使民主運轉起來制約村民自治的因素-畢業(yè)論文

┊┊┊┊┊┊┊┊┊┊┊┊┊裝┊┊┊┊┊訂┊┊┊┊┊線┊┊┊┊┊┊┊┊┊┊┊┊┊XX工業(yè)大學畢業(yè)設計（論文）說明書共28頁第2頁XX工業(yè)大學文法學院政治學與行政學20xx屆畢業(yè)論文使民主運轉起來——————制約村民自治的因素作者：xXX導師：xxx目錄HYPERLINK摘要（中文）HYPERLINK摘要（英文）HYPERLINK1.緒論……………………5HYPERLINK1.1選題緣由…………5HYPERLINK1.2村民自治的研究現(xiàn)狀……5HYPERLINK1.3基本思路…………6HYPERLINK1.4可能性創(chuàng)新……………………6HYPERLINK1.5選題意義…………7HYPERLINK2.問題的提出……………8HYPERLINK2.1自村民治發(fā)展階段…………………8HYPERLINK2.2村民自治實施取得效果的爭論……8HYPERLINK2.3關于村民自治運轉情況的訪談案例………………9HYPERLINK3.村民自治的績效評估…………………11HYPERLINK3.1村民自治績效評估的研究現(xiàn)狀……11HYPERLINK3.2村民自治實施的績效評估標準……12

HYPERLINK3.3村民自治實施的績效評估…………13

HYPERLINK4.村民自治運轉的問題與制約因素……16HYPERLINK4.1現(xiàn)有學者的觀點……12HYPERLINK4.2村民自治運轉中存在的問題及其原因分析………17HYPERLINK5.村民自治問題的對策…………………21HYPERLINK結語………23HYPERLINK注釋………24HYPERLINK參考文獻…………………26HYPERLINK致謝………28

HYPERLINK摘要村民自治的研究可以說是一個很熱的論題,國內(nèi)眾多學者都為此付出了不少努力,也取得了不少成果。本文從不同學者對村民自治實施取得的成果看法不一開始討論，并由此引出對村民自治實施的績效做出了評估,以考察村民自治的運轉狀況。但評估結果表明,當前村民自治這一民主制度實施狀況并沒有像國內(nèi)不少學者所認為的那樣樂觀,村民自治的運行在實際中還存在著不少問題。筆者結合手中的案例分析影響村民自治制度運轉的因素：農(nóng)村中村民民主意識薄弱、農(nóng)村經(jīng)濟的影響﹑民工潮——大量有識青年外流造成農(nóng)村政治精英的缺失﹑普通村民對村民自治的參與熱情不高，參與不足和農(nóng)村缺少社會資本,在參與村民自治的過程中,缺少積極主動參與的習慣以及行政化等因素，并就這些影響因素提出相應對策，以期村民自治能正常運轉起來。關鍵詞：村民自治績效評估制約因素HYPERLINKSummaryTheresearchofvillager'sautonomycanbesaidtobeaveryhotproposition,domesticnumerousscholarsallmakemanyeffortsforthis,havemademanyachievementstoo.Thistextdiscussfromdifferentscholartovillagerautonomyachievementviewmadetoimplementatthebeginning,anddrawtheperformanceimplementedtovillager'sautonomytoassessfromthis,inordertoinvestigatetheoperationstateofvillager'sautonomy.Assessresultindicatevillagerautonomydemocraticsystemthisimplementstatehavelikewhatdomesticmanyscholarsthinkoptimisticatpresent,theoperationofvillager'sautonomystillhasmanyquestionsinreality.WhetherIcombinecaseanalysisofhandinfluencevillagerautonomyfactorthatsystemturnround.Villager'sdemocraticconsciousnessweakness,influenceoftheruraleconomyinthecountryside.Farmers'frenziedhuntforworkincities--Isitknowyouthisitcauseruralpoliticaldisappearanceofelitetooutflowtohaveinalargeamount.Ordinaryvillagerparticipationinvillager'sautonomyenthusiasmhigh,participateinenoughandthecountrysidelacksocialcapital,Duringtheprocessofparticipatinginvillager'sautonomy,lacksuchfactorsasthehabitandadministrationofpositiveparticipation,etc.,putforwardthecorrespondingcountermeasureontheseinfluencefactors,expectvillager'sautonomycanrunwell.Keyword:Villager'sautonomyTheperformanceassessingRestrictthefactorHYPERLINK1緒論HYPERLINK1.1選題緣由筆者選的畢業(yè)論文的論題是《使民主運轉起來》。筆者之所以選擇這個論題有這幾點原因：一方面是筆者個人對該論題比較感興趣。筆者從小在農(nóng)村長大，對農(nóng)村的一切都是那么的熟悉和感興趣，村民自治當然也不例外；另一方面，筆者從初中開始就認為自己有義務為農(nóng)村的鄉(xiāng)親做些什么，筆者想借這次畢業(yè)論文的機會，對農(nóng)村的村民自治問題進一步研究，看看能不能為此提出對學術界有一點啟發(fā)性的意見，對農(nóng)村的民主建設盡一點自己的微薄之力；再就是筆者看了羅伯特D.帕特南的《使民主運轉起來》，深受啟發(fā)，也想寫些關于村民自治方面的東西。HYPERLINK1.2村民自治的研究現(xiàn)狀當前學術界對村民自治的研究，總的來講國內(nèi)村民自治研究領域，發(fā)表的論文眾多，高質量的研究較少。以下筆者就借用賀雪峰對當前的村民自治研究，對村民自治的研究狀況做一概述。當前的村民自治研究大體可以區(qū)分為兩個相互聯(lián)系的層面。第一個層面是關于村民自治功能與定位的研究，第二個層面是關于村民自治好壞的政策爭論。第一個層面是村民自治的功能定位。一般認為，村民自治具有以下三項功能，一是提供社會秩序，主要是希望通過村民自治的實施，村民自我管理，將村民內(nèi)部的矛盾在村內(nèi)部解決；二是提供公共服務，即讓村民根據(jù)自己本村的實際需要，興建一些村民急需的公共工程和福利設施，改善村民的生產(chǎn)生活環(huán)境，加強村委會的服務性，提高社區(qū)資源動員能力；三是抑制鄉(xiāng)村組織的不良行為。通過村民自治制度的嚴格執(zhí)行，加強村民委員會的相對獨立性與村民的參與性，可以防止村級公共權利的異化以及基層政府對村民利益和村級公共權利的侵犯，在轉型時期，沒有來自村民的監(jiān)督，鄉(xiāng)村組織的行為就可能惡性發(fā)展。有的學者還認為村民自治具有作為中國民主政治建設突破口和生長點的作用。所謂突破口，就是村民自治是中國民主政治本身的一個環(huán)節(jié)，村民自治不僅會導致而且事實上已經(jīng)帶來了由下自上的民主化進程。更多學者對村民自治是民主政治突破口的說話不以為然，但認為村民自治是民主政治的生長點應無疑問。所謂生長點，一是指村民自治作為社會民主，為政治民主提供了環(huán)境和生長的條件，二是指村民自治特別是村委會選舉可以提高農(nóng)民的民主意識，增強農(nóng)民的民主能力，從而將農(nóng)民訓練為合格的公民，這將是對民主政治最為扎實的一項工作。第二方面關于村民自治的政策爭論。集中表現(xiàn)為對村民自治在中國現(xiàn)代化背景下的合理性和村民自治本身實施效果的懷疑上。對村民自治合理性的懷疑主要有兩個原因：一是，現(xiàn)代民主的實質是政治民主化，行政專業(yè)化。而當前村民自治在實踐中，大多數(shù)是集體經(jīng)濟組織與村自治組織是兩個牌子一套人馬，這實質上是政企不分，不少集體經(jīng)濟發(fā)達的村，村主任老板化，發(fā)展經(jīng)濟的功能淹沒了服務功能，這是逆世界潮流而動，由此徹底否定村民自治的合理性。二是，現(xiàn)在中國正處在現(xiàn)代化轉型時期，中國能否順利走向現(xiàn)代化的關鍵是國家能否通過政權建設向農(nóng)村社會滲透，以便實現(xiàn)國家對農(nóng)民的強制要求諸如提取經(jīng)濟資源、實施計劃生育等等任務。這就要求有一個強大而有力且可以指揮得動的基層組織來實現(xiàn)。而村民自治意在賦予村民控制對村內(nèi)公共事務的自主管理權，并要求村級組織相對獨立與基層政府，這與實現(xiàn)現(xiàn)代化的條件要求是相矛盾的，村民自治有可能瓦解村級組織一直作為國家在農(nóng)村的"腿"的功能，使國家法律政策的進村入戶失去依托，因此主張在實行村民自治時必須協(xié)調(diào)好村級組織當家人與代理人的雙重角色的矛盾。對村民自治本身效果的懷疑也兩個方面，一個方面是對農(nóng)民民主能力的懷疑，他們認為目前基層民主在聚集了大量的知識分子的城市社區(qū)都很難搞出什么成果來，難道泥腿子的農(nóng)民搞得好自治？另一個方面來自學者們對村民自治的實地考察。特別是在1998年《村委會組織法》正式頒布實施后，一些地方村民的參選率依然沒有提高（實際參選率一般在60％─70％，事實上已是相當高了），村民對參加選舉依然是那么的冷漠。一些地方的選舉變成了宗派斗爭，有的地方因為選舉而激活了本趨消失的宗族和派性。至于賄選和拉票的故事在傳媒上更是廣泛流傳。由此讓人懷疑村委會選舉是否真可以鍛煉農(nóng)民的民主能力，村民自治是否真正有助于實現(xiàn)保持鄉(xiāng)村秩序的功能。不少學者提出，選舉等民主實踐在抗戰(zhàn)時期，不少革命老區(qū)就實行了，但是現(xiàn)在老區(qū)的村民并不一定民主能力就比其他的村民高。引起人們對村民自治效果懷疑的另一個實例是村務公開。曾經(jīng)村務公開一度成為村民自治的最亮點，但至今日，村務公開在絕大多數(shù)農(nóng)村都已流于形式，不少村前些年建立的漂亮的村務公開欄空在那里，成了對村務公開的莫大諷刺。在分析村民自治效果不佳的原因時，有人認為是鄉(xiāng)鎮(zhèn)有意操控了村委會選舉等事項，因此，在那些鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導素質高，思想開放的地方，村民自治的效果可能就好。有人認為是政務與村務未明確區(qū)分開來，政務往往壓跨了村務。必須有更為細致和強制的村務與政務的劃分，雙方都不能越權。有人認為村支書往往是村里當家人，而村支部又不經(jīng)全村村民的選舉，由此造成了村民自治實質上走形式。還有人認為，是由于農(nóng)民階層分化與流動，造成了村民對村里的事的不關心。[1]HYPERLINK1.3基本思路我們要找村民自治運轉的制約因素，那么我們首先要知道村民自治現(xiàn)在是否運轉，這個問題是通過對村民自治實施的績效評估來解決的，在此基礎上，我們發(fā)現(xiàn)村民自治確實沒有好好的運轉起來，然后再分析它沒有好好運轉的原因所在，找問題分析原因，最終目的是要村民自治運轉起來，因此針對其原因提出對策，以期村民自治能很好的運轉起來。并且，本文試圖從村民對村公共事務的參與度這一角度切入，將全文竄在一起，在這方面，可能不是很成功。HYPERLINK1.4可能性創(chuàng)新本文研究的是村民自治運轉績效及制約因素，限于水平有限，筆者沒有能力對這些高深的理論與前沿問題作出深入的研究，只能淺顯的泛泛的討論該問題。筆者認為本文可能創(chuàng)新的地方主要為這幾個方面：一是在績效評估方面，本文將采用先提出評估的標準，然后根據(jù)標準以定性評估為主，以定量評估為輔，對村民自治實施的績效做出評估，這方面，國內(nèi)學者很少做；另一方面，本文對村民自治出現(xiàn)問題的原因用社會資本理論進行了分析，這也是很少有學者做的。HYPERLINK1.5選題意義關于村民自治方面的研究可以說是浩如煙海，但是實踐是不斷的發(fā)展的，研究總是落后于社會實踐，村民自治這方面也是的。在有眾多學者研究下，還是有眾多問題沒有解決，并又不斷出現(xiàn)新問題。我選這個論題，不是說我想將農(nóng)村的問題研究透，只是想在即將畢業(yè)的這段日子里，再好好研究一下農(nóng)村問題，并希望我的努力會為學者們的后繼研究有一點點有益啟發(fā)就足也。

