力量得以發(fā)揮，不僅有組織保證，而且有法律依據(jù)。

漢武帝的“六條問事”。以條問事，察視地方，為監(jiān)察官員的巡察直接提供了法律依據(jù)，對于澄清地方吏治起到了積極作用。重視立法和依法監(jiān)察，對于我們今天的監(jiān)察法制建設(shè)亦有可鑒之處。第24頁，講稿共27頁，2023年5月2日，星期三“六條問事”是一種監(jiān)察官員監(jiān)督時(shí)的依據(jù)準(zhǔn)則。始于漢武帝。一條:強(qiáng)宗豪右，田宅逾制，以強(qiáng)凌弱，以眾暴寡。二條:二千石不奉詔書，遵承典制，倍公向私，旁詔守利，侵漁百姓，聚斂為奸。三條:二千石不恤疑案，風(fēng)厲殺人，怒則任刑，喜則淫賞，煩擾刻薄，剝截黎元，為百姓所疾，山崩石裂，妖祥訛言。四條:二千石選署不平，茍阿所愛，蔽賢寵頑。五條:二千石子弟恃怙榮勢，請托所監(jiān)。六條:二千石違公下比，阿附豪強(qiáng)。通行貨賂，割損正今。

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