當(dāng)代行政法發(fā)展特點(diǎn)論文

第第頁(yè)當(dāng)代行政法發(fā)展特點(diǎn)論文「內(nèi)容提要當(dāng)代各國(guó)行政法的發(fā)展，已經(jīng)形成了一些共同特點(diǎn)。這是人類(lèi)在法學(xué)方面的共同財(cái)富。這些特點(diǎn)是：針對(duì)行政權(quán)的擴(kuò)張，為保障公民的基本權(quán)利，加強(qiáng)對(duì)行政的制約；依法行政是當(dāng)代政府普遍奉行的政府行使行政權(quán)力的基本準(zhǔn)則；依法行政包括法律優(yōu)先、法律保留和比例原則等；公開(kāi)、參與原則是西方國(guó)家行政法治的最重要特點(diǎn)；通過(guò)行政組織、編制法定化，以解決行政機(jī)關(guān)的機(jī)構(gòu)臃腫、人浮于事、效率低下等弊??；規(guī)定國(guó)家機(jī)關(guān)不得從事?tīng)I(yíng)利性活動(dòng)，作為防止腐敗的重要保障；普遍實(shí)行行政程序法制化，這是行政法治實(shí)踐中最重大的事件之一；加強(qiáng)對(duì)行政的監(jiān)督，是戰(zhàn)后各國(guó)行政實(shí)踐和行政法學(xué)的共同話題。

「關(guān)鍵詞當(dāng)代行政法/特點(diǎn)/法治

「正文

行政法是調(diào)整和規(guī)范行政權(quán)的法，西方國(guó)家的行政法，自近代以來(lái)，隨著形勢(shì)的發(fā)展，特別是第二次世界大戰(zhàn)以后，民主、民族潮流的發(fā)展，逐步形成了與之相適應(yīng)的許多特點(diǎn)，應(yīng)該說(shuō)，這是人類(lèi)在法學(xué)方面的共同財(cái)富。了解這些特點(diǎn)，尤其是具有積極作用的一面，對(duì)研究和完善我國(guó)的行政法體系，貫徹依法行政方針，將不無(wú)裨益。

一

行政法是規(guī)范行政權(quán)的法。是規(guī)范行政權(quán)的授予、行使和對(duì)行政權(quán)進(jìn)行監(jiān)督的法。

近代國(guó)家權(quán)力發(fā)展的一個(gè)重要特點(diǎn)，是行政權(quán)的擴(kuò)張。政府從早期資本主義社會(huì)“守夜人”的角色，改變?yōu)樯鐣?huì)生活的積極參與者。也就是說(shuō)，政府不僅以消極地維持社會(huì)秩序?yàn)榧喝?，而且進(jìn)展為積極干預(yù)經(jīng)濟(jì)和科技的發(fā)展，主動(dòng)調(diào)整各種經(jīng)濟(jì)矛盾和社會(huì)矛盾，以促進(jìn)社會(huì)發(fā)展和人民福利為職責(zé)。行政法當(dāng)然與這種轉(zhuǎn)變相適應(yīng)，這就是西方常說(shuō)的從消極行政法到積極行政法的轉(zhuǎn)變。西方國(guó)家在經(jīng)濟(jì)方面的宏觀調(diào)控，積極推進(jìn)科技、教育和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，建立和完善社會(huì)福利體系等等，都反映了積極行政法的內(nèi)容。它成為資本主義得以繼續(xù)發(fā)展的重要因素之一。但必須注意的是，在行政權(quán)擴(kuò)張的同時(shí)，十分強(qiáng)調(diào)公民基本權(quán)利的保障，強(qiáng)調(diào)對(duì)行政權(quán)的制約和監(jiān)督，這是當(dāng)代西方行政法發(fā)展的相輔相成的不可缺少的兩翼。