HYPERLINK2問題的提出從八十年代初開始，中國農(nóng)村就鋪開一場規(guī)模宏大的政治改革——廢除“人民公社”制度，在農(nóng)村建立村民委員會，實施村民自治，從而拉開農(nóng)村基層民主建設的序幕。HYPERLINK2.1村民自治發(fā)展階段村民自治的發(fā)展大概經(jīng)歷了四個階段：第一階段是萌芽時期，也就是人民公社開始瓦解時期，其標志是1979年的經(jīng)濟體制改革，在這一時期隨著經(jīng)濟體制改革的深入，和村民民主意識的提高以及公社的解體，新的制度需求——村民自治開始醞釀，這一時期到1982年止。1982年的共和國憲法確認了村民委員會的憲法地位，標志著村民自治發(fā)展已經(jīng)進入第二階段——村民委員會的建立時期，憲法確立了在中國基層實行鄉(xiāng)政村治模式，全國各地在紛紛建立村民委員會的。第三階段是村民自治法律制度基本框架形成的時期，其標志是《中華人民共和國村民委員會組織法（試行）》的頒布，全國人大及各省人大省政府都積極制定相關的法律法規(guī)，對村民自治的實踐進行規(guī)范指導，推動了村民自治的制度化、法制化。1990年以后為村民自治發(fā)展的第四個階段，這一階段村民自治的實踐逐步走上規(guī)范化和法制化時期。1990年中央要求在全國各地開展村民自治示范村活動，村民自治在全國展開；1998年正式的村民委員會組織法頒布，各省相關配套法規(guī)也很快修訂出臺。HYPERLINK2.2村民自治實施取得效果的爭論國內(nèi)部分學者與政府官員認為村民自治制度的實施取得了豐碩的成果，民政部將村民自治取得的這些成就歸納為六個方面：1、撤消村公所與管理區(qū)，改設村民委員會，這是民政部在推進農(nóng)村基層民主建設方面取得的第一個勝利。撤消了村公所設置村民委員會，精簡了村干部職數(shù)，并在全國范圍內(nèi)建立健全了村民委員會組織，極大地推動了村民自治體制的完善發(fā)展。2、深入開展村民自治示范活動。該活動一方面積累和摸索了經(jīng)驗，總結了村民自治的辦法、措施；一方面樹立和推廣了典型；一方面可以一點帶面，全方位推動了村民自治的進程。3、提煉、豐富和規(guī)范了“四個民主”——民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，在這二十多年的村民自治實踐中不斷得到充實、完善，并進一步得到中央與農(nóng)民們的認可和支持。95年將其寫入黨的十五大報告，98年又得到修訂后正式頒布的村民委員會組織法的確認。4、推動建立健全村民自治的配套法規(guī)。村民委員會組織法頒布后，在各省制定了村民委員會組織法的實施辦法和村民委員會的選舉辦法；在市縣出臺了指導村民自治工作的政策；在鄉(xiāng)村修訂了村規(guī)民約或自治章程，初步形成了較為完善的村民自治法律體系，大大加快了村民自治的法律化、制度化和規(guī)范化進程。5、廣泛開展民政干部和鄉(xiāng)村干部培訓。民政部們將培訓民政干部和鄉(xiāng)村干部作為村民自治的重要一環(huán)，通過培訓增強了干部的民主法制觀念，提高了干部的民主管理能力以及推動村民自治的發(fā)展。6、認真處理群眾來信來訪。村民自治實施以來，有關這方面的來信來訪增多，且大量的是集體或群體上訪。一方面說明村民自治的實施提高了村民的民主意識，增強了村民對公共事物的參與意識；另一方面說明村民自治制度能為農(nóng)村多年大量積壓的矛盾找到出口，緩和了鄉(xiāng)村的緊張關系，有利于農(nóng)村社會的穩(wěn)定。但是，也有不少學者對于村民自治的運行現(xiàn)狀提出了不同的看法，張鳴尖銳地評論道：好像故意跟樂觀的人們過不去似的，從農(nóng)村傳來的消息并不那么樂觀，與當年大包干時中央一紙政策就讓農(nóng)村熱氣騰騰大變模樣的局面相比，即使少數(shù)村民選舉搞得比較好的地方，面貌也說不上發(fā)生了多大的變化。村民們對于上面賞下來的“民主”，顯然沒有當年發(fā)給的土地承包權那么大的興趣。在那些境況很差的農(nóng)村，對于上面來的干部和前來做“田野考察”的學者，村民們最想跟他們說的只是發(fā)生在周圍的不平事，甚至遞上一份份狀子，哀求這些在農(nóng)民眼中吃公家飯的人代為轉達；而那些經(jīng)濟狀況好一點的地方，幾乎所有的男性青壯年和一部份女青年都出去打工了，相當多的人常年不在家，選舉只好在那些似乎最缺乏政治能力的老弱婦孺中間進行。農(nóng)民之所以對村民選舉興趣不大(至少在相當部份的農(nóng)村如此)，主要是因為依選舉改造的村制，對于解決農(nóng)民當前迫切需要解決的問題用處并不太大。[2]HYPERLINK2.3關于村民自治運轉情況的訪談案例那么，村民自治的運行現(xiàn)狀究竟如何？筆者針對自己的家鄉(xiāng)安徽休寧縣某村的村民自治的運行現(xiàn)狀做了一次初步的訪談。安徽省休寧縣渠口鄉(xiāng)高原村，地處安徽南部的皖南丘陵地區(qū)；平均人收入在1500元左右，村中有村民大約400多人；該村現(xiàn)在的主要經(jīng)濟來源靠村民到城市打工，現(xiàn)該村青年與中年人基本上在外打工，該村以前的主要經(jīng)濟來源是種糧食以及茶葉；該村的交通與通訊還算可以，已經(jīng)通鄉(xiāng)村公路了，并且也已經(jīng)通了電話；該村沒有任何的村集體企業(yè)，村集體基本上沒有收入來源，除了幾年前該村將集體的茶廠賣了所剩的幾千元外（該款專用于更換村里的變壓器的，現(xiàn)不知道還是否在，有傳聞被村支書挪用了，但現(xiàn)任村長否認這一說法），再也沒有資金了。該村是典型的癱瘓村，村民委員會沒有資金，連基本的辦公費用都沒有，村民委員會的基本職能是協(xié)助鄉(xiāng)政府收稅以及完成計劃生育政策。筆者利用2004年寒假回家的機會，對該村的村長及個別村民做了一次訪談，以下是這次訪談的部分經(jīng)過，大致如下：調(diào)查對象楊一：黃村長，請問“你認為村民委員會與鄉(xiāng)政府之間是什么樣的關系？”“知道那又怎么樣，難道我們可以不聽鄉(xiāng)里的？”請問“那你認為村委會的主要工作是什么呢？”“主要是幫著鄉(xiāng)里收稅，搞好計劃生育工作等，有時還調(diào)解村民之間的糾紛?！闭垎枴澳阍诋敶彘L的過程中，你認為什么工作最讓你感到最難做？”他脫口而出“幫助政府收稅費。稅費改革后，村民們覺得實際稅費負擔不是減輕了，而是加重了，不少村民不理解，不肯交，工作很難做，這是件吃力不討好的工作。”調(diào)查對象二：楊村民，請問“你認為我們村的村民委員會的成員是真真的選出來的嗎？”“還不是搞形式，選不選還不是那幾個人?！薄吧洗未迕裎瘑T會換屆選舉時你參加投票了嗎？如果投了，你為什么要參加投票選舉？”“參加投了，因為，他們早上將選票送上門的，都是熟人，送上門來了讓你填，不填不好意思?！薄澳銓ΜF(xiàn)屆村民委員會的工作有什么看法？”“你是說我們村的村干部啊，他們還能做出什么事來，還不是只知道為自家賺錢，現(xiàn)在都是自家管自家的，別想村干部會幫你做些什么?！薄澳銈冮_村民會議嗎？如果開，一般什么情況下召開？”“我也搞得不是很清楚，好像是不開的。哦，想起來了，這幾年，為了修村中的這條公路，到年終要開一次，討論大家出錢或出力修路的事，不過每次沒幾個人去的?！薄澳汩_這樣的會議每次都去嗎？如果有不去的，為什么不去？”“也有不去的，反正為了修路，大家總是要出錢的，至于出多少，別人怎么出，我也怎么出，去不去無所謂”從該村的訪談可以看出，該村的村民自治情況不是很好，情況很糟，那么到底村民自治制度運轉得如何呢？即村民自治制度實施的績效如何？

