湖南省環(huán)保市場運行機制調查研究

湖南省環(huán)保市場運行機制調查研究

摘要環(huán)境保護市場完全是在市場經濟環(huán)境下成長起來的一個新興行業(yè)，從市場開放角度講，不存在任何市場壁壘。由于中國的環(huán)保產業(yè)市場形成的時間比較短，相對其他傳統(tǒng)行業(yè)來說，從市場運行和市場管理的角度看，環(huán)保產業(yè)市場發(fā)育很不完善。

關鍵詞湖南省環(huán)保市場運行機制調查研究

1現行環(huán)境保護投資融資體制調查分析

據統(tǒng)計，2001年，湖南省投入城市環(huán)境基礎設施建設約億元，主要由日本政府環(huán)保貸款和湖南省各級政府財政撥款組成，各占50%左右；投入工業(yè)污染源治理建設約6億元，其中國家預算內資金約13000萬元，環(huán)保補助資金約600萬元，環(huán)保專項貸款約2200萬元，國內銀行貸款約30600萬元，利用外資約4600萬元，企業(yè)自籌資金約9000萬元。從資金最終來源看，政府是最大的投資主體，投資行為帶著濃厚的政府行為色彩，而不是按經濟活動的方式進行運作，市場機制和經濟杠桿對其環(huán)境保護的投資活動還起不到調控作用。其特征為

——投資渠道單一，缺乏經濟利益驅動機制，不利于國內外的社會資金進入環(huán)境保護領域

這樣一方面造成環(huán)境保護的資金不足，一些緊迫的環(huán)境問題難以解決，使環(huán)境質量改善的進程緩慢，與公眾對環(huán)境質量的要求有較大差距。而另一方面使大量的社會資金閑置找不到投資方向，金融機構的資金也貸不出去，而一些重大的環(huán)境治理項目，還要依靠國外貸款來解決。實質上是用我們的環(huán)保市場為國外的技術和資本找到了出路，在付出高代價的同時，抑制了國內技術和資本的市場，使其找不到出路。

——投資成本高，使國家和企業(yè)都付出極高的代價

由于傳統(tǒng)的環(huán)保投資體制是以政府為主要投資主體。沒有建立投入產出與經濟成本核算機制。因此，投資往往不計成本，不講求經濟效益，此外，受人為因素的影響盲目投資，投資項目以事業(yè)單位的方式進行管理，再加之市場不規(guī)范、透明度不高導致的暗箱操作等。使人為的管理成本大大高于技術成本本身。比如城市污水處理基礎設施的技術成本每噸水可達700—800塊錢，而現在的實際成本卻是l000—2000塊錢。重要原因就是現行的投資體制中沒有引入市場機制，建立投入產出和成本核算體系。

——投資效果差，造成投資的極大浪費

現行的環(huán)保投資不是建立在經濟運作基礎上的，因此，無論是工業(yè)污染防治設施，還是城市環(huán)?；A設施，都存在建成后不正常運行的情況，除部分設施是因技術因素或設施不配套的原因造成不能正常運行外，在很大程度上是因管理不善造成的。主要是企業(yè)通過不運行設施把污染治理的企業(yè)成本轉嫁給社會。這樣造成了環(huán)保投資的極大浪費，不能有效地在保護環(huán)境和促進經濟發(fā)展方面發(fā)揮應有的作用。

基于以上原因，中國政府將在近幾年內對排污收費和環(huán)保投入政策方面有較大的改革，將建立多元化、社會化環(huán)保投融資體制，目的是要打破傳統(tǒng)的單一的環(huán)保投資體制和投資方式，實現環(huán)保投資主體、投資方式及資金形式的多元化，促進環(huán)保資本與投資市場的建立和發(fā)展，最大限度地實現環(huán)保技術與資本的結合，推進環(huán)境保護走上市場化、產業(yè)化發(fā)展的道路?；緝热輰ǎ?/p>

——融資形式的多元化

在加大政府對環(huán)保財政投資的基礎上，進一步建立環(huán)境保護專項基金、發(fā)行環(huán)境保護彩票、從事環(huán)境保護的企業(yè)優(yōu)先上市發(fā)行股票，以及企業(yè)的股份合作等形式，實現多元化的環(huán)保融資機制，使政府投資和社會融資相互結合、互為補充、擴大環(huán)境保護的資金來源，解決目前環(huán)保資金緊張，投入不足的問題。

——投資主體的多元化

多元化、社會化環(huán)保投融資體制的建立，將改變目前政府作為環(huán)保主要投資主體的局面，為國內外的企業(yè)及個人、金融機構、投資公司、政府等提供了良好的投資環(huán)境和巨大的投資市場。投資主體的多元化，有利于形成競爭機制，加快環(huán)保技術的進步和環(huán)保事業(yè)發(fā)展的進程。

