關(guān)于三公消費的幾點思考

關(guān)于三公消費的幾點思考

我們能解決公共消費等問題嗎？我個人認為，解決這三個問題并不是必要。如果我們能夠?qū)ⅰ叭蠊蚕M”納入公共財政體系，并使公眾參與其中。這將會使“三公”消費中的“公共性”得到切實彰顯,從而取得解決這一問題的不竭動力源泉,可以說是解決“三公”消費問題的唯一途徑。對國務(wù)院所屬各部門及某些地方政府陸續(xù)公布的“三公”(公車、公款吃喝、公費旅游)消費情況,各種媒體進行了大量討論。總的是,叫好之聲頗少,而非難之聲頗多,主流是表現(xiàn)出強烈的遺憾。這說明了什么?起碼有兩點:一是公布的結(jié)果與人們的期望相去甚遠。人們歷來對“三公”消費中的不合理或不合法行為相當不滿,“積怨”很深;二是從反面揭示了“三公”消費問題是個“老大難”,說它是改革“第一難”也不為過。從公布本身看,這僅是解決“三公”消費問題“萬里長征的第一步”,后面的路任重而道遠。完善我國“三公”消費的財政政策對于三公消費這樣一個難題,我們到底能否解決,又怎么解決?我個人認為,關(guān)鍵是看我們能否把“三公”消費問題納入公共財政體制框架,并使群眾真正參與進來。這將會使“三公”消費中的“公共性”得到切實彰顯,從而取得解決這一問題的不竭動力源泉,可以說是解決“三公”消費問題的唯一途徑。我國自1998年以來,在財政體制改革上就確立了一個總思路,即逐步向公共財政體制轉(zhuǎn)變。黨的十五屆五中全會和“十五”計劃綱要則明確提出,要建立公共財政體制框架。那么,公共財政體制是一種什么樣的體制呢?一般說,它是在市場經(jīng)濟條件下主要為滿足社會公共需要而進行的政府收支模式或財政運行機制模式。其突出特點是公共性、公平性、公益性、公開性、法治性。而滿足社會公共需要則是其最基本的功能。用這種思路來研究我國“三公”消費問題,很明顯就會得出如下結(jié)論:首先,“三公”消費的范圍,必須嚴格限制在“純”公共事務(wù)領(lǐng)域,那種半公半私、以公帶私、公私混雜的行為就應(yīng)受到甄別、排斥和限制,而假公濟私、以公謀私的行為則必須反對和杜絕;其次,“三公”消費的計劃制定過程必須有公民參與,并經(jīng)過代表公民的權(quán)力機構(gòu)最終審定,目的是保證其“公共性”的最后落實;再次,公民和代表公民的權(quán)力機構(gòu)應(yīng)對“三公”消費計劃的執(zhí)行進行全程監(jiān)督,為此,要求執(zhí)行的信息必須公開和透明;又次,“三公”消費計劃的最終執(zhí)行結(jié)果要向公民及代表公民的權(quán)力機關(guān)匯報,并接受其認真審查;最后,“三公”消費執(zhí)行中出現(xiàn)問題,政府和有關(guān)公務(wù)員必須承擔公共責任。把“三公”消費真正納入“公共財政”體制,目前差距還非常大。目前來看,不全是公共事務(wù),假公濟私者頗多;也未能經(jīng)過公民或代表公民的權(quán)力機關(guān)有效地審查,執(zhí)行既不公開,也不透明;而結(jié)果也是沒有詳細匯報,有的也是大而化之。對出現(xiàn)的問題,更談不到追究責任。由“自我”革命轉(zhuǎn)為群眾,要讓更多參與“三公”消費我們知道,世界范圍內(nèi)提出公共財政體制概念已有幾百年歷史(它始于17世紀末的英國),不少國家在執(zhí)行中也積累了豐富經(jīng)驗,可以說,這構(gòu)成了人類共同的優(yōu)秀文化成果。我們現(xiàn)在既然承認差距,就應(yīng)廣泛借鑒這些成果,為我所用,規(guī)范我們的“三公”消費行為。綜合考慮這些,我認為,當前我們特別要加強以下幾點:第一,為保證其“公共性”,一定要克服“自我革命”思路的局限。我們改革中,為調(diào)動公務(wù)員積極性,常常首先強調(diào)自我革命意識。這有其積極的一面。但一般規(guī)律是,“公共性”離開公眾的參與就沒根基,失去保證。“三公”消費中的問題,本來就是公務(wù)員在改革開放背景下膨脹自己權(quán)利而違背規(guī)定甚至法規(guī)獲得的,只靠其自我革命是解決不了的。我們可回顧一下“三公”消費改革的歷史。我國上世紀八十年代曾倡導過“自我剝奪”的說法?！白晕覄儕Z”實際起自內(nèi)蒙古卓資縣,他們作為我國1982年第一次機構(gòu)改革的試點縣,針對公車消費中的大量問題,曾于1986年改革當時的公務(wù)用車制度,首先取消專車,把原來分散配備的車輛實行統(tǒng)一管理。到1989年,又正式成立了“機關(guān)服務(wù)公司”,使其退出政府系列,從而把公務(wù)用車等后勤工作變?yōu)樯唐坊氖袌龇?wù)。由于這一改革取消了領(lǐng)導專車,領(lǐng)導用車也需花錢租用,用當時書記的話說就是“自我剝奪”。但這一改革后來未能在全國推開,原因就是只靠自我革命遇到了動力不足問題。