探求公眾危機(jī)治理參與制度與途徑

探求公眾危機(jī)治理參與制度與途徑

“公共危機(jī)”通常指危及社會公眾生命財(cái)產(chǎn)和共同利益的緊急事態(tài)?！肮参C(jī)管理”也稱“緊急狀態(tài)管理”，一般指公共危機(jī)的減緩、預(yù)警、化解和恢復(fù)等全過程的應(yīng)對安排[1]。面對突發(fā)的公共危機(jī)，除政府組織采取措施積極應(yīng)對外，非政府組織的靈活性及專業(yè)性等多種優(yōu)勢亦可彌補(bǔ)政府組織的不足。

一、非政府組織參與公共危機(jī)管理的必要性及現(xiàn)實(shí)可能性

非政府組織，又稱“第三部門”、“非營利部門”。對于非政府組織，美國約翰霍金斯大學(xué)教授萊斯特·薩拉蒙將之界定為“一種社會自發(fā)的組織，不以盈利為目的，獨(dú)立于政府的運(yùn)作體系之外，具有非政府性、自治性、非營利性、自愿性和組織性”。這一界定為國際社會廣泛認(rèn)可。[2]

非政府組織參與公共危機(jī)管理的必要性

近年來，我國各地不同程度地遭受了低溫、雨雪、泥石流、冰凍等災(zāi)害，而突發(fā)的各種礦難、井噴等突發(fā)事件的影響也越來越大。在這種情況下，凸顯了非政府組織參與公共危機(jī)管理的必要性。這是因?yàn)?，公共危機(jī)事件具有突發(fā)性、復(fù)雜性、難以控制性，在面對公共危機(jī)的時(shí)候，政府雖然起著主導(dǎo)作用，在人、財(cái)、物等資源方面擁有絕對的優(yōu)勢，但政府的實(shí)效性、專業(yè)技術(shù)性會受到很大的考驗(yàn)。當(dāng)公共危機(jī)來臨時(shí)，非政府組織可以利用其信息通暢、專業(yè)性強(qiáng)、處理靈活等優(yōu)勢，協(xié)助政府處理危機(jī)事件，有效減少公共危機(jī)所帶來的危害。

非政府組織參與公共危機(jī)管理的可能性

非政府組織上接政府，下接基層人民群眾，當(dāng)危機(jī)事件發(fā)生時(shí)能夠及時(shí)聚集社會力量，并照顧到社會各階層的利益。其自身優(yōu)勢決定了參與危機(jī)處理的現(xiàn)實(shí)可能性。

一是非政府組織組織結(jié)構(gòu)靈活，能夠快速發(fā)揮救助功能。非政府組織網(wǎng)絡(luò)式便捷式的組織結(jié)構(gòu)使之在籌集資金、運(yùn)輸物資等方面具有很大的優(yōu)勢。作為社會自治機(jī)構(gòu)，非政府組織獨(dú)立的決策能力和靈活的組織結(jié)構(gòu)，決定了其在危機(jī)來臨時(shí)，能夠及時(shí)采取應(yīng)對措施，減少中間環(huán)節(jié)，大大降低救助成本。同時(shí)，由于非政府組織的組成成員大部分來自于基層人民群眾，在危機(jī)來臨時(shí)，非政府組織能夠快速地動(dòng)員人民群眾采取措施積極應(yīng)對。

二是非政府組織具有很強(qiáng)的公共性。由于公共危機(jī)事件的公益性和危險(xiǎn)性，很多私人部門不愿意介入。而非政府組織的公共性和非盈利性特點(diǎn)，決定了其參與公共危機(jī)事件的必然性，而且在參與中人們對它的信任也大于私人部門。在面對危急的時(shí)候，公共服務(wù)資源的調(diào)配是否及時(shí)決定著自救自助行為能否成功，而非政府組織的公共性使之能夠更有效的采取社會自救措施。非政府組織獲取資源的渠道有多種，除了從政府方面得到援助，還接受其他社會組織、企事業(yè)單位和國際組織的捐贈(zèng)。正是由于非政府組織獲取資源方式的自主性和廣泛性，才使其不受制于某個(gè)利益集團(tuán)，更獨(dú)立地實(shí)施自己的計(jì)劃。這在一定程度上可以緩和社會矛盾，維護(hù)社會穩(wěn)定。[3]