行政權(quán)的擴(kuò)張對(duì)當(dāng)代西方國(guó)家穩(wěn)定和發(fā)展帶來(lái)的積極影響是十分明顯的。認(rèn)為行政權(quán)的擴(kuò)張是資本主義社會(huì)進(jìn)一步腐朽沒(méi)落的表現(xiàn)的觀點(diǎn)，不見(jiàn)得完全正確。但是，這并不意味著行政權(quán)可以無(wú)所不為，可以對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的發(fā)展和公民權(quán)利橫加干涉。從西方行政權(quán)的發(fā)展情況看，首先，行政權(quán)的擴(kuò)張必須有法律的授權(quán)，必須在議會(huì)控制之下；其次，行政權(quán)擴(kuò)張的范圍還是有限的。從政治上說(shuō)，行政權(quán)的擴(kuò)張必須建立在充分尊重公民基本權(quán)利和自由的基礎(chǔ)之上；經(jīng)濟(jì)上則以加強(qiáng)宏觀調(diào)控和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為主，強(qiáng)調(diào)維護(hù)良好的經(jīng)濟(jì)秩序；大力發(fā)展科技教育事業(yè)；通過(guò)多種途徑，建立完善的社會(huì)保障體系。從方式上看，在經(jīng)濟(jì)方面強(qiáng)調(diào)間接的宏觀的管理，通過(guò)各種經(jīng)濟(jì)杠桿，如金融、稅收、保險(xiǎn)等，調(diào)節(jié)和平衡經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，強(qiáng)調(diào)政府的經(jīng)濟(jì)職能是為社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和公民生活提供良好的服務(wù)，而不是以贏利為目標(biāo)。政府很少進(jìn)入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域。發(fā)展非政府的中介組織，將一些應(yīng)由社會(huì)管理的職能交給社會(huì)自我管理，從這一角度說(shuō)，行政權(quán)在擴(kuò)大的同時(shí)，又有其縮小的一面。行政權(quán)擴(kuò)大的負(fù)面影響是政府濫用職權(quán)、侵犯公民權(quán)利的可能性大為增加，因此，西方行政法都強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)對(duì)政府行為的監(jiān)督。重要的如：建立各種公開(kāi)制度，即所謂陽(yáng)光法案；建立各種參與制度，發(fā)展民主，完善監(jiān)督體制，如建立議會(huì)督察專員，制定行政程序法典，加強(qiáng)事先和事中監(jiān)督等等。行政權(quán)的擴(kuò)張及其制約，保障公民的基本權(quán)利，是理解當(dāng)代西方國(guó)家行政法發(fā)展變化的關(guān)鍵之一。

二

依法行政是當(dāng)代政府普遍奉行的行使行政權(quán)力的基本準(zhǔn)則，是行政法的基本原則。依法行政原則產(chǎn)生于資產(chǎn)階級(jí)奪取政權(quán)的過(guò)程中。英、法資產(chǎn)階級(jí)奪取政權(quán)都始于議會(huì)，以議會(huì)為依托與代表封建勢(shì)力的國(guó)王行政權(quán)力相斗爭(zhēng)。為此，英、法等國(guó)都強(qiáng)調(diào)依法行政原則，提出“無(wú)法律即無(wú)行政”，行政權(quán)必須絕對(duì)服從和遵循議會(huì)制定的法律。隨著資產(chǎn)階級(jí)全面控制政府權(quán)力以及行政權(quán)力的擴(kuò)張，再?gòu)?qiáng)調(diào)“無(wú)法律即無(wú)行政”已不能適應(yīng)時(shí)代的要求，在工業(yè)和科技高度發(fā)達(dá)的社會(huì)內(nèi)，議會(huì)已不可能包辦制定一切法律；行政機(jī)關(guān)必須有適應(yīng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)迅速發(fā)展、變化的機(jī)動(dòng)能力，因此，西方依法行政原則的基本內(nèi)涵已演化為法律優(yōu)先和法律保留原則。這兩項(xiàng)原則既保證了人民主權(quán)和法制統(tǒng)一的基本精神，又適應(yīng)了在復(fù)雜多變的現(xiàn)代社會(huì)中行政權(quán)力的適當(dāng)靈活性和機(jī)動(dòng)性。

法律優(yōu)先，又稱法律優(yōu)位。這里所說(shuō)的法律是指議會(huì)通過(guò)的法律。法律優(yōu)先是針對(duì)行政機(jī)關(guān)制定的法律規(guī)范提出的，在當(dāng)代各國(guó)行政立法迅速發(fā)展，從一級(jí)立法轉(zhuǎn)為多層次立法的情況下，必須保證法律的優(yōu)先地位?；蛘哒f(shuō)廣義的法律規(guī)范是有位階的，法律處于最高位階。一切國(guó)家機(jī)關(guān)制定的規(guī)范，尤其是行政機(jī)關(guān)制定的規(guī)范，都必須與法律保持一致，以保證人民意志的至高無(wú)上，保證國(guó)家法制的統(tǒng)一。從另一意義上來(lái)理解，法律優(yōu)先也意味著下一層次的法的規(guī)范要與上一層次的保持一致，層層保持一致，也就保證了法律優(yōu)先原則的實(shí)現(xiàn)。