HYPERLINK3村民自治的績效評估要知道村民自治制度運轉得如何，就涉及到村民自治制度績效的評估問題，關于村民自治制度的績效評估可以說是村民自治研究的前沿性問題，當前國內(nèi)的學者很少關注這方面，就是在這方面有所研究的學者們，也是眾說不一，很難形成一個大家公認的村民自治實施的績效評估結果，HYPERLINK3.1村民自治績效評估的研究現(xiàn)狀首先，我們來看看國內(nèi)眾多學者從不同的角度對村民自治績效評估這個問題進行的論述。華東師范大學社會主義研究所的劉金海認為對中國農(nóng)村的村民自治的績效評估應該從學理上、制度上和社會實踐上進行評估。在制度方面，他認為有關村民自治的具體條例與國家現(xiàn)行行政體制并未銜接上，這主要體現(xiàn)在基層黨組織方面，國家難以解決村民自治與農(nóng)村黨委組織有領導村委會工作的責任兩者的關系，這兩者存在矛盾，但是國家已發(fā)現(xiàn)并力求通過各種方式來修正這一點，如政府鼓勵農(nóng)村黨委書記競選村委會主任以及有的地方在農(nóng)村實行兩票制等都是為此而做出的嘗試，從總體上而言，制度方面的績效是相當顯著的。從學理上來看，他認為村民自治的研究雖然拓寬了政治學的研究領域，促使了學者對政治學基本原理的進一步關懷等，但是還存在著許多問題，主要是有關村民自治的民主理論及其以下的民主形式和民主實踐的研究都很不夠，對于村民自治中的“自治”理論中的政治理論及實踐理論也很缺乏歸納總結，甚至關于村民自治的定義也不是很確切。在實踐方面，他認為雖然人們對98年以后村民自治將在全國更大的范圍內(nèi)實施褒貶不一，但是村民自治通過在農(nóng)村十多年的實踐是取得了豐碩的成果的，主要表現(xiàn)為：1、村民自治制度在范圍與規(guī)模上都再不斷擴大，并有遍布全國廣大農(nóng)村之勢；2、它是一種民主的社會實踐，更是一場法律的社會實踐，它的實施有利于增強村民的法制觀念，有利于我國的法制建設和現(xiàn)代化建設。3、操練了民主，增強了基層群眾的民主觀念，培育了國家民主化進程的溫床。4能有效的緩和一些社會矛盾，解決一些不正常的社會問題。[3]劉金海在這討論的村民自治績效是廣義的，它包括了學術界對其的研究，而這一部分的績效評估不是筆者所關心的，不應該包括在討論范圍之內(nèi)。張厚安、徐勇等人對村治的績效評估是與村治的績效相聯(lián)系的，根據(jù)農(nóng)村治理模式的不同來分析村治績效。他們將村治模式分三種：第一種是傳統(tǒng)型村治模式，其重要特點是政府干預缺乏合理的邊界限定，這種沒有邊界的行政權滲透勢必抑制村民委員會自身的活力和動力，治理的績效一般比較低。第二種是能人型村治模式，該模式的突出特點是公共管理效率比較高，但是公眾參與缺乏或不足，治理的績效過分依靠少數(shù)能人，因此該治理模式的績效一般比較高，但是穩(wěn)定性比較差。第三種是法制型村治模式。其特點是有比較完備的法制規(guī)則、公眾參與程度較高、強調(diào)治理的程序性，能夠為社區(qū)的經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展提供制度上的保障，因此該治理模式的績效比較均衡。[4]張厚安等人的這種研究是借鑒了西方學者對管理權威的來源及管理模式的分類研究方法。雖然他們沒有給出當前全國村民自治的績效，但是對村民自治的績效研究是有很大啟發(fā)作用的，特別是對個別村治績效的評估有很重要的參考作用。項繼權在《論我國農(nóng)村村民選舉的實踐績效及影響》一文中，對評估村民自治的績效，先提出了評估時應考慮的因素，然后給出評估的結果。他認為評估村民自治的實踐成效，要從國家宏觀角度與不同地區(qū)及各地的具體實踐考察；作為一項制度實踐評估，不僅應考察和評估該制度實踐造成的直接后果或者間接影響，尤其應關注起是否帶來或引發(fā)后續(xù)的積極的制度變遷；另外還應將村民自治置于其特定的歷史社會和政治環(huán)境中去評價。在此基礎上他認為村民自治實踐成效巨大，主要表現(xiàn)為：1、村民自治及村級民主選舉的法律制度日趨完善。2、村民自治及村級民主選舉的實踐范圍不斷擴大，村民委員會制度已在全國范圍內(nèi)全面推行。3、村級民主選舉日益規(guī)范，民主程度明顯增強。4、村民自治及村級民主選舉推動了農(nóng)村選舉的實踐，推動了鄉(xiāng)村關系從直接的行政領導關系向協(xié)商指導關系轉變。6、村級民主選舉對基層政權及國家民主的產(chǎn)生了積極的促進作用。7、村級民主選舉是民主實踐的過程，也是對農(nóng)民及基層干部的民主教育、學習和訓練的過程，有利于增強其民主法制觀念。[5]HYPERLINK3.2村民自治實施的績效評估標準