以至于后來中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳1994年聯(lián)合頒發(fā)了《關(guān)于黨政機關(guān)汽車配備和使用管理的規(guī)定》之后,公車配備的標準仍然得不到落實,原因是沒有人執(zhí)行。可見,在難度這樣大的改革面前,“剝奪”既已不易,“自我剝奪”就更難。因此,我們必須另辟蹊徑,即由“自我”革命轉(zhuǎn)為群眾的廣泛參與。在這方面,群眾的積極性是無限的,他們質(zhì)疑中央政府部門的高消費,不僅僅是因為看到了那些巨額的開支數(shù)字,也因為他們無從判斷這種消費的合理性,更無從判斷是否有浪費情形,種種開支中是否存在違規(guī)情況。同時,更因為缺乏可比對的約束性監(jiān)督指標。第二,制定“三公”消費計劃一定要有具體事項和細目,并經(jīng)過嚴格科學的審批程序。我們現(xiàn)在公布的“三公”消費預(yù)決算,只是一個總數(shù),這雖可以起到和上年比較的作用,但根本看不出是否合理,而單位間由于工作性質(zhì)、人員編制的不同,也根本看不出好壞差距。權(quán)力機關(guān)和公民審查,自然是老虎吃天——無從下口。哪次接待應(yīng)花多少,實際花了多少;單位有多少人員,什么工作性質(zhì),有哪些人配了專車,全單位又養(yǎng)活了多少車;為了什么事情出國,共去了多少人,去的什么人,花了多少錢,走了哪些地方,訪問了哪些人,單項款又是怎么花的,等等,這些細節(jié),審查與監(jiān)督者兩眼一抹黑,能起到什么實際作用?這里談一點親身經(jīng)歷。1998年9月,我曾有機會考察美國紐約州政府預(yù)算的審查過程。當時,州政府已在幾個月前把下一財政年度的預(yù)算提交給了州議會,而州議會財經(jīng)委員會的數(shù)十個專家則一項項地審查,細到每項活動的每個小項支出合不合適,有無別的風險,有無別的替代方案,都要一一研究、審核。當時預(yù)算的文本就是比磚頭還厚的三大本,每個部門、每項活動、每個花錢細目,一一列出。審查工作是個浩大的工程,我們?yōu)槊绹鴮＜夜ぷ鞯哪托亩钌钫鄯７从^我們的預(yù)算,能否也做到這么細呢?而“三公”預(yù)算是否也可一項項審查呢?很值得深思。還有一個例子。1997年5月,我曾隨我單位一個代表團訪問法國。按照日程,我們下午5點飛機啟程回國,但接待方上午安排我們退房(按協(xié)議房費是接待方付),然后行李存放在服務(wù)臺,人則自由上街去逛,午飯也不管。我當時曾找團長與對方人員交涉,但對方解釋說,計劃是去年作的,已經(jīng)通過了權(quán)力機構(gòu)審批,當時的航班與現(xiàn)在的航班時間不同,主辦方再也拿不出一分錢來支付午后半天的房租及午飯的費用了,實在是抱歉。我們當時心中雖然很不快,但也不能不佩服人家對預(yù)算執(zhí)行的嚴格性。再看看我們,別說半天,幾天的接待費也能出得來,何況是在事涉國際影響的場合。第三,執(zhí)行時的信息必須公開,要保證公民有條件進行監(jiān)督。我們國家有保密法,但保密的范圍是有嚴格限制的,不能借保密之名,行躲避監(jiān)督之實。實際上,“三公”消費中有許多是不敢、不愿、不能讓人們知道的,這才是強調(diào)保密的原因。比如,某些城市一年花了多少接待費,都是接待了那些人,他們?yōu)槭裁匆竭@里來,來了又干了什么工作,就常常以保密之名,不肯對社會和群眾公開。再比如,按照中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳《關(guān)于黨政機關(guān)汽車配備和使用管理的規(guī)定》,超標配車的是哪些領(lǐng)導,這些車有多少時間用于公事,有多少時間用于私事,也很難向群眾公開。但這又恰恰是“三公”消費能否減下來的關(guān)鍵。根據(jù)今年國務(wù)院各部門已公開的“三公”經(jīng)費統(tǒng)計,公車費用占了大頭。如,截至7月28日,86家中央單位2010年的“三公”總決算額為639285.90萬元,公務(wù)用車購置及運行費則達到391509.4萬元,約占61.3%;而2011年的“三公”總預(yù)算為626772.4萬元,公務(wù)用車購置及運行費也達到了379482.8萬元,約占總預(yù)算額的60.5%。若想在這方面取得改革成果,不采取公開的辦法肯定還會遇到動力不足問題。筆者在一次出國訪問中,接待方一個副部長級官員陪同代表團乘地鐵去開會,問他為何不開車去,他說機關(guān)公車極少,而他的私車在另一個城市的家中。我問他機關(guān)公車每年費用多少,他說在網(wǎng)上可以查到,那是公開的。這肯定會給我們以某些啟發(fā)。第四,要堅持依法治國原則,對違背法律、法規(guī)、規(guī)章的“三公”消費行為,要有嚴格的責任追究機制。我國報刊上曾登載一件事:西歐某國的教育部長到國外參加