在一般情況下，法律優(yōu)先是指已有法律時(shí)，其他規(guī)范，尤其是行政規(guī)范必須與其一致。同樣，在法律尚未制定時(shí)，其他國(guó)家機(jī)關(guān)在憲法和法律允許的范圍內(nèi)按職權(quán)制定了規(guī)范，一旦法律頒行，其他規(guī)范若與法律有抵觸，法律優(yōu)先，其他規(guī)范必須廢止或修改。

我國(guó)憲法對(duì)法律優(yōu)先原則已作了比較明確的規(guī)定：國(guó)務(wù)院根據(jù)憲法和法律制定行政法規(guī)；國(guó)務(wù)院各部、各委員會(huì)根據(jù)法律、行政法規(guī)制定規(guī)章；省、市政府根據(jù)法律、行政法規(guī)和本省市的地方性法規(guī)制定規(guī)章。省市人大及其常委會(huì)在和憲法、法律不抵觸的情況下制定地方性法規(guī)。如有抵觸，有權(quán)機(jī)關(guān)將予撤銷(xiāo)。法律優(yōu)先原則已表述得十分清楚。

法律保留是指在多位階的規(guī)范中，有些事項(xiàng)只能由法律規(guī)定。以保證人民意志的獨(dú)享性和權(quán)威性，保證公民的基本權(quán)利不會(huì)因行政權(quán)的擴(kuò)張而受到損害。法律保留事項(xiàng)一般由憲法規(guī)定。法律保留又可分為相對(duì)保留與絕對(duì)保留。相對(duì)保留是指在特殊情況下，法律可以將由其保留的事項(xiàng)，委托給其他國(guó)家機(jī)關(guān)主要是政府行使，根據(jù)這一原則，各國(guó)委任立法得到迅速發(fā)展；絕對(duì)保留則是指有些事項(xiàng)除法律外其他規(guī)范都不得規(guī)定，也不得授權(quán)。我國(guó)憲法和法律對(duì)此也有規(guī)定。憲法規(guī)定，刑事、民事和國(guó)家機(jī)構(gòu)等事項(xiàng)，由全國(guó)人大制定為基本法?！缎姓幜P法》規(guī)定，限制公民人身自由的事項(xiàng)只能由法律規(guī)定，不得授權(quán)。這就是法律的絕對(duì)保留。關(guān)于涉及公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的處罰，由《行政處罰法》授權(quán)行政法規(guī)、地方性法規(guī)和規(guī)章行使。但對(duì)地方性法規(guī)和規(guī)章又作了一定限制。《行政處罰法》特別規(guī)定，規(guī)章以外的其他規(guī)范性文件一律不得設(shè)定任何行政處罰事項(xiàng)。這就是法律的相對(duì)保留?！缎姓幜P法》關(guān)于處罰設(shè)定權(quán)的規(guī)定，體現(xiàn)了法律保留原則中的核心內(nèi)容，凡涉及公民基本權(quán)利義務(wù)的事項(xiàng)，只有全國(guó)人大制定的法律才有權(quán)作出限制性規(guī)定，其他任何規(guī)范只有在法律授權(quán)的條件下才能在限定的范圍內(nèi)作出規(guī)定。

法律優(yōu)先與法律保留原則是當(dāng)代西方國(guó)家普遍奉行的法治原則，同樣也是我國(guó)實(shí)施依法行政必須遵循的基本原則。從各國(guó)憲法和法律所規(guī)定的法律優(yōu)先和法律保留原則的精神來(lái)看，其核心內(nèi)容在于保證和保護(hù)公民的基本權(quán)利和自由。

此外，還有比例原則。19世紀(jì)以來(lái)，德國(guó)提出了比例原則。目前已為世界很多國(guó)家所采納。比例原則也稱禁止過(guò)分原則。意為對(duì)公民權(quán)利的限制或不利影響，只有在公共利益“所必要”的范圍內(nèi)，方得為之。行政權(quán)行使的“手段”必須與行政“目的”相平衡，或者說(shuō)，行政權(quán)的行使，雖為達(dá)成某一行政目的所必需，但給公民權(quán)利造成的不利影響，不能超過(guò)目的所要求的價(jià)值和范圍，例如，公民應(yīng)納稅50萬(wàn)元，在查封、扣押其財(cái)產(chǎn)時(shí)，其價(jià)值不能超過(guò)過(guò)多。德國(guó)學(xué)者稱之謂“不可用大炮打小鳥(niǎo)”。在德國(guó)，廣義的比例原則還包括“適當(dāng)性原則”和“必要性原則”。比例原則在我國(guó)尚未為人們，甚至為學(xué)者所充分認(rèn)識(shí)，但如行政處罰法中規(guī)定的行政處罰必須與違法行為的事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)以及社會(huì)危害程度相當(dāng)?shù)摹傲P過(guò)相當(dāng)原則”，也可認(rèn)為是屬于比例原則的內(nèi)容。