由上可見，村民自治制度績效的評估問題是不少學者與政府官員都想做的，但大多都沒做成或做得不是很好的一個問題，因為學者們的研究缺乏一個共同的討論平臺，本文為一篇畢業(yè)論文，限于手中的資料有限與筆者學識淺薄，也只是淺顯的探討這一復雜的村民自治研究的前沿性問題。本文試圖從運行的角度提出績效評估的標準，然后依據(jù)所提出的標準，對村民自治制度實施的績效作出評估。首先應考察村民對村內(nèi)公共事務的參與度。從村民自治本身的理解來看，照一般的理解，“自治”就是某一事物按照自身的獨有意識、方法、程序和規(guī)則來管理自身，而免受外界的任何侵擾。也就是說，自治意味著自主、自律和自由。而所謂村民自治，至少有三層含義：一是村民個人的事情有村民個人自主處理；二是村民集體的事情有村民集體商議處理；三是有關村民個人和集體的事情，任何組織及個人不經(jīng)法律允許不得進行干預。村民委員會組織法對村民自治的定義是村民依非管理屬本村內(nèi)的公共事物，而其他任何組織和個人不得非法干預，但村民個人事物個人的處理，也應該是村民自治的應有之意。因為這是村民自治的前提和基礎，也是確保村民個人生活事務和生產(chǎn)經(jīng)營自主權的必然要求。由此可見，無論怎么樣定義村民自治，村民自治的自治主體應是廣大的村民，因此評估村民的績效應考察村民對村內(nèi)公共事務的參與度。其次，村民自治的主要內(nèi)容就是“四個民主”，即村委會組織法規(guī)定的民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。對村民自治的績效考察，也就是對這四個方面的實施情況的考察，這四個方面落實的好壞直接決定了村民自治的績效的大小。第三是從村民自治的功能實現(xiàn)上來考察村民自治制度，也就是說能否實現(xiàn)制度設計最初假定的功能，是該制度運行是否正常的重要表現(xiàn)，因此我們還要從是否能很好的維護村民們的利益，抵制基層政府的不合理稅費攤派及增加村民的福利角度來考察村民自治的績效問題。這三條標準能不能成為一個整體作為村民自治的績效評價標準體系，關鍵看他們是否具有內(nèi)在的統(tǒng)一性，下面我們就從村民自治制度運行的角度加以簡單論證。從理論上我們可以推知，村民自治如果沒有村民的參與就不成為村民自治了。村民的參與度不高，村務往往只限于少數(shù)農(nóng)村政治精英所控制，那么該村就有可能民主只為其表——只是走形式、走過場，而專治才為其實，村民自治變成了少數(shù)人的自治，甚至這種對村公共事務冷漠的態(tài)度被基層政府或黑勢力所利用，將村委會變?yōu)榫呦聦俟ぷ鳈C構或黑勢力的賺錢與欺壓村民的工具，在此種情況下村的治理效率可能很高，但并不一定自治績效好，還可能給村民的利益帶來巨大的損害，因此都是“四個民主”無法落實，也不能很好的維護村民們的利益，更難說會給村民們增加福利的。而能否維護村民們的利益，增加他們的福利，這是村民選擇參與村公共事務與村民自治實踐與否的關鍵所在。對村民而言，他們不會將時間浪費在對他們而言沒有任何意義的事物上面，也就是說不能實現(xiàn)村民自治這種功能的所謂村民自治注定是不能吸引村民投入精力與熱情參與的，注定也只能是走過場走形式。最后，“四個民主”是村民自治的主要內(nèi)容，能否得到切實有效的落實，關系到村民自治保護功能能否正常發(fā)揮出來。只有“四個民主”得到落實，村民的利益就會得到有效的維護，村民在參與村民自治的過程中得到了豐厚的回報，村民們就會以極大的熱情進一步投入到村民自治的政治實踐中去。因此，我們可以從以上簡單推導中看出，這三者之間是內(nèi)在統(tǒng)一的，它們分別從不同角度和方面來考察衡量村民自治的運行狀況，是可以成為一個相互補充的統(tǒng)一的評估體系。下面我們就用這個評估體系來衡量村民自治的績效到底如何。HYPERLINK3.3村民自治實施的績效評估

村民對自治事物的參與程度，在這里主要體現(xiàn)在沒有外力條件下，村民們自覺參加村民小組會議，村代表會議及選舉，村公共工程的修建方面。本來選舉是一個很好的參量，可以用來衡量村民對自治事務的參與熱情，但是由于現(xiàn)在中國農(nóng)村基層政府為了提高投票效率往往采用流動票箱或者是投票補貼，甚至代填選票，不能真正反映村民參與村自治事務的熱情。而參加村民小組會議或村民會議一般都是靠村民自覺的，不存在政治壓力，村民只是出于自己的利益和關心村集體事物而參加的。這方面我沒有詳細的調(diào)查資料，但據(jù)有關人員調(diào)查統(tǒng)計，村民們最關心的村務是農(nóng)村治安，占61.5%其次是村集體財務和集體分紅分別占45.4%和40.1%。[6]也就是說村民只關心對自己有直接影響的村務。因此推斷，村集體經(jīng)濟好的村，村民們出于自己現(xiàn)實的利益的考慮，比較積極的參與村民小組會議或村民會議，而那些空殼村，村委會本身也因為沒有資金處于癱瘓狀態(tài)，村民就沒有什么興趣參與這類會議。比如安徽休寧縣某村是個空殼村，召開村民小組會議討論集資修路事務，到會人數(shù)也是寥寥無幾，當然那些負債嚴重的村，村民也可能因債務而對財務很關心。

