探討我們國家地方政府投融資平臺存在的問題及對策

PAGEPAGE1探討我們國家地方投融資平臺存在的問題及對策摘要：隨著全球化經(jīng)濟的發(fā)展以及我們國家經(jīng)濟政治體制的改革，我們國家地方在宏觀調控方面面臨著很大挑戰(zhàn)，同時也存在著機遇，傳統(tǒng)的方式已不能適應當下地方的宏觀調控，且對地方經(jīng)濟的發(fā)展也起不到有效的促進作用。這就要求我們國家地方需要對現(xiàn)有的資源進行開發(fā)利用和整合，并規(guī)范和開拓新的融資通道。本文圍繞我們國家地方融資平臺的現(xiàn)在狀況進行分析，找出關鍵問題，并提出解決對策。本文關鍵詞語：地方;投融資平臺;管理體制地方投融資平臺是由各地方出資建立的，重要功能是用于基礎設備建設、公用事業(yè)建設等，以為資產(chǎn)、信譽等依托而成立的投融資公司包含城市建設投資公司、行政事業(yè)國有資產(chǎn)經(jīng)營公司等。在經(jīng)濟危機的刺激下，我們國家的經(jīng)濟也出現(xiàn)下滑，為了刺激經(jīng)濟回暖，我們國家批準了4萬億元的經(jīng)濟刺激方案。這些投資中包含的1.18萬億元的投資，其它的2.82萬億元投資由地方負責。而投資的來源重要來自銀行貸款，但按60%從銀行信貸融資來算，地方仍存在很大的資金缺口。因而，投融資平臺成為了彌補資金缺口的重要手段，這也使得地方投融資平臺得到迅速發(fā)展。1地方投融資平臺的特征1.1投資形式的多樣化以前，我們國家地方的投融資平臺重要由的一個或兩個部門進行管理，的資源被各投資公司占用，資金的運作主體比較分散，而且存在為各自利益爭搶資源的現(xiàn)象，使資源的使用效率較低，當債務到期后，經(jīng)常出現(xiàn)無力歸還的現(xiàn)象，只能由財務部門代為歸還?，F(xiàn)代地方在創(chuàng)立投融資平臺的經(jīng)過中，對原有的體制進行改革，保證資源能借得來，利用好而且要如期還。多數(shù)對各部門的投融資、管理、監(jiān)督等本能機能進行優(yōu)化，對地方的投融資體制進行改革。當前，地方在投融資平臺上多數(shù)都采取PPP形式(第一個P是指Public，第二個P是指Private私人，第三個P是指Partnership合作)，這種形式重要是指基于地方把握大量公共資源和市場力量，將公共部門與私人企業(yè)進行結合的形式。除此之外，在地方投融資平臺應用較多的是BT形式(其中B指Build建設，T指Transfer讓渡)、BOT(B同樣只Build，T指Transfer，O指Operate經(jīng)營)等形式。通過這些形式的開發(fā)，使得社會上的大量資本都能參與到公共基礎設備的投資運營中，使國有資本的帶動作用以及運營的收益都有所提升，最終成立基于宏觀調控下的企業(yè)、金融機構與社會資本游街結合的多樣化投融資體制。1.2資產(chǎn)規(guī)模存在差別在2009年中期，我們國家地方投融資平臺到達3800多家，在這些投融資平臺中縣區(qū)級平臺占70%以上，存在規(guī)模小、資金少等問題。這些小規(guī)模的投融資公司經(jīng)濟有限，對大型的項目投資建設存在很浩劫度，使得投融資平臺的能力和經(jīng)營實力都遭到限制。各地方也已認識到這個問題，紛紛提出解決對策，且一些地方已開始施行。比方，河南省地方，將分散的資源進行整合，搭建大的投融資平臺，建立了河南省投資集團，負責對省受權范圍的國有資產(chǎn)進行經(jīng)營，作為河南省的投融資主體。河南省投資集團的注冊資金到達120億元，合并報表資產(chǎn)到達504億元。通過對資源的整合，使的投融資平臺的規(guī)模擴大，增大了的投融資能力，提升了投融資收益。