在行政自由裁量權(quán)廣泛存在的現(xiàn)代社會(huì)中，強(qiáng)調(diào)比例原則，在實(shí)踐中對(duì)正確執(zhí)行法律、保護(hù)公民權(quán)利，是有積極意義的。

三

自二次大戰(zhàn)后，貫徹公開(kāi)、參與原則已成為西方國(guó)家行政法治的最重要的特點(diǎn)。公開(kāi)，是指政務(wù)公開(kāi)。公開(kāi)是民主的前提，沒(méi)有公開(kāi)，無(wú)從參與，也就談不上民主。因而在當(dāng)代世界民主潮流中，公開(kāi)自然成為行政法治的焦點(diǎn)之一。公開(kāi)同時(shí)也是加強(qiáng)監(jiān)督、防止腐敗的最重要的環(huán)節(jié)，“陽(yáng)光是最好的防腐劑”，一切腐敗行為都產(chǎn)生于“黑箱作業(yè)”。美國(guó)最著名的“陽(yáng)光下政府法”、“信息公開(kāi)法”等，人們一般稱之謂“陽(yáng)光法”，就是行政公開(kāi)原則在法律上的重大成果，其所闡述的一些基本原則，已成為實(shí)施行政法治的共同財(cái)富。當(dāng)代各國(guó)行政法幾乎都強(qiáng)調(diào)公開(kāi)原則，應(yīng)該說(shuō)，我國(guó)行政機(jī)關(guān)在行使職權(quán)中，早已注意到公開(kāi)原則的重要性，在實(shí)踐中曾產(chǎn)生并推廣過(guò)諸如三公開(kāi)等原則，但由于始終沒(méi)有上升為法律制度，因而只是停留在經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上。還應(yīng)指出，在我國(guó)特殊歷史條件下形成的保密觀念，也常常與公開(kāi)原則發(fā)生本不應(yīng)該發(fā)生的沖突，其中主要問(wèn)題也在于如何科學(xué)地界定保密和公開(kāi)的界線。從各國(guó)有關(guān)行政公開(kāi)原則的法律規(guī)定看，大致包括以下內(nèi)容：

第一，公開(kāi)原則意味著行政機(jī)關(guān)擁有的某公民的個(gè)人材料，都應(yīng)該無(wú)條件地向本人公開(kāi)，除非有法律規(guī)定的某些特殊原因。這也應(yīng)該是我國(guó)長(zhǎng)期歷史經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，在個(gè)人檔案中塞入一些不利資料，還向本人保密，以至無(wú)法辯白和申訴，曾經(jīng)使多少人的前途和生活受到莫名其妙的影響，這種情況再也不應(yīng)發(fā)生。

第二，公民有權(quán)要求政府提供政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活各個(gè)方面的信息，回答有關(guān)咨詢，以便于公民參加經(jīng)濟(jì)和社會(huì)活動(dòng)，為此，政府必須創(chuàng)造各種條件。各國(guó)幾乎都在各級(jí)政府設(shè)立此類(lèi)咨詢機(jī)構(gòu)。

第三，凡是政府頒布的一切涉及公民權(quán)利義務(wù)的規(guī)范性文件，必須正式公布，未經(jīng)公布的文件無(wú)效。這一原則也已為我國(guó)《行政處罰法》所確認(rèn)。

第四，凡要求公民承擔(dān)的義務(wù)，包括公民在提出各種申請(qǐng)時(shí)應(yīng)具備的條件、名次都必須全部具體列舉公布、通知。不能在公民提出申請(qǐng)時(shí)一次又一次提出新的條件和要求。有些國(guó)家都將這些條件匯編成冊(cè)，無(wú)償提供。