四個民主的落實狀況。民主選舉，從官方統(tǒng)計數(shù)字來看，一般都高達90%多，但據(jù)有關調(diào)查顯示，沒有參加過選舉的村民占總人數(shù)的23.8%，[7]這一誤差可能與代投票有關，但是這至少說明農(nóng)村的民主選舉還存在不少問題，據(jù)國務院發(fā)展研究中心農(nóng)村部農(nóng)村勞動力流動的政策與管理課題組在北京站和北京西客站對800多名外出務工農(nóng)民的抽樣調(diào)查顯示，對你村現(xiàn)任村干部是怎樣產(chǎn)生的？21%回答是由村民選舉的；57%回答是上級定好的，選舉只是形式；15.6%回答完全是上級決定；1%沒有回答；還有5%回答不一，如花錢買的，誰想當都可以當。也就是說70%的民工認為不是真的選舉產(chǎn)生的。[8]民主決定，就是村中凡涉及全體村民利益的事項和村中的重大問題，都要提請村民會議或村民代表會議討論決定，按多數(shù)人的意見辦理。北京市，在市政府的要求2001年以后才在全市的農(nóng)村建立村民代表會議，而據(jù)農(nóng)村勞動力流動的政策與管理課題組的調(diào)查顯示：在1998年50%的被調(diào)查對象說沒有召開過全體村民會議，20%回答召開過一次；10.4%的人說開過兩次；5%說開過三次；14.6%說不知道有無召開。并且召開過會議中，不少是向農(nóng)村部署要錢。[9]比如安徽休寧縣某村一般幾年都不召開一次，只有到了村中要修路急需村民集資時才召開這類會議，而并不是村務民主的會議，是要錢會或集資會罷了。民主管理，就是依據(jù)黨的方針政策和國家法律法規(guī)，結合本村的實際情況，由全體村民討論制定村民自治章程或村規(guī)民約。這方面筆者缺少資料，但是筆者訪談的休寧縣某村就根本沒有村民的自治章程或村規(guī)民約，據(jù)我所知周圍的村也沒有這類村規(guī)民約，有的也只是照抄法律條文或是很抽象的行為公約，沒有創(chuàng)新性，一般也不是按照法定程序制定。民主監(jiān)督，就是村里的大事項和群眾普遍關心的問題，都要向村民公開，有村民代表會議或村民會議評議村委會干部，村委會定期向村民會議或代表會議報告工作，接受村民的監(jiān)督。如前所述村民會議或村民代表會議還未在實施村民自治的所有地方建立起來，據(jù)某學者調(diào)查，有60%左右的村未建立村民代表會議，定期匯報與接受監(jiān)督就更談不上了。我們來看看村務公開制定，據(jù)調(diào)查，800位民工中，40.5%說村中有村務公開；53.5%說沒有；其他的表示說不清。對有村務公開欄的，27.7%認為公開內(nèi)容可信；57.4%認為內(nèi)容不可信或基本不可信；10.6%說有公開欄，卻沒有內(nèi)容，或是一些無關重要的東西；其他則表示說不清。[10]可想而知這一措施的效果會如何。同樣對于民主理財小組，72%說沒有，18.6%的回答有，9.4%表示說不清楚。在產(chǎn)生方式上，2%回答村干部指定，23%的說是村民選的，18%認為是鄉(xiāng)村干部指定侯候選人，村民再選；2%的回答村干部就是理財小組的成員。[11]從這能看出以“四個民主”為主要內(nèi)容的村民自治的實施還是存在不少問題，許多制度只留于形式甚至沒有落實，連形式都沒有。

最后，我們看看村民自治制度的功能方面。如前所述，在現(xiàn)有的壓力型行政體制下，村民委員會多被基層鄉(xiāng)政府所控制，行政化趨勢比較嚴重，他們的主要任務往往不是自治事務，而是基層政府下達的稅收、計劃生育指標等，他們往往是只“唯上而不為下”，很難很好的自主維護村民們的利益。我們從農(nóng)民的負擔上看，自實行村民自治以來，農(nóng)村基層政府的亂攤派和橫征暴斂有增無減。據(jù)財政部的不完全統(tǒng)計，1997年各級政府的收費項目多達6800多項，大部分是越權設立的，全國收費總額至少在4200億元左右，相當于國家財政收入的45%，而且每年以15%的漲幅上升，比美國德國等國家還高20多個百分點。市縣收費占據(jù)收入的比例更高，而那些基層政府自立名目，無案可查的收費項目更是多得不可計數(shù)。[12]顯然，村民自治制度沒能實現(xiàn)制度設計的初衷，反而成了幫助政府完成攤派任務的機器。我們再來看一個調(diào)查案例，據(jù)杜洪2003年對四川省內(nèi)4個區(qū)縣、7個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、12個村、163個農(nóng)戶、30名鄉(xiāng)村干部進行了問卷式調(diào)查的調(diào)查統(tǒng)計，占52.9％的人未專門學習過村委會組織法；有75％的人認為村組務應公開而未公開或部分未公開；有90.3％的人認為鄉(xiāng)統(tǒng)籌、村提留費的收繳及使用、宅基地的使用方案及村規(guī)民約的制定等等，該提交村民會議討論決定的事項而未提交討論；有60.6％的人認為村規(guī)民約不起作用；還有46.7％的人不信任他們的村委會；有41.2％的人覺得他們村經(jīng)濟發(fā)展慢，村干部待遇也偏低；有63.63％的人認為現(xiàn)行條件不利于他們實行村民自治；有40％的人認為在現(xiàn)行條件下村委會不能履行好職責；有68.3％的人認為現(xiàn)在實際上是以鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理為主。[13]這個調(diào)查案例的調(diào)查范圍雖然沒有覆蓋到全國，但是與其他調(diào)查案例一起再次證明了以上對村民自治實施的績效評估的可靠性。

HYPERLINK4村民自治運轉的問題與制約因素以上是筆者根據(jù)自己所掌握的資料，對目前中國村民自治制度實施的績效進行簡要的考察，在考察中我們發(fā)現(xiàn)村民自治制度在實施過程中所發(fā)揮的績效并不像大多數(shù)研究人員與政府官員所說的那么樂觀。相反這種“草根民主”在目前來說還是一種很不成熟的民主，在不少地方更多的時候則表現(xiàn)為政府賜予的形式化比較嚴重的偽民主，村民自治績效評估的結果顯示，村民自治制度實施的績效不高，它的實施并未給村民們帶來多大的實惠，在實際運轉中讓村民很不滿意。那么村民自治中到底存在那些問題及其原因又何在呢？HYPERLINK4.1現(xiàn)有學者的觀點沙吉會認為村民自治組織制度及內(nèi)部運行機制失范阻礙了村民自治制度的推行，如村民自治的選舉程序及相關制度不落實；村民自治運行機制不健全等。[14]王振耀、白鋼認為，一是政治條件，這里的政治條件是特指縣一級黨委和政府對村民自治發(fā)展的影響，這一影響可能是正也可能是負，主要體現(xiàn)在以下工作中：1.村民自治啟動過程中的宣傳、動員作用，這是啟動村民自治的第一個必經(jīng)的環(huán)節(jié)，如政府在該環(huán)節(jié)中不作為，后續(xù)的村民自治工作將無法開展，因為中國農(nóng)村自治不是大多數(shù)農(nóng)村內(nèi)在的要求，而是政府用法律強制倒入的。2.對村民自治的領導、規(guī)劃和組織實施作用，這是黨政機關對村民自治發(fā)展最直接、最大的推動。3.建章立制，促進村民自治的規(guī)范化、制度化水平提高以及村民自治制度的完善。二是組織條件，這主要是指領導和指導村民自治工作的黨政干部隊伍的素質狀況，尤其是主要領導干部的素質。高素質的干部隊伍和主要領導的高度重視與開明態(tài)度能促進村民自治的發(fā)展，反之可能會阻礙村民自治的發(fā)展。[15]譚用法認為村民自治出現(xiàn)種種問題的主要原因在政府。一是思想認識失偏，黨政干部思想認識失偏，他們怕村民自治完全得到實施后，村民委員會不再聽話，工作以后難以展開，從而對村民自治百般刁難；二是現(xiàn)實體制改革滯后，現(xiàn)行體制突出危害有兩點，即“生事擾民”和加重群眾負擔和官多開銷花費大，而這些費用都得由農(nóng)民出；三是執(zhí)法監(jiān)督乏力。刑法、行政訴訟法、行政復議法基本都沒有將村級民主列為保護與調(diào)整的范圍，對侵害村級民主的行為很難追究其應有的懲罰?！?6】宿一兵認為自治制度配套法規(guī)的欠缺以及觀念意識上的阻礙，這里主要是指封建意識也是阻礙的原因之一。[17]黨國英則在否定村民自治的法律不完備、賄選、家族勢力和惡勢力干擾以及人民群眾的覺悟低下幾個原因后提出了三個他認為的真正原因：一是政府權力過大。而過大的權利與狹窄的稅收來源不對稱，使得農(nóng)民與公務員間的關系成了供養(yǎng)與被供養(yǎng)的關系，基層政府的職能蛻化為主要向農(nóng)民收稅費，使得村民自治事業(yè)一開始與巨大的利益糾纏在一起，基層政府為了完成其“主要職能”，必然設法對村民自治進行控制；二是農(nóng)村社區(qū)黨支部的權利生成機制未改變。農(nóng)村黨支部是一個封閉的權利系統(tǒng)，而農(nóng)村黨員的發(fā)展增長緩慢，且新黨員的發(fā)展易發(fā)展唯親。農(nóng)村黨支部書記上級任命也是常事，這一現(xiàn)狀不解決，村民自治很難順利發(fā)展；最后是精英階層的思想不開放，他們沒有意識到村民自治搞得好不是增加而是減少基層政府的管理成本。[18]HYPERLINK4.2村民自治運轉中存在的問題及其原因分析第一、中國是一個沒有經(jīng)歷過像歐洲的“文藝復興”與“思想啟蒙運動”那樣類似的持續(xù)長時間的全國性的資本主義思想解放運動。中國的“五四”運動也只是在中國的知識分子之間進行，根本沒有波及到農(nóng)村。這以后農(nóng)村的村民基本上是接受了中共的動員性的反帝反封建的愛國宣傳與后來的個人崇拜思想禁錮，沒有經(jīng)歷過暴風驟雨式的民主思想洗禮，更很少接觸民主實踐，根本不知民主是何物。80年代初開始的在全國推行的村民自治，我們從村民自治產(chǎn)生的背景可以看出，村民自治是在中央政府的認可與推廣下才得以在全國實施的，也就是說，村民自治對大多數(shù)村來說是政府用法律與政策強加給村民的，并不是在農(nóng)村社會發(fā)展強烈的內(nèi)部需求下實施的，政府的引導與行政權的動用在整個制度的推行中起了十分關鍵的作用，因此村民們很少能意識到村民自治是一種民主制度，可以利用它來保護自己的利益，參與熱情也不高，這一點我們在村民自治實施的績效評估中就能很好的得到證實。因此，不少村民在選舉過程中，十分輕視自己的選舉權，參與選舉活動十分的被動，易被基層政府和少數(shù)人利用，從而達到控制整個選舉結果。郭正林在2002年的一份調(diào)查報告中對被訪者問到“你認為村干部應該實行村民選舉還是上級任命？”64.6%的被訪者支持村民選舉制度，認為村干部應該由村民選舉產(chǎn)生。然而也有10%的被訪者不看好選舉制度，認為村干部應該由上級任命。還有16%的被訪者是“兩可派”，既認同選舉制度，也接受任命制度。而在“兩可派”中，認為選舉無用的人占了很大的比重。[19]在村民自治推行了這么多年的情況下，還有至少26%的人對選舉不看好。可見，民主并沒有真正深入村民心中。這其中甚至還有村民經(jīng)不住一些小利的誘惑，而輕易的將自己的選舉權給出賣了，這也是導致黑勢力或村霸控制村里的公共權利的一個重要因素。