三是非政府組織專業(yè)性強(qiáng)。非政府組織往往是針對某一社會問題或者弱勢群體建立起來的，專業(yè)性很強(qiáng)，能夠在危機(jī)事件中及時(shí)采取措施。公共危機(jī)事件發(fā)生后，政府專業(yè)救急人員在到達(dá)現(xiàn)場之前還需要一段時(shí)間，在這段時(shí)間內(nèi)，非政府組織利用自己的專業(yè)優(yōu)勢可以組織人民群眾進(jìn)行社會自救。值得一提的是，非政府組織的專業(yè)性使之能夠在第一時(shí)間預(yù)知危機(jī)事件，并及時(shí)提醒人們注意防范準(zhǔn)備，這可以有效減少災(zāi)后損失，起到事半功倍的效果。

二、非政府組織參與危機(jī)管理的困境

在我國，一些非政府組織在應(yīng)對公共危機(jī)時(shí)的確發(fā)揮了重要的作用，但與國際非政府組織相比較，無論在數(shù)量規(guī)模上還是在發(fā)揮作用的效能上都存在很多不足。

缺乏法律保障

我國現(xiàn)行法律政策以及監(jiān)督機(jī)制不健全，阻礙了非政府組織的發(fā)展壯大。目前，關(guān)于非政府組織的立法僅有《基金會管理?xiàng)l例》、《社會登記管理?xiàng)l例》、《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》。如果沒有相應(yīng)的法律法規(guī)，很容易在非政府組織參與公共危機(jī)管理的過程中出現(xiàn)責(zé)權(quán)問題，從而導(dǎo)致非政府組織出現(xiàn)合法性危機(jī)。這就需要通過完善立法，為非政府組織成長提供外部保障。

外部動(dòng)力不足

在公共危機(jī)管理中，非政府組織理應(yīng)全力協(xié)助政府的工作，但非政府組織與政府組織之間由于缺乏應(yīng)有的溝通機(jī)制，影響了救助工作的正常進(jìn)行。這既有非政府組織與政府部門缺乏溝通的問題，也有政府部門對非政府組織支持不夠的問題。這導(dǎo)致非政府組織因外部動(dòng)力不足而孤軍作戰(zhàn)，在公共危機(jī)事件中力量薄弱、效率低下。

自身建設(shè)存在問題

一是缺乏社會公信力。非政府組織人員組成分較為復(fù)雜，其志愿者既有專職工作人員，也有兼職工作人員。而且專職工作人員的規(guī)模并不是很大，兼職志愿者的人數(shù)也很少。所以，非政府組織與社會群眾的互動(dòng)性較低，現(xiàn)實(shí)中缺乏一定的社會影響力。

二是自身能力不足。在我國，由于非政府組織發(fā)育不足，導(dǎo)致其過度依賴政府支持。而且無論是不同非政府組織之間，還是不同區(qū)域的非政府組織之間，都不同程度地缺乏溝通和協(xié)調(diào)，并且在預(yù)警和善后機(jī)制上也存在多種缺陷。溝通不力、發(fā)展不平衡導(dǎo)致了非政府組織自身能力的不足。

三、非政府組織參與危機(jī)管理的路徑選擇

現(xiàn)代公共危機(jī)的特點(diǎn)，決定了政府、非政府組織、社會企業(yè)及公眾必須聯(lián)合起來共同面對危機(jī)，更需要充分挖掘非政府組織的潛力，加強(qiáng)非政府組織的建設(shè)。