第五，凡涉及公民基本權(quán)利和義務(wù)的行政決定，必須公布或通知；涉及個(gè)人隱私的，應(yīng)事先告知本人，等等。

參與是民主的最重要形式之一，建立完善的普選制度，既是民主，也是參與制度。這里所說(shuō)的參與是指公民直接參與行政活動(dòng)。它不僅體現(xiàn)了人民當(dāng)家作主的精神，也使行政機(jī)關(guān)在行政活動(dòng)中能直接充分聽(tīng)取公民意見(jiàn)，以避免錯(cuò)誤和違法；同時(shí)也有利于加強(qiáng)公民對(duì)行政的監(jiān)督。已經(jīng)普遍建立起一項(xiàng)原則：作出影響公民基本權(quán)利義務(wù)的決定時(shí)，必須聽(tīng)取對(duì)方的意見(jiàn)。這是一項(xiàng)不可動(dòng)搖的原則。體現(xiàn)在具體法律制度中，第一，在行政機(jī)關(guān)制定各種影響公民權(quán)利義務(wù)的規(guī)范時(shí)，應(yīng)建立公聽(tīng)程序。其具體含義是：一切涉及公民權(quán)利義務(wù)的行政規(guī)范，都必須聽(tīng)取人民群眾的意見(jiàn)，不能不聽(tīng)；所聽(tīng)取的意見(jiàn)都要記錄在案，不能形式主義；在最后作出決定時(shí)必須表明已經(jīng)考慮了這些意見(jiàn)。公聽(tīng)可以用召開(kāi)座談會(huì)的形式，也可采用事先公布草案的形式，等等。第二，在作出具體影響公民權(quán)利義務(wù)的決定時(shí)，必須聽(tīng)取相對(duì)一方當(dāng)事人的意見(jiàn)，即建立聽(tīng)證程序。聽(tīng)證程序是當(dāng)代西方各國(guó)都已普遍采用的制度。

應(yīng)該說(shuō)，我國(guó)在建立公聽(tīng)與聽(tīng)證制度方面已邁出了可喜的步伐。無(wú)論是中央或地方行政機(jī)關(guān)，在制定規(guī)范時(shí)，很多都召開(kāi)座談會(huì)聽(tīng)取意見(jiàn)；有些還將規(guī)范草案公諸于眾，聽(tīng)取意見(jiàn)，取得了很好的效果，只是絕大多數(shù)還是經(jīng)驗(yàn)作法，尚未上升為法定程序。

聽(tīng)證制度自行政處罰法公布后，已經(jīng)成為我國(guó)行政法律制度中最年輕而又充滿活力的制度。在其后的《價(jià)格法》中再一次被接受。但是，從目前情況看，我國(guó)聽(tīng)證制度不僅遠(yuǎn)遠(yuǎn)未達(dá)到應(yīng)該普遍使用的程度，而且有關(guān)如何運(yùn)用聽(tīng)證的規(guī)范，如，關(guān)于聽(tīng)證的范圍、聽(tīng)證的基本規(guī)則等，也只停留在原則規(guī)定的階段，還沒(méi)有具體化。當(dāng)然，作為一項(xiàng)新制度，這種情況是不可避免的?？梢源_信，作為行政參與、民主和監(jiān)督制度中最重要的制度之一，聽(tīng)證制度將會(huì)在我國(guó)得到迅速的發(fā)展。

四

行政組織、編制的法定化。

行政機(jī)關(guān)的機(jī)構(gòu)臃腫、人浮于事、效率低下等等，也是西方各國(guó)共同存在的問(wèn)題。在解決這些問(wèn)題方面，各國(guó)大都采取了下列措施：

第一，嚴(yán)格奉行職權(quán)法定原則。職權(quán)法定原則一方面說(shuō)明行政機(jī)關(guān)的職權(quán)只能來(lái)自法律的授權(quán)，凡是法律沒(méi)有授權(quán)的，行政機(jī)關(guān)就不得行使此項(xiàng)職權(quán)；另一方面，也為了通過(guò)法律授權(quán)，明確職責(zé)范圍，不致發(fā)生交叉和沖突。行政權(quán)力必須由人民通過(guò)法律授予，行政機(jī)關(guān)自己不能為自己授權(quán)。一項(xiàng)權(quán)力只能授予一個(gè)行政機(jī)關(guān)，這是現(xiàn)代行政最基本的原則。法律授權(quán)通過(guò)兩種形式：一是制定行政機(jī)關(guān)組織法，規(guī)定該機(jī)關(guān)的性質(zhì)、地位、內(nèi)部結(jié)構(gòu)、活動(dòng)原則、編制等等，當(dāng)然還有職責(zé)權(quán)限。這種規(guī)定一般比較原則，它在大的方面劃定了行政職權(quán)的范圍；二是在通過(guò)具體單行法律時(shí)，明確該法律由哪一行政機(jī)關(guān)執(zhí)行，這就更為具體和確定。尤其是在一些可能會(huì)涉及兩個(gè)機(jī)關(guān)職權(quán)范圍的事項(xiàng)，通過(guò)單行法授予其中一個(gè)機(jī)關(guān)，其他機(jī)關(guān)就不再具有此項(xiàng)職權(quán)。因此，目前西方國(guó)家一般都很少產(chǎn)生職權(quán)交叉和沖突。