第二、村民委員會在實際運作過程中“行政化”的趨勢比較嚴重。油祥斌、彭磊認為中國農(nóng)村村民自治的問題的癥結就在于中國壓力型體制——政治承包責任制，其特點就是以完成上級政府制定的各種繁多的指標來定下級政府官員的政績，基層政府在壓力型體制下，為了完成任務，不得不用效率較高的強制的行政手段處理與村民委員會的關系，將村民委員會看成是自己的腿，而忽視其法律規(guī)定的自治權，造成了村民自治的扭曲變形。結果，一是村民委員會只唯上不為下，村民對其失去信心和信任，降低了村民參與村公共事務的熱情；二是村干部處在出力不討好的處境，大批農(nóng)村精英外出打工也不愿意參加鄉(xiāng)村政治，而地痞惡霸亦趁虛而入，鄉(xiāng)鎮(zhèn)只為完成指標，而對此有時視而不見，于是出現(xiàn)了“奸民治善民”的現(xiàn)象。[20]沙吉會也認為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權的非法干預阻礙了村民自治制度的推行。[21]村民自治制度在中國農(nóng)村是一種新的民主政治權利構建，它的貫徹落實需要村民們有較高的素質和較強的民主參與意識，而在中國農(nóng)村這塊缺少民主的貧瘠土地上推行村民自治，許多地方不得不遭遇村民的消極政治參與，這就很容易被村民自治的組織落實者——基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所利用，選舉出他們認為所謂“聽話”的領導班子，為其完成上級下達的層層指標。他們利用村黨支部或直接用行政命令向村委會分配工作任務，從而使得村委會不斷行政化，當前大多數(shù)地方實施的“村財鄉(xiāng)管”措施又進一步鞏固與加強了基層政府對村委會的控制，強化了這種村委會行政化的趨勢?！叭缭谝浴＿x’聞名于世的吉林省梨樹縣，面對政府攤派的本地香煙的任務，農(nóng)民卻無能為力。在內(nèi)蒙古一些地區(qū)，向干部要求村務公開和索要稅票的農(nóng)民卻被干部銬上手銬。這些事例說明，村民自治要得到順利發(fā)展，必須具備必要的外部環(huán)境，主要是由國家權力系統(tǒng)構成的行政環(huán)境。”[22]另一方面，由于舊思維舊制度的影響以及宣傳不到位，不少村民甚至村干部認為村委會與公社時期生產(chǎn)大隊在村事務管理上，沒有什么大不同的，只是換了一個叫法罷了。他們工作十分被動，等著“上級”給分配任務、下指標，沒有好好去行使村民自治的自治權，而還是將完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)里下達的稅收及其他雜稅等政府性工作看成是自己的主要工作職責。這些都極大的影響了村民自治功能的發(fā)揮，使得村委會應有的表達與維護村民利益的功能大大打折扣，且易導致自治權的異化。第三、經(jīng)濟原因，王振耀、白鋼等人經(jīng)過實證研究后認為，對村民自治的發(fā)展的制約因素有如下幾個方面：首先是經(jīng)濟條件。經(jīng)濟利益驅動是民主政治發(fā)展的根本動力。一方面農(nóng)村經(jīng)濟體制結構和經(jīng)濟利益關系發(fā)生了根本性轉變，為村民自治和基層民主發(fā)展提供了經(jīng)濟基礎和根本動力；另一方面以集體經(jīng)濟為基礎的一定公共利益的存在也是村民自治發(fā)展和基層民主發(fā)展的重要基礎；另外，農(nóng)民收入水平一定程度的提高也是村民自治發(fā)展的必要條件。[23]我們可以從村民自治的產(chǎn)生背景知道，村民自治是在農(nóng)村的經(jīng)濟體制改革的背景下產(chǎn)生的，因此經(jīng)濟對其的制約是很明顯的。經(jīng)濟是基礎，是民主發(fā)展的根本動力與制約因素。不過經(jīng)濟它在不同生產(chǎn)力水平下所起的作用是不同的。在經(jīng)濟不發(fā)達階段，也就是農(nóng)村還處于溫飽階段時，村民們?yōu)榱松?，而不得不疲于奔波應付，這時其對民主的發(fā)展起主要制約作用。在這個時期村民的主要需求是物質。因此村集體經(jīng)濟利益的存在是誘使村民參與本村公共事物的重要原因；其次村委會對村集體經(jīng)濟發(fā)展的影響力大小也是影響村民關心村民自治建設的原因。但是隨著農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，基層民主的推進，民主政治生活深入人心，政治參與已經(jīng)成為村民的日常生活的不可缺少的一部分時，經(jīng)濟因素將不在是制約基層民主的重要原因。這種趨勢現(xiàn)已經(jīng)開始顯露，比如在某調(diào)查中，有58.9%的調(diào)查對象所在村發(fā)放選舉補貼，這其中只有19.5%的人明確表示沒有補貼是不會去投票的，20%的人說不清，59.8%的人沒有補貼還是愿參加選舉的。[24]