同時，河北省邯鄲市也采用了小規(guī)模投融資公司聯(lián)合的方式強大公司規(guī)模，促進各投資公司的發(fā)展。邯鄲市重要采用5家投資公司聯(lián)合的方式，在這里基礎上增長了負責決策的委員會和負責監(jiān)管的委員會辦公室，來對這種聯(lián)合的方式進行完善。5家投融資公司負責項目的詳細施行，委員會獨立于各部門之上，重要負責各部門間的資源調配、項目的謀劃與決策以及對風險的預防和控制;委員會辦公室重要負責對決策以及項目施行的監(jiān)督。固然這5家平臺的規(guī)模都比較小，但將這5個平臺進行統(tǒng)一管理，使得邯鄲市的投融資能力都得到有效提升。2地方投融資平臺存在的問題2.1地方的債務風險增大到2009年中期，我們國家地方的投融資平臺的債務到達5萬億元以上，而且這只是估算。地方投融資平臺的融資管理存在很大問題，多個融資平臺從不同的銀行進行貸款，債務管理的分布也屬于不同部門，這使得對投融資平臺的負債情況及擔保狀態(tài)不能清楚地了解。地方投融資平臺的項目多數(shù)是基礎設備建設，投資數(shù)額大，項目周期長，資金回籠慢，收益率低，假如投融資平臺無力歸還貸款，將使地方承當債務。假如地方也出現(xiàn)歸還困難，將會使其成為商業(yè)銀行的不良資產(chǎn)，最后需要通過財務來歸還。2.2金融機構成為投融資平臺的風險的集中地地方投融資平臺可通過發(fā)行債券、中期票據(jù)等方式來進行融資，這也是拓展投資項目的重要融資方式，但從當前的財務狀態(tài)來看，這種融資方式很難有效的施行，重要是由于地方的投融資平臺財政狀態(tài)堪憂，負載率高，發(fā)行企業(yè)債券的資格不夠。存在部門能上市融資條件的投融資平臺，但這是少數(shù)，多數(shù)投融資企業(yè)還需要通過銀行等金融機構貸款來彌補資金缺口。據(jù)調查推算，我們國家地方投融資平臺的負債中隱含信貸獲得的資金占80%。當前我們國家地方投融資平臺成為了審計部門以及銀行監(jiān)管部門審查的重要對象，這是由于投融資平臺貸款額度比較大，切存在一定的潛在風險。2.3地方對投融資平臺管理不到位地方在設立投融資平臺時管理劃分不明確，各投融資平臺的管理分管于不同的行政部門，整個管理體系不完好、不統(tǒng)一。固然地方在宣傳上不斷的強調要構建借、用、管、還一體化的投融資平臺，但在實際應用中，卻存在四項管理分離的現(xiàn)象。在通常的情況下，由發(fā)改委負責規(guī)劃和確定項目的舉債;財務廳或財務局以及人民銀行負責對貸款項目的詳細審核;國資委和發(fā)改委負責對項目的資金使用情況進行監(jiān)督;而資金歸還則由財務部門來完成。各投融資平臺不需要將財政報表上報到財務部門，使得財務部門無法了解投融資平臺的負債情況，各地投融資平臺的管理陷入混亂。2.4投融資平臺的管理構造存在問題在投融資平臺的管理者中，高級管理者都是由負責指派，在做經(jīng)營決策時，都是以為導向而不是根據(jù)市場導向。融資規(guī)模不是根據(jù)投融資平臺的財務實力和歸還能力確定，而是根據(jù)建設的重點項目需求確定。一些投融資平臺在建立初期就存在資金短缺的現(xiàn)象，所以在項目運行上，投融資平臺需要向商業(yè)銀行抵押貸款，但抵押的資產(chǎn)一般都是產(chǎn)業(yè)，在物權上屬于國家，投融資平臺和銀行都沒有對抵押物的處置權。這些問題都使得投融資平臺無法構成自營企業(yè)管理構造。投融資平臺成為自立經(jīng)營、自負盈虧以及自我發(fā)展的企業(yè)法人難以實現(xiàn)。由于投融資平臺管理落實不到位、資金短缺、歸還能力弱，導致再融資遭到限制，這極有可能使投融資平臺存在資金斷裂風險。3地方投融資平臺出現(xiàn)問題的原因由于沒有對地方投融資平臺進行統(tǒng)一的規(guī)范，使得地方投融資平臺的數(shù)量不斷增加，規(guī)模快速膨脹。