第二，機(jī)構(gòu)、編制法定原則?？v觀西方國(guó)家控制機(jī)構(gòu)和編制的手段，無(wú)非是財(cái)政與法律，一般是兩者兼用。例如美國(guó)在成立某一行政機(jī)關(guān)前，必須首先向國(guó)會(huì)提出法案，說(shuō)明該機(jī)關(guān)成立的必要、性質(zhì)、地位、職權(quán)、編制等等，據(jù)此確定經(jīng)費(fèi)。如果要增加編制，就要改變預(yù)算，這就首先要得到總統(tǒng)所屬預(yù)算與行政管理局的同意，納入政府預(yù)算。這一關(guān)就很難通過(guò)，因?yàn)槲鞣絿?guó)家的財(cái)政是由議會(huì)掌握的，并不容易批準(zhǔn)。

日本是最注意運(yùn)用法律手段控制編制并取得成功的國(guó)家，本世紀(jì)50年代，日本行政機(jī)關(guān)同樣機(jī)構(gòu)臃腫，人浮于事，以致嚴(yán)重影響正要起飛的日本經(jīng)濟(jì)。為解決這一問(wèn)題，日本首先制定了一套完整的行政機(jī)關(guān)組織法，明確了政府機(jī)構(gòu)的設(shè)置、權(quán)限和崗位，然后再通過(guò)總定員令，即每年公布一次總編制數(shù)的辦法，將編制從總體上控制住。日本沒(méi)有采用裁員的辦法，因?yàn)椴脝T后的安置問(wèn)題是極為棘手的。且不利于行政管理的連續(xù)性和穩(wěn)定性?？偠▎T令首先是從總數(shù)上控制住了今后編制數(shù)，使之將不再擴(kuò)大，進(jìn)而要求在自然減員中逐年減去2％。教育衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展所需編制，也仍在總定員中解決，這樣，每年遞減的數(shù)字實(shí)際上不止2％。如此持之以恒，幾十年來(lái)，事業(yè)發(fā)展了，但編制總數(shù)卻減少了。日本成為世界公認(rèn)的最精簡(jiǎn)、效率最高的國(guó)家之一。

第三，建立公務(wù)員制度。目前世界各發(fā)達(dá)國(guó)家?guī)缀醵家呀⑵鸸珓?wù)員制度，而且無(wú)例外地是法律制度。公務(wù)員制度首先是把住進(jìn)口，通過(guò)考試、考核，實(shí)行公平、嚴(yán)格的擇優(yōu)錄用制度，保證公務(wù)員隊(duì)伍的優(yōu)化，這是保證公務(wù)員隊(duì)伍素質(zhì)水平的重要條件。在此基礎(chǔ)上設(shè)置一系列考核、培訓(xùn)、晉升、獎(jiǎng)懲、待遇等制度，建立起一套公務(wù)員職業(yè)道德規(guī)范，使公務(wù)員成為一支穩(wěn)定的、保障行政機(jī)關(guān)科學(xué)運(yùn)轉(zhuǎn)的有生力量。

西方國(guó)家的公務(wù)員一般分為政務(wù)類(lèi)和業(yè)務(wù)類(lèi)，以適應(yīng)多黨制的需要。政務(wù)類(lèi)公務(wù)員為內(nèi)閣組成人員，隨政黨共進(jìn)退；業(yè)務(wù)類(lèi)官員為副部長(zhǎng)以下人員，無(wú)過(guò)錯(cuò)長(zhǎng)期任職。其作用在于：第一，保持政局的穩(wěn)定和政策的連貫性；第二，保證有一支較強(qiáng)的專業(yè)隊(duì)伍；第三，政務(wù)類(lèi)公務(wù)員承擔(dān)的是政治責(zé)任，業(yè)務(wù)類(lèi)公務(wù)員承擔(dān)的是紀(jì)律責(zé)任。這將有利于加強(qiáng)對(duì)政務(wù)類(lèi)官員的監(jiān)督。