第四、是農(nóng)村人口的流動對村民自治造成的不良影響。當前由于農(nóng)村經(jīng)濟的不景氣和農(nóng)村勞動力的大量剩余，絕大多數(shù)農(nóng)村的村民光靠土地已經(jīng)沒有辦法維持一家人的正常生活了，大量的村民被迫走出農(nóng)村到城市去打工。不少村外出打工賺取的錢已經(jīng)成為家庭收入的主要來源，而參與農(nóng)村的政治給其帶來的利益甚微。在這種情況下，會在農(nóng)村造成如下的后果：一是大量的有識青年或說是政治精英脫離鄉(xiāng)村政治，紛紛走出農(nóng)村到城市去務工，甚至扎根城市，農(nóng)村中大多時間基本是老弱病殘及部分青年婦女，如安徽休寧某村的情況基本就是這樣；二是由于村民脫離土地與村集體能賺到更多的錢來養(yǎng)家糊口，這使得不少村民不在把更多的注意力放在村公共事物上，而是放在如何外出打工賺取更多的錢。這導致了本不是十分關心村公共事物的村民更不關心，對村民自治的參與度大大下降。這些都對村民自治的發(fā)展帶來了很不利的影響。

第五、普通村民對村民自治的參與熱情不高，參與不足。華東理工大學的某些學者則從村民參與的角度來分析村民自治存在的問題，他認為農(nóng)村居民的消極態(tài)度成為村民自治的主要障礙，農(nóng)民普遍缺乏參與意識或有參與的熱情，但缺少做好公共事務的能力，少數(shù)村由此成了癱瘓狀態(tài)，大部分村則由少數(shù)幾個干部說了算。[25]為什么村民參與度低下呢？筆者以為：一方面是村民對現(xiàn)實社會某些偏激的看法對村民自治的發(fā)展也產(chǎn)生了十分不利的影響。這些偏激的看法，大多是由于村民心目中的理想政治狀態(tài)與現(xiàn)實中的政治差距太大所造成的，還有部分村民只看到社會黑暗的一面，加上不少的村民委員會運行得有些令人不滿的地方，特別是村財務方面不公開以及混亂，村集體債務的增加和村民委員會的不斷行政化，使得他們對村民委員會——村民自治制度失去了信心，他們認為在中國這種腐敗泛濫的社會環(huán)境中，天下的烏鴉定是一般黑——無官不貪、無官不搞腐敗，村民自治的實施不能改變這種事實，必將只能圖有虛名，最終落為鄉(xiāng)村干部搜刮民脂民膏的工具。因此他們顯出無力回天的態(tài)度，對村里的公共事物變得漠不關心、不聞不問，更很少參與村里的公共事物。如在一次調(diào)查中，問及“你認為近幾年村干部中的腐敗現(xiàn)象有什么變化？”62.7%的人認為變得更為嚴重了；10%的人認為有所好轉：1.9%的人認為有明顯的好轉；15.7%的人認為無官不貪，因而沒什么變化；還有9.7%的人表示說不清。[26]由此可以看出。村民對村干部的信任度不夠。另一方面從經(jīng)濟學的角度分析，人們作任何交易都要有交易成本，交易成本一般又包括信息的獲得成本，監(jiān)督的成本，維護交易進行的成本等等。從現(xiàn)實的村民自治的實施績效可以看出，村民自治在目前績效不高，也就是說大多數(shù)村民參加村民自治所得的收益是十分微小的。而其參與村民自治的交易成本因為制度的不完善、信息獲得的不易，以及村民自治運轉過程中的監(jiān)督成本很高，村民委員會成員上任后易不實現(xiàn)其的承諾等，使得積極參與村公共事務的收益是如此之小，以至普通民眾不愿意花精力與時間去參與。

第六、農(nóng)村中有益社會資本不足，這是當前大多數(shù)農(nóng)村村民自治還只是走形式的主要原因。社會資本指的是普通公民的民間參與網(wǎng)絡，以及體現(xiàn)在這種約定中的互惠和信任的規(guī)范。羅伯特D.帕特南曾指出社會資本是民主進步的一種重要的決定性的因素，許多不同社會背景的研究者——從北歐到拉美、從北美到亞洲——近年來已經(jīng)發(fā)現(xiàn)了大量證據(jù)，證明社會資本的數(shù)量和質量對社會的健康和公民的福利關系極大。他還指出世界各國的經(jīng)驗表明，對于民主制度的績效來說，至關重要的因素是公民社會中充滿活力的群眾性基層活動。[27]當然，現(xiàn)在不少學者認為社會資本與其他資本一樣，不光有正面效益，還有負面效益，比如在我國一些地方的農(nóng)村的家族勢力以及黑勢力等影響村民自治。但筆者以為社會資本所有的信息分享、互惠互利的集體行動和決策制定功能，對基層民主的正面效應應該大于其負面效應。況且在我國比較普遍的家族勢力對村民自治的影響也并非全是負面的，而且大多數(shù)學者的調(diào)查顯示，家族勢力對村民自治的影響力在不斷減弱。筆者在這將忽視這些負面效應，只從其所有的正面效應來談。我們知道，社會資本的產(chǎn)生的基礎就是人們之間的不斷的交往，只有不斷的交往才會在人們之間產(chǎn)生交往所需的互惠規(guī)范，以及信任合作等。我們不可否認，在一個小的自然村中，村民之間的交往還是比較充分的，但是大多數(shù)的村不是按自然村而是人民公社時期的生產(chǎn)大隊建立的，村民之間普遍的經(jīng)常性的交往就比較困難。即使在自然村內(nèi)部，村民之間的交往也只是因個別利益的個別交往，很不均衡，更難因交往的需要而制定新的互惠的規(guī)范以及集體的信任與合作。因此，筆者在這需要特別強調(diào)的是，本文所指的社會資本是指在一個社區(qū)內(nèi)的人們在相互交往的過程中產(chǎn)生的能形成積極的集體行動的互惠規(guī)范以及信任合作等的積極因素。而水平型的組織能很好的發(fā)揮上面所提到的社會資本的正面效應，這里我們就從水平組織的角度來考察一下農(nóng)村的社會資本的情況，即主要就是農(nóng)村的民間組織。那么中國農(nóng)村民間組織情況怎么樣呢？俞可平認為90年代以后，現(xiàn)有的鄉(xiāng)村兩級，全國已登記的民間組織至少有300余萬個，占全國民間組織總數(shù)的三分之二以上。[28]從這個數(shù)字看中國農(nóng)村的社會資本好像還是很豐富的。但是，我們看看俞可平研究的福建省漳浦縣長橋鎮(zhèn)東升村的民間組織情況我們就可以知道，這些所謂的民間組織一般都與村委會或政府有某種聯(lián)系，基本上是根據(jù)法律規(guī)定或者當?shù)卣囊蠼⒌?，不少村民是被動成為其組織成員的，這些民間組織一般都掌控在村民居委會和基層政府手中，具有一定的準官方性質，行使著村里部分的公共權力，農(nóng)村的政治精英是其中最主要的領導者與參與者，而廣大的村民則是很少參與其中的活動的，實質上這些組織具有了某些垂直組織的特征。就是這種不夠獨立的民間組織在廣大的中西部農(nóng)村也還是不夠多見的。例如，安徽省休寧縣某村除了傳統(tǒng)的婦聯(lián)以及村民委員會等外，就沒有其他的民間組織了，且這些傳統(tǒng)的準政府性質濃厚的民間組織已經(jīng)嚴重衰落，大多名存實亡，基本上不開展任何活動，周圍一些村的情況與該村也差不多。因此農(nóng)村中所有的積極的社會資本并沒有統(tǒng)計資料上看的那么豐富，實質上這些被動員建立和廣大村民被動參與的民間組織并不能起到積極的社會資本的作用，因為它們一般不是基于村民的共同利益或愛好，而是政府的政策建立的，村民們并沒有興趣參與這些與自己的利益沒有什么瓜葛的組織的活動，特別是在當前市場經(jīng)濟滲透到農(nóng)村，村民們都忙著自己的生計，這些組織的動員能力就更弱了，根本就起不到公民社會中充滿活力的群眾性基層活動的作用，增加農(nóng)村的有益的社會資本就更說不上了。