地方投融資平臺的建立和運行都是地方財務自立把控，缺乏全國統(tǒng)一的管理機制和投融資政策制度。3.1對地方投融資平臺的管理不完善我們國家地方投融資平臺管理方面一直沒有出臺相關的法律法規(guī)對其進行統(tǒng)一規(guī)范和管理，這就使得的投融資平臺管理出現(xiàn)空白。投融資業(yè)務的詳細開展方式、投資的方向、債務的詳細管理事項、投融資詳細的運作等方面都缺少統(tǒng)一的規(guī)法，這就導致不同地方的投融資機構發(fā)展不平衡，在投融資運行上政策目的不統(tǒng)一，管理平臺的部門或機構在資金管理上隨意性大，投融資的運作缺乏規(guī)范性，使地方的投融資平臺的本能機能得不到有效的發(fā)揮。在這里，僅以地方債務管理舉例，地方債務管理的法律法規(guī)一直沒有出臺，僅有〔預算法〕對地方的赤字預算和舉借債務進行適當?shù)募s束，但地方一直秉承著上有政策，下有對策的應對方法，以各種名義在逃避〔預算法〕對其財務行為的約束，這就使得的投融資平臺也成為了躲避法律的手段。由于缺乏對地方債務行為的約束，使得部門的債務管理構成多頭管理形式，這種方式很難對的債務規(guī)模進行控制。3.2對投融資風險約束不到位我們國家投融資平臺的體制一直依附部門，而地方一直沒有構成統(tǒng)一的投融資風險約束制度。投融資平臺借、用、還的管理部門不同，責、權、利劃分不明確，導致投融資公司在舉債的經(jīng)過中掉臂本身的歸還能力。同時，多頭管理，權責劃分不明，使債務風險責任難以劃分，各部門間相互推諉。一些地方以投融資平臺作為牟利工具，利用投融資平臺做幌子進行貸款，然后將融得的款項移為他用。投融資平臺的考核沒有統(tǒng)一明確的標準，只重視平臺能否融資成功。領導存在換屆選舉制度，而且投融資平臺的貸款期限時間較長，假如當屆的不能對屆內的舉債進行歸還，下一屆很有可能會出現(xiàn)新官不睬舊賬的現(xiàn)象，投資風險的約束就更難以實現(xiàn)。項目的決策權在地方而不在投融資企業(yè)，一旦出現(xiàn)風險，會歸咎為投融資企業(yè)的運營，而投融資企業(yè)會歸咎為的決策，這為責任推諉提供了理由。3.3管理體制不完善我們國家沒有統(tǒng)一的投融資機構，各地方也都在不斷進行探尋求索，以探尋求索出合適當?shù)匕l(fā)展的管理體系。當前有的地方采取委員會、融資平臺組合方式，其中委員會包含決策委員會和監(jiān)督委員會，分別負責對投資項目的決策和對資金使用的監(jiān)督，而投融資平臺重要負責投融資的運行。且不同的地方、委員會的人員構成也不同，本能機能大小不一。多數(shù)決策委員會的重要領導人都由市領導直接擔任，投融資平臺也是由各部門負責建立，而且歸屬于財務、發(fā)改委等部門的領導，并承受審計部門以及監(jiān)察部門的監(jiān)督。這種多部門領導，多部門監(jiān)督的形式，使得行政與資產(chǎn)難以分開管理，投融資企業(yè)受部門束縛，最終導致權責劃分不清，監(jiān)督管理不到位，使投融資企業(yè)的發(fā)展遭到阻礙。3.4對融資的認識不足領導人受計劃經(jīng)濟思想的束縛，許多對投融資管理平臺的認識不明確，以為設立投融資管理平臺只是為了解決財務困難。沒有把地方通融資平臺與的改革相結合，在投融資管理體制中忽略了對平臺的管理和對相應機制的完善，在建設項目的選擇上及投資的方向上都存在很大隨意性，沒有久遠的規(guī)劃。而且完全將投融資平臺當作的附屬品，在投資決策上、發(fā)展的方向上都對投融資平臺進行干涉，限制了投融資企業(yè)的發(fā)展。完全從的利益出發(fā)，忽視了投融資平臺本身的發(fā)展。4我們國家地方投融資平臺發(fā)展的辦法針對我們國家地方投融資平臺出現(xiàn)的各種問題，出臺符合我們國家國情的法律法規(guī)和管理體制，促進我們國家的地方投融資平臺的發(fā)展極為需要。