五

國(guó)家機(jī)關(guān)不得從事?tīng)I(yíng)利性活動(dòng)的原則。

行政機(jī)關(guān)擁有行政權(quán)力，如果行政機(jī)關(guān)可以從事?tīng)I(yíng)利性活動(dòng)或其他行為，得到除法定財(cái)政撥款以外的其他收入，不管通過(guò)何種手段，都必將帶來(lái)嚴(yán)重后果。首先，行政權(quán)力將偏離為公民服務(wù)的軌道，行政機(jī)關(guān)將忙于“創(chuàng)收”而不以保護(hù)公民權(quán)利為己任。其次，公民除納稅外，還將承擔(dān)沉重的其他負(fù)擔(dān)。再次，權(quán)力一旦與營(yíng)利相結(jié)合，腐敗將是必然的、不可避免的。行政權(quán)力也就成為生財(cái)?shù)墓ぞ摺Ｃ绹?guó)在建國(guó)初期曾有過(guò)所謂戰(zhàn)利品歸勝利者所有的分贓制時(shí)代。某一黨在選舉中取得勝利，就立即將“肥缺”分給獲勝者，由此取得經(jīng)濟(jì)利益。由于分贓不均，最后導(dǎo)致發(fā)生刺殺總統(tǒng)的事件。這是以后促使美國(guó)實(shí)行公務(wù)員制度，嚴(yán)格實(shí)行行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員不得從事?tīng)I(yíng)利性活動(dòng)的原則的重要原因。毫無(wú)疑問(wèn)，行政機(jī)關(guān)在行使職權(quán)時(shí)，總有可能與金錢(qián)打交道，有些服務(wù)工作需要收取一些成本費(fèi)用；尤其是對(duì)少數(shù)人服務(wù)的項(xiàng)目。但所收入的任何費(fèi)用，必須全部徹底上交國(guó)庫(kù)。國(guó)家機(jī)關(guān)的開(kāi)支只能來(lái)源于財(cái)政撥款。即使是國(guó)家投資，也限于社會(huì)公益性質(zhì)的諸如道路、公交、教育等方面，其目的在于為公民的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)生活提供服務(wù)而不是以營(yíng)利為主要目的。

應(yīng)該說(shuō)，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，產(chǎn)生權(quán)錢(qián)交易的腐敗現(xiàn)象，是不可避免的，為保證政權(quán)的穩(wěn)定，各國(guó)都采取許多措施，為防止和打擊腐敗而斗爭(zhēng)。首先是健全和完善制度，從制度上堵塞一切產(chǎn)生腐敗的可能，諸如實(shí)行嚴(yán)格的財(cái)會(huì)制度、審計(jì)制度、存款實(shí)名制度等等；其次是發(fā)動(dòng)新聞?shì)浾?，使之無(wú)處不在，以使腐敗無(wú)藏身之地。

我國(guó)的《行政處罰法》已明確規(guī)定，在處罰領(lǐng)域，必須嚴(yán)格實(shí)行收支兩條線，行政機(jī)關(guān)必須將罰款全部上交國(guó)庫(kù)；行政機(jī)關(guān)本身對(duì)經(jīng)費(fèi)的需要，由財(cái)政部門(mén)另行撥款，與罰款無(wú)關(guān)。行政處罰法的這一規(guī)定有普遍意義，應(yīng)為行政機(jī)關(guān)的所有與金錢(qián)有關(guān)的一切活動(dòng)所普遍遵循。

六

普遍實(shí)行行政程序法典化。

行政程序法典化，是西方當(dāng)代法治國(guó)行政法治實(shí)踐中最重大的事件之一。行政程序法制化，在很大程度上保證了依法行政原則的落實(shí)。隨著時(shí)間的推移，其重要性正在為世界各國(guó)越來(lái)越多的人所認(rèn)識(shí)。

行政程序法典化，始于19世紀(jì)，迄今可認(rèn)為已有兩次高潮。第一次高潮大致在19世紀(jì)末20世紀(jì)初。1884年德國(guó)巴登邦與1889年西班牙制定的行政程序法，可能是目前最早見(jiàn)到的程序法典。一般認(rèn)為，隨著資本主義的發(fā)展，官僚主義、效率低下，是影響經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展，因而成為公眾攻擊的目標(biāo)的重要原因之一。為提高行政效率，歐洲一些國(guó)家開(kāi)始嘗試制定行政法典。但是，行政管理的繁復(fù)性和多變性，使制定實(shí)體法典相當(dāng)困難，而制定程序法典卻相對(duì)比較容易。此后。1926年奧地利，1926年德國(guó)突林根邦，1928年捷克，1928年波蘭，1930年南斯拉夫，1931年德國(guó)符騰堡邦等，都制定了行政程序法典，從而形成了制定行政程序法典的第一次高潮。這一時(shí)期的行政程序法，大都以提高行政效率為目標(biāo)模式。行政程序法典化的第二次高潮，可以1946年頒布的美國(guó)行政程序法為起點(diǎn)。第二次世界大戰(zhàn)前后行政權(quán)力的擴(kuò)大和強(qiáng)化，使限制或侵害公民權(quán)益的事情增多，因此，保護(hù)公民權(quán)益，監(jiān)督行政權(quán)力，成為行政程序法典化的主題。美國(guó)行政程序法就是其中的代表。隨之發(fā)展成為各國(guó)制定和修改行政程序法的第二次高潮，并把保護(hù)公民權(quán)益作為修訂的主要內(nèi)容。這次高潮延續(xù)至今，方興未艾。值得注意的是，亞洲國(guó)家也加入了這一行列，反復(fù)修改了近30年的日本行政程序法，終于完成，于1993年11月12日正式通過(guò)公布，韓國(guó)于1987年頒布《行政程序法》，澳門(mén)地區(qū)的《行政程序法典》則于1995年3月1日起施行。在美國(guó)行政程序法以后頒布或修改的行政程序法典，大都將保護(hù)公民權(quán)益和提高行政效率的兩大目標(biāo)結(jié)合起來(lái)，呈現(xiàn)出新的時(shí)代特點(diǎn)。