——投資方式的多樣化

在多元化、社會化的環(huán)保投融資體制下，為各類環(huán)保投資主體創(chuàng)造了多樣化的投資方式和服務方式，不同的投資主體可以根據自己的經濟能力和技術能力，選擇直接的投資方式或間接的投資方式，也可選擇兩者相結合的投資方式參與環(huán)保投資。這樣有利于環(huán)保企業(yè)充分發(fā)揮自身的優(yōu)勢。

——企業(yè)制度的現代化

在多元化、社會化的環(huán)保投融資體制下，環(huán)保企業(yè)必須建立現代企業(yè)制度，明晰產權關系，按市場經濟的規(guī)則參與市場競爭才具有活力。否則，將會被市場淘汰。因此，多元化、社會化環(huán)保投融資體制的建立，將推進環(huán)保企業(yè)的改革和改制，加速企業(yè)制度的現代化，增強環(huán)保企業(yè)的競爭能力和整體素質。從另一方面來看，只有環(huán)保企業(yè)改革陳舊的企業(yè)制度，建立現代企業(yè)制度和新的企業(yè)運作方式，多元化、社會化的環(huán)保投融體制才能發(fā)揮合理配置社會資源，推進環(huán)境保護產業(yè)化發(fā)展的作用。否則，即使建立了多元化、社會化環(huán)保投融資體制，也是難以實現資源的合理配置，不利于推進環(huán)境保護產業(yè)化發(fā)展的。

基于以上現象，國家在今后將要對環(huán)保投資、融資制度進行徹底改革，從以公開發(fā)布的有關信息表明，今后將要出臺的相關政策改革措施包括：

——收費政策改革

收費政策是促進多元化、社會化環(huán)保投融資體制建立和發(fā)展的最主要政策之一。通過收費政策確立“排污者付費、治污者收費”的原則，調整兩者之間的利益分配關系，使治污者有利可圖。制定收費政策時要注意理順收費價格關系，改變目前收費中的價格扭曲現象，使價格能反映環(huán)境治理的實際成本，使之真正發(fā)揮其作為經濟杠桿的調控作用；另外，要根據不同收費對象的承受能力區(qū)別對待，對不同的對象，收費價格應有所不同；從管理上還要對收費、收費的使用、污染治理服務的規(guī)范等進行嚴格的界定和管理，增強收費及使用的透明度，建立政府和公眾監(jiān)督機制。

——稅收政策改革

稅收政策是政府最有效的經濟調控手段之一，通過稅種和稅率的變化來促進多元化、社會化環(huán)保投融資體制的建立。對不利于環(huán)境保護的生產活動征收高稅率的環(huán)境稅，對從事環(huán)境污染治理服務的企業(yè)實行低稅率或零稅率。這不但能促進公眾投資環(huán)境保護的積極性，還可以促進產業(yè)結構的調整。制定稅收政策要注意界定政策覆蓋的企業(yè)范圍及產業(yè)活動類別、正確貫徹落實完善稅收政策的措施，還要注意根據情況的變化及時調整稅種和稅率，以及課稅的對象。使稅收政策真正能發(fā)揮促進環(huán)保產業(yè)發(fā)展的作用。

——金融政策改革

金融機構本身就是調控社會資金流向和分布的服務機構，金融政策是引導融資機構資金進入環(huán)保投資領域的重要手段之一。實行市場經濟后，各金融機構成為商業(yè)性機構，政府無權像原來那樣運用行政手段來干預各金融機構的資金流向，而是由各金融機構自己決定資金的流向，自擔風險、自負盈虧。因此，金融政策要體現經濟誘導作用，通過國家貸款貼息，建立投向優(yōu)惠機制。使金融機構的資金大量流入環(huán)保領域，促進多元化、社會化環(huán)保投資渠道的形成。

——財政政策改革

財政政策主要是轉變國家對環(huán)境保護的投資機制。一是建立國家財政對環(huán)保投資的投入產出和成本核算機制，提高財政投資的效率和效益；二是將國家財政對環(huán)保的投資轉變成補助性、鼓勵性投資，成為引導社會向環(huán)保投資的助推劑。

——融資政策改革

國家從政策上應允許環(huán)境保護的融資活動。環(huán)境保護也是一項帶有公益性質的經濟活動，可以像發(fā)行體育彩票、殘疾人福利彩票一樣允許發(fā)行環(huán)境保護的彩票；允許建立開放式的環(huán)境保護基金；優(yōu)先讓有實力的環(huán)保企業(yè)進入證券市場發(fā)行股票；或者允許建立環(huán)境保護投融資公司。這樣就可以建立起多渠道，多形式的社會化融資渠道。制定融資政策要注意防止不規(guī)范操作，加強對環(huán)保社會融資活動及其融資機構的監(jiān)管，防止其社會融資挪著他用或融資活動的不規(guī)范運作。