在2010年初，第四次全領會議中，將制訂地方投融資平臺管理制度以及對投融資平臺的風險控制列入到宏觀政策重點工作中。接下來，本文將對我們國家地方投融資平臺的詳細施行辦法進行論述。4.1制訂相應的投融資法律法規(guī)社會經(jīng)濟的發(fā)展也促進了投融資平臺的發(fā)展，各地方也在不斷探尋求索新的投融資方式，并出臺了相應的管理文件來對該地區(qū)的投融資業(yè)務進行規(guī)范，但當前為止并沒有出臺統(tǒng)一的法律法規(guī)，對其進一步規(guī)范。當下最主要的任務就是要盡快的制訂關于地方投融資管理的法律法規(guī)，加強對地方投融資的管理，使地方在投融資平臺的自我管理中可有據(jù)可依。法律中應明確規(guī)定出投融資的主體，投融資的運行形式、投融資的債務管理以及決策和監(jiān)督管理方面的規(guī)范，使地方投融資平臺在運作經(jīng)過中，能將借、用、管、還構成一體化管理，權、責、利劃清楚確。這樣能力對投融資平臺的風險進行有效控制，并促進投融資企業(yè)的發(fā)展。4.2完善投融資平臺管理體制在投融資平臺運作的經(jīng)過中，完善的管理體制和規(guī)范的運作機構是保證投融資平臺正常運行的關鍵。投融資平臺對我們國家經(jīng)濟的發(fā)展具有主要作用，所以對投融資平臺進行有效管理，可對我們國家的經(jīng)濟發(fā)展起到促進作用。針對這個情況，可設置和地方的二級管理體系，在設立投融資管理部門，重要負責對全國各地方的投融資項目、業(yè)務進行管理，并負責確定資金投放的方向和重點，對地方投融資平臺具有指點和協(xié)調作用，同時，負責對地方投融資使用的監(jiān)督和負債的管理;而地方設置專門的投融資管理部門，重要負責對地方各投資平臺的投融資和債務管理，制造財政報表上報到投融資管理機構承受監(jiān)督和檢查，使各地方的投融資情況愈加透明，利于投融資部門的管理和監(jiān)督。除此之外，投融資管理部門可根據(jù)各地方的財政狀態(tài)進行協(xié)調和確定投資方向，使各地方的經(jīng)濟都能得到平衡發(fā)展。4.3完善投融資平臺債務管理體制地方的投融資平臺的債務需要做到統(tǒng)一管理，多部門管理、分散使用以及財政歸還的場面必需得到控制。當前我們國家還沒有成立投融資平臺管理部門，且部門的計劃還需要較長時間，在這段時間里就可將投融資平臺的統(tǒng)一管理權利交給財務部門代管，投融資平臺管理部門成立后再將管理權移交給管理部門。地方需要定期向投融資管理部門提交財政報告，投融資管理部門審核后再向財政部報告，并承受審計部門的最終審核。當前，我們國家多數(shù)地方投融資平臺的負債規(guī)模都比較大，商業(yè)銀行的不良資金較多，針對這個問題可采用貸款證券化的方式來解決債務存量問題，商業(yè)銀行對投融資平臺的貸款證券化，使其進入債券市場，這樣既能有效的緩解銀行的壓力，也能使的債務歸還有一個緩沖經(jīng)過。同時地方的投融資平臺的籌資可以從多個渠道進行，比方地方債券、投融資企業(yè)上市等方式。其中地方債券的發(fā)放要以本身的歸還能力為根據(jù)，根據(jù)國際債券發(fā)放規(guī)定，國家的外債余額要小于或等于國家當年出口收入的20%。所以我們國家地方的債券發(fā)放也要控制在稅收的20%。規(guī)模較小的平臺不合適債券發(fā)放，可采取多個公司兼并重組或者大公司控股的方式，來擴大投融資企業(yè)的規(guī)模，創(chuàng)造上市和發(fā)放債券的條件。除此之外，地方還要積極的采用多種方式，使社會中的資本流入到投融資平臺中，共同參與公共基礎設備投資運營。4.4合理規(guī)劃投融資平臺法人治