我國(guó)是一個(gè)輕程序重實(shí)體的國(guó)家，對(duì)行政程序的重視始于80年代。我國(guó)憲法對(duì)行政程序中的公開(kāi)、參與制度等等都作了原則規(guī)定。80年代后期開(kāi)始的對(duì)行政訴訟制度的討論，同時(shí)也涉及行政程序。1989年頒布的行政訴訟法，將行政機(jī)關(guān)的具體行政行為是否符合法定行政程序作為衡量其是否合法的三大條件之一，違反法定程序的將予撤銷(xiāo)。這就大大提高了人們對(duì)行政程序的認(rèn)識(shí)。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，研究行政程序法的熱情，制定行政程序法的呼聲，都日益高漲，但是，由于考慮到中國(guó)缺乏行政程序的基礎(chǔ)，研究工作也有待深入，因此，中國(guó)有關(guān)程序立法采取分散進(jìn)行的辦法。1996年頒布的《行政處罰法》就是其中之一，此后還將制定行政許可、收費(fèi)、強(qiáng)制等法律，在時(shí)機(jī)成熟時(shí)，繼續(xù)制定行政程序法。

行政程序法是行政法中的基本法，行政管理雖然紛繁復(fù)雜，但仍有其共同的方面，如果不將這些共同的方面統(tǒng)一起來(lái)，由各級(jí)行政機(jī)關(guān)或部門(mén)自行其是，在行政權(quán)力日益擴(kuò)大的情況下，就難以控制官僚主義、效率低下，以至于侵犯公民權(quán)益等各種情況的發(fā)生。以美國(guó)的聽(tīng)證程序?yàn)槔?，美?guó)的社會(huì)福利部門(mén)是與公民接觸最多的部門(mén)之一，社會(huì)福利金的發(fā)放直接影響公民生活，為此，美國(guó)在社會(huì)福利部門(mén)設(shè)置了眾多的行政法官，即聽(tīng)證官。如某公民原應(yīng)得到社會(huì)救濟(jì)金為800美元，但發(fā)放部門(mén)只給了500美元，該公民可向該部門(mén)詢問(wèn)原因，提出要求增至800美元，如該部門(mén)不同意，該公民即可向設(shè)于其上級(jí)機(jī)關(guān)的行政法官申訴，要求聽(tīng)證，電話、寫(xiě)信、自去都可。行政法官定下日期請(qǐng)有關(guān)部門(mén)與申請(qǐng)人同時(shí)到達(dá)，聽(tīng)取雙方意見(jiàn)后，于法定日期內(nèi)作出給予或不給予的裁決。如該公民在裁決后仍有意見(jiàn)，則可向法院起訴。這一簡(jiǎn)單的聽(tīng)證制度，起到了及時(shí)解決政府與公民之間的糾紛，緩和社會(huì)矛盾，穩(wěn)定社會(huì)秩序，并加強(qiáng)對(duì)行政的監(jiān)督等多方面功能。聽(tīng)證程序類(lèi)似于我國(guó)的復(fù)議程序，但范圍更廣，程序更明確而簡(jiǎn)便。尤其值得注意的是，行政法官相對(duì)比較獨(dú)立，其考試、錄用、考核、晉升、待遇等全部由全國(guó)人事局統(tǒng)一管理，不受其所在工作部門(mén)的影響，因而其作出的決定比較公正，而公正，正是解決糾紛的關(guān)鍵。行政程序法的施行，使紛繁復(fù)雜的行政權(quán)的行使得到基礎(chǔ)性的統(tǒng)一，因