HYPERLINK5村民自治問題的對策我們從上面的原因分析中可以看出，村民自治之所以沒有很好的運行，是因為它存在著眾多復雜的制約因素，那么要使村民自治運轉起來，就應該針對這些制約因素尋求相應的對策，使村民自治這一中國當前的基層民主最終運轉起來。第一，大力發(fā)展農(nóng)村的經(jīng)濟，特別是農(nóng)村的集體經(jīng)濟的存在與壯大對村民在目前的收入情況下的政治參與是有著巨大的推動力的?，F(xiàn)在村集體經(jīng)濟的衰弱，一方面導致了大量青壯年外出打工以及農(nóng)村政治精英為了更好的生存而脫離鄉(xiāng)村政治，使得農(nóng)村的村民自治越走越艱難。另一方面，降低了村民參與村民自治的熱情以及村民委員會工作的動力。現(xiàn)在不少村是空殼村，村中沒有一分錢的收入，村干部一年就幾百元的補助，連基本的辦公經(jīng)費都沒有，根本沒有辦法開展工作；對村民來說，選誰當村民委員會成員都是一樣的，沒有辦法為其帶來任何的福利，因為沒有錢選誰都不能正常開展村民自治工作，更不要說，增加村民的收入以及集體資產(chǎn)的增值，在這種情況下，村民無論參與不參與村公共事務，其預期收入都將保持不變，作為一個理性的經(jīng)濟人，顯然選擇不參與公共事務其福利將最大。因此，村民自治要運轉起來，就要大力發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟，特別是集體經(jīng)濟。第二，大力發(fā)展農(nóng)村民間組織增加農(nóng)村的有益社會資本。民主的發(fā)展離不開活躍的民間組織的活動，特別是經(jīng)濟政治團體的發(fā)展。當前我國農(nóng)村的農(nóng)民還沒有完全享有憲法規(guī)定的結社自由權，在農(nóng)村中真正相對獨立于政府的民間組織基本上不存在,特別是沒有農(nóng)會等保護農(nóng)民利益的組織的存在，農(nóng)民的利益沒有辦法得到充分保護，農(nóng)民的參政權也沒有辦法實現(xiàn)。農(nóng)民在沒有保護其利益的民間組織存在的情況下，村民只是單個的個體，一方面這種單個個體的力量十分弱小，村民沒有辦法與基層政府進行對等談判；另一方面，村民沒有民間組織這個依托，他們作為個體參政時，在信息的收集、對基層政府發(fā)揮的影響上成本都很高，而且成功率很低，在這種高投入低回報的情況下，作為一個理性的人，當然就不愿參與政治了。第三，民主意識的培養(yǎng)。民主意識的形成，從最原初的角度來說，是因為經(jīng)濟的發(fā)展，人與人之間的利益關系日益復雜，人們之間的利益時常會發(fā)生沖突，為了解決這個問題，以及防止居中的政府偏私或徇私，人們要求享有發(fā)表自己的看法與觀點，并要求參與到解決糾紛中去，這樣民主與民主意識就產(chǎn)生了。因此，我們提高村民的民主意識，最根本的方法就是發(fā)展市場經(jīng)濟，提高村民的經(jīng)濟地位。當然，我們是后發(fā)展國家，在經(jīng)濟與社會的發(fā)展中，應該根據(jù)社會發(fā)展規(guī)律對社會的發(fā)展進行引導，加快民主化進程。也就是說，村民的民主意識，還可以通過其它方式，如村民自治的在全國的推廣與落實，村民們在不斷接觸民主實踐的過程中，對民主的認識不斷加深了解，加上民主參與給村民帶來的種種福利，使得民主日益深入村民心中，形成民主意識。當然，政府的民主宣傳工作也是很重要的，特別是在民主制度實踐的初期，它對村民的民主實踐成功與否以及接受與否都是很關鍵的，所以做好村民自治的宣傳工作也是有利于提高村民的民主意識的。第四，改革村民自治的外部行政環(huán)境，加強村民委員會組織法的執(zhí)法力度。當前村民自治的行政化趨勢比較普遍與嚴重，這與當前政府的政績指標考核體系——壓力型政府是有很大關系的。要搞好村民自治就得給村民委員會一個寬松的政治行政環(huán)境，并建立村民委員會與基層政府對等談判的機制，使得村民委員會對基層政府的稅收與政策有足夠的影響力。因此，要改革農(nóng)村稅費的征收制度，建立稅費征收村民同意制度；要改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)的政績考核制度，建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)考核與村民民主評議制度的聯(lián)系，并在對鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作考核中占有重要的位子；最后，應該減少村民委員會所承當?shù)恼辗矫娴墓ぷ?，這些工作應該有政府本身來承擔，至于怎么承擔，我認為可以采用當前有些地方的村干部包片制度，但是這必須在法律中對這些鄉(xiāng)干部的具體職責作出明確的規(guī)定，并采用列舉法，即法沒有明確規(guī)定的權利不可以行使，以免這些鄉(xiāng)干部插手村內(nèi)部事務。第五，隨著經(jīng)濟的發(fā)展以及國家現(xiàn)代化進程的加快，大量的農(nóng)村剩余勞動力流向城市是不可避免的趨勢，也是社會發(fā)展的需要。我們一方面要大力發(fā)展鄉(xiāng)村經(jīng)濟與小城鎮(zhèn)，盡量作到農(nóng)民離土不離鄉(xiāng)；另一方面，也就是最主要的，為這些長期在外的打工族了解與參加村公共事務提供便利，村民委員會的選舉以及村民會議盡量安排在年底或正月，大多數(shù)打工者在家的時間。另外，在每年適當?shù)臅r間內(nèi)，將打全村人召到一起，讓那些打工者為村民講述外面的事，讓這些打工者成為城市文明，包括民主思想的傳播者，并舉行豐富的文藝活動，讓民主在這些傳播者與村民的互動過程中，潛移默化影響村民的思想，從而達到加快民主進程的目的。第六,提高村民的參與度。要提高村民的參與度最關鍵的是要使村民在參與村公共事物的過程中，能使自己的福利有所增加。一方面，村集體應控制一定數(shù)量的集體資源，這對提高村民的參與度是很有幫助的，同時這也有利于村民委員會工作的開展；另一方面，應處理好村民委員會與村黨支部的關系?，F(xiàn)在不少村的黨支部嚴重老化，有些村好幾年不發(fā)展一個黨員，在這種情況下，由村黨支部控制村也就意味著，由少數(shù)幾個人控制著村。在這樣會給人錯覺，村民自治只是“偽民主”，根本不能讓村民真正當家作主，而不愿參與。

HYPERLINK結語本文以學術界對村民自治上取得的成就的爭論為出發(fā)點，并試圖通過對村民自治實施的績效進行評估，以便闡明村民自治是否在運轉。為了更好的評估村民自治實施的績效，筆者首先提出了村民自治制度實施的績效評估標準，然后對村民自治進行具體的評估，這項工作國內(nèi)很少有學者做，但限于筆者學識淺薄，手中資料有限，也沒有能深入的作下去，沒有對績效評估標準作出具體詳盡的論證。對于村民自治的制約因素，國內(nèi)眾多的研究農(nóng)村的學者對這方面都做了深入的研究，提出了很多真知灼見，筆者在這里也只是作一些整理總結性工作。只是在這一塊，筆者借用了社會資本理論來分析村民自治的制約因素，這是筆者在這一塊唯一的有希望創(chuàng)新的地方。但是，限于筆者的知識與能力的有限，本人對社會資本理論的認識也很膚淺，很難做出高深的令人信服的分析證明來說清這個問題。筆者分析過村民自治運行制約因素后，有針對性的提出了幾點建議，這些建議從目前來看，現(xiàn)行的政治行政環(huán)境不容許，實施起來的可行性不高，但是我這是學術論文，可以在學術上探討。另外筆者對村民自治雖有些興趣，但是畢竟在理論與實踐調(diào)查上很欠缺，使本文顯得沒有什么學術性價值，這是本文的一個最大的缺憾。

HYPERLINK注釋：[1]賀雪峰.前村民自治研究概述[J]

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發(fā)布時間:2003.4.28.上網(wǎng)時間：2003.12.29.19郭正林.當代中國農(nóng)村政治參與的程度、