政府要加強(qiáng)對非政府組織的培育和扶植

非政府組織的發(fā)展反映了政治和社會的進(jìn)步，同時(shí)，也需要政府的大力支持。

首先，政府要在立法和政策上加大對非政府組織的扶持。政府在發(fā)揮主導(dǎo)作用時(shí)，應(yīng)在法律上為非政府組織發(fā)展提供依據(jù)，在政策上為之成長創(chuàng)造一個(gè)良好的發(fā)展環(huán)境。應(yīng)及時(shí)聽取非政府組織的意見，使信息能夠在政府與非政府之間迅速傳遞，更加有效地應(yīng)對公共危機(jī)事件。同時(shí)還要對非政府組織的治理結(jié)構(gòu)、籌資行為、資金使用與運(yùn)作等方面進(jìn)行監(jiān)督和評估，評估的組織者可以是政府指定的部門，也可以是類似美國的全國慈善信息局和公益咨詢部這樣的獨(dú)立評估機(jī)構(gòu)。[4]

其次，加大對非政府組織人力、物力和財(cái)力的支持力度。非政府組織在人力、物力和財(cái)力上匱乏，政府應(yīng)增加對非政府組織的撥款，使非政府組織能夠有充足的能力參與公共危機(jī)管理。由于非政府組織往往是基于社會問題的某一方面建立的，因此專業(yè)性必須要強(qiáng)，政府應(yīng)建立專門的培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，為非政府組織培養(yǎng)和輸送高素質(zhì)的人才。非政府組織成員多數(shù)收入不高，不能吸引有關(guān)人才，政府應(yīng)該就此設(shè)計(jì)項(xiàng)目，積極吸引高素質(zhì)志愿者參加非政府組織活動(dòng)。

培育社會的互助精神

非政府組織是公民基于共同信仰或利益而自愿結(jié)成的社團(tuán)，其公益性同樣建立在人們愛心志愿的基礎(chǔ)上。在危機(jī)來臨時(shí)刻，人們只有互助合作，才能共同應(yīng)對突發(fā)危機(jī)?，F(xiàn)實(shí)中，由于非政府組織還不為大多數(shù)人所熟悉，尤其媒體對它們的宣傳不夠，使得非政府組織的活動(dòng)透明度不高，極易遭到公眾的猜疑和不信任，容易導(dǎo)致組織解體或者停滯。這也要求社會對非政府組織的合理性和合法性予以認(rèn)定，避免造成信用危機(jī)而挫傷它們應(yīng)對危機(jī)的積極性。同時(shí)也亟需加強(qiáng)公民文化建設(shè)，培育公民的主體意識、參與意識和志愿精神，使公民自愿加入到非政府組織，提高非政府組織公信力。[5]

非政府組織應(yīng)加強(qiáng)自身建設(shè)

科學(xué)規(guī)范的多元治理結(jié)構(gòu)建立在合理的法律體系和明晰的制度設(shè)計(jì)基礎(chǔ)上。非政府組織與政府相比，其職權(quán)范圍、活動(dòng)方式、組織理念上均存在著較大的差異。我國的非政府組織無論在外部還是自身內(nèi)部的監(jiān)督體系并不健全，以致社會公信力下降，造成非政府組織參與公共危機(jī)管理能力下降。對此，非政府組織應(yīng)加強(qiáng)危機(jī)管理制度建設(shè)。一是要建立完善的危機(jī)管理制度，有明確的危機(jī)管理規(guī)章，基本的危機(jī)處理程序和應(yīng)對危機(jī)的專業(yè)人員。二是建立危機(jī)預(yù)警和反饋系統(tǒng)，通過各種信息渠道及時(shí)反映危機(jī)信息，以協(xié)助政府部門做出相關(guān)決策。三是多方籌措資金。經(jīng)費(fèi)不足導(dǎo)致治理能力降低，非政府組織應(yīng)擴(kuò)大籌資渠道，吸引社會大眾積極參與。

加強(qiáng)與國際非政府組織的合作

面對公共危機(jī)，我國非政府組織應(yīng)緊密聯(lián)系其他國家的非政府組織共同應(yīng)對危機(jī)。我國非政府組織可以與國際非政府組織舉行經(jīng)驗(yàn)交流會，汲取其他國家非政府組織處理危機(jī)的經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)也可以參加其他國家非政府組