2湖南省環(huán)境保護市場特征

中國改革開放以來，一直致力于市場化建設，絕大多數行業(yè)市場已完全開放，只有極少數的特殊行業(yè)和新興行業(yè)例外，環(huán)境保護市場就是其中之一。中國的環(huán)境保護市場完全是在市場經濟環(huán)境下成長起來的一個新興行業(yè)，從市場開放角度講，不存在任何市場壁壘。由于中國的環(huán)保產業(yè)市場形成的時間比較短，相對其他傳統(tǒng)行業(yè)來說，從市場運行和市場管理的角度看，環(huán)保產業(yè)市場發(fā)育很不完善。城市基礎設施中的環(huán)境保護項目如城市生活污水處理廠，由于項目總數相對不多且規(guī)模普遍比較大，市場操作一般能按照國家對項目管理的要求進行比較規(guī)范的操作，如采用招投標制度、監(jiān)理制度等，當然，個別地區(qū)為了吸引投資商等原因，在項目的招投標過程中，也有可能摻進一些政府行為，但這只是極個別現象。但值得注意的是，由于國內的環(huán)保專業(yè)單位規(guī)模小，運作大項目的經驗少，在項目的競爭過程中往往處于劣勢，如湖南在建的城市污水處理項目，幾乎所有的項目的設備和土建承包商都不是專業(yè)的環(huán)保公司，真正的環(huán)保公司一般只能參與項目的前期工作和提供設計咨詢服務，市場行為的規(guī)范實際上也提高了進入這些項目市場的門檻，本土環(huán)保企事業(yè)單位做大做強的路還相當長。

相對城建基礎設施中的環(huán)保項目而言，工業(yè)污水處理項目規(guī)模大小不一，量多面廣，各地的操作模式不盡相同。盡管省環(huán)保局要求全省各地投資規(guī)模在10萬元以上的項目必須執(zhí)行招投標制度，由于項目來源、性質千差萬別，真正能認真執(zhí)行招投標制度的只有極少數。這方面的市場管理基本上還處于自然無序的自由競爭狀態(tài)。主要表現在

——企業(yè)和產品的資質管理執(zhí)行難度大

根據湖南省環(huán)境保護局的要求，環(huán)境污染治理項目的設計、施工和提供設備的單位都要具備相應的資質，但是，目前只有極少數的單位擁有相應的資質。設計和施工證書的主管部門為建設管理部門，由于我國改革開放以來一直處于建設高峰期，過去很多從事一般工業(yè)和民用建筑設計、施工單位擁有不同級別的資質其中混進一些不具備實力的單位，造成了一些影響很壞的建筑事故。從2000年以來，建筑管理部門對設計、施工證書的發(fā)放管理極為嚴格，基本上處于停頓整頓狀態(tài)。而環(huán)保市場過去對從業(yè)企業(yè)和產品的資質沒有要求，全省只有6家環(huán)保企業(yè)擁有環(huán)保專項設計證書，現在再要爭取這些證書則是難上加難。2002年初，湖南省環(huán)境保護局和湖南省建設廳達成妥協(xié)，下文在全省接受環(huán)保專項設計證書申請，但到目前為止，有關具體要求和操作辦法還無法達成一致。這樣，全省環(huán)保市場的資質管理在客觀上不能得到有效的執(zhí)行，絕大部分環(huán)保企業(yè)目前事實上還處于無證設計和無證施工狀態(tài)，各地方的環(huán)境保護行政管理部門對擁有適合技術和產品的無證企業(yè)實際上也沒有限制其在當地從事環(huán)保相關業(yè)務。

——不正當的市場競爭依然存在

由于市場體系不完善，個別地方存在地方保護主義現象，對個別產品的市場準入條件要求不合理，設置一些人為的障礙。如有個城市在推行餐飲業(yè)油煙治理工作時，把產品被列入省環(huán)保局和省科技廳的環(huán)保重點技術推廣計劃作為市場準入的條件之一，許多經過國家有關部門認可的技術合格產品都被拒之門外，市場競爭的不公平顯而易見。不可否認，還有少數企業(yè)在爭業(yè)務是采取不正當的手段，如采取回扣、賄賂和偽造虛假資質等行為欺騙管理部門和用戶，不僅造成用戶的損失，也擾亂了市場經濟秩序，這些也正是中國政府目前重點打擊的對象。隨著管理手段的不斷完善，這種現象將會越來越少。

——價格、工資、利潤率完全自由，缺乏市場信息交流手段

從目前情況看，環(huán)保產品價格完全由生產企業(yè)自定，其增減幅度取決與市場競爭情況和企業(yè)自身經營管理水平；由于環(huán)保企業(yè)的所有制形式不同，各類企業(yè)的工資水平相差很大；環(huán)保產品的利潤率沒有統(tǒng)一的標準，從初步調查看，環(huán)保產業(yè)的平均利潤率在15%左右，高的達到50%以上。完全自由的價格、工資和利潤率體系，是市場發(fā)育的必要因素，但由于市場信息交流手段不配套，環(huán)保產品的供應方、需求方