關(guān)于公車改革的幾點(diǎn)思考

關(guān)于公車改革的幾點(diǎn)思考

2014年7月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于全面推進(jìn)公務(wù)用車制度改革的指導(dǎo)意見》和《中央和國家機(jī)關(guān)公務(wù)用車制度改革方案》。部門級(jí)普通工作人員和其他干部應(yīng)使用統(tǒng)一的車輛，并根據(jù)行政級(jí)別支付交通補(bǔ)貼。兩個(gè)文件明確了公車改革的時(shí)間表和路線圖:中央和國家機(jī)關(guān)應(yīng)力爭在2014年底前基本完成,地方黨政機(jī)關(guān)則要在2015年底前完成。隨后河北省及各地市按照中央規(guī)定,結(jié)合自身實(shí)際,起草了各自《關(guān)于全面推進(jìn)公務(wù)用車制度改革的指導(dǎo)意見》及《機(jī)關(guān)公務(wù)用車制度改革實(shí)施方案》,此項(xiàng)改革開始啟動(dòng)。應(yīng)該說,體制內(nèi)各級(jí)公務(wù)員對(duì)改革本身并無異議,都能理解車改是國家層面的重要決策,對(duì)公車拍賣及發(fā)放交通補(bǔ)貼的政策是積極支持的。但時(shí)至今日,公車改革在中央及省級(jí)進(jìn)展比較順利,而設(shè)區(qū)市級(jí)和縣區(qū)級(jí)因情況復(fù)雜進(jìn)展相對(duì)緩慢。究其原因,筆者認(rèn)為主要是由于行政編制與事業(yè)編制人員相關(guān)待遇不能有效平衡所致,因而解決兩者之間待遇平衡問題成為徹底完成公車制度改革需要解決的主要難點(diǎn)所在。一、車改的積極意義、主要內(nèi)容和未決問題公務(wù)用車制度改革是為了加快建立新型公務(wù)用車制度、有效降低行政成本,建立健全公務(wù)出行便捷合理、交通費(fèi)用節(jié)約可控、車輛管理規(guī)范透明、監(jiān)管問責(zé)科學(xué)有效的新型公務(wù)用車制度。公務(wù)用車制度改革的主要著力點(diǎn)是取消一般公務(wù)用車,普通公務(wù)出行方式由公務(wù)人員自行選擇,交通工具實(shí)行社會(huì)化提供并適度補(bǔ)貼交通費(fèi)用,從嚴(yán)配備、定向保障公務(wù)用車,對(duì)納入改革范圍的人員和車輛做到應(yīng)改盡改。參改單位對(duì)核定取消的公務(wù)用車,除調(diào)撥到機(jī)關(guān)公務(wù)用車服務(wù)平臺(tái)和參改單位按規(guī)定予以保留的車輛外,其他公車先一律按照程序封存上繳,爾后由公共資源交易中心等相關(guān)部門公開招標(biāo)確定評(píng)估和拍賣機(jī)構(gòu),通過公開拍賣或互聯(lián)網(wǎng)電子競價(jià)等方式公開規(guī)范處置,防止甩賣和賤賣現(xiàn)象,車輛處置收入扣除有關(guān)稅費(fèi)后全部上繳國庫,從而避免國有資產(chǎn)流失。參改人員限定為參改單位在編在崗的公務(wù)員,同一單位既有參公編制人員又有非參公事業(yè)編制人員的,屬于參公編制人員納入此次改革范圍,而非參公事業(yè)編制人員待非參公事業(yè)單位車改辦法出臺(tái)后再按規(guī)定執(zhí)行。二、基層公務(wù)用車改革遭遇瓶頸的政策難點(diǎn)分析(一)公務(wù)員與事業(yè)單位人員身份異同比較。我國實(shí)行公務(wù)員制度,將依法履行公職、納入國家行政編制、由國家財(cái)政負(fù)擔(dān)工資福利的工作人員納入公開招錄、嚴(yán)格管理軌道,是我國改革開放以來國家機(jī)關(guān)工作人員管理制度改革的一項(xiàng)重大舉措,對(duì)于保障公務(wù)員素質(zhì)、強(qiáng)化公務(wù)員責(zé)任意識(shí)、提高公共部門工作效率具有重要的積極意義,無疑是國家人事制度改革的一個(gè)巨大進(jìn)步。公務(wù)員制度實(shí)行8年之后的2014年,國務(wù)院頒布實(shí)施了《事業(yè)單位人事管理?xiàng)l例》,就國辦事業(yè)單位人事管理做出制度規(guī)范。其中第三章第八、九條明確規(guī)定了事業(yè)單位新聘用工作人員的招聘及程序,其程序和要求與公務(wù)員考試選聘制度相類似。經(jīng)過多年實(shí)踐,公開招聘已經(jīng)成為事業(yè)單位選人用人的一項(xiàng)基本制度。事實(shí)上,大部分全額事業(yè)編制人員除未納入國家行政編制外,不僅完全符合公務(wù)員范圍限定的另外兩個(gè)條件,而且本質(zhì)上都屬于國家公職人員。(二)國家機(jī)關(guān)單位和事業(yè)單位的職能性質(zhì)與經(jīng)費(fèi)籌措方式異同。國家機(jī)關(guān)是依法進(jìn)行國家政務(wù)管理、組織經(jīng)濟(jì)建設(shè)和文化建設(shè)、維護(hù)社會(huì)公共秩序的單位,主要包括國家權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)以及實(shí)行預(yù)算管理的其他機(jī)關(guān)、政黨組織等。事業(yè)單位是指由政府利用國有資產(chǎn)設(shè)立的,從事教育、科技、文化、衛(wèi)生等公共服務(wù)活動(dòng)的社會(huì)組織,是受國家行政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)、不以盈利為目的、所需經(jīng)費(fèi)由公共財(cái)政供給或通過依法自行收取服務(wù)費(fèi)用解決的法人實(shí)體,分為全額撥款事業(yè)單位、差額撥款事業(yè)單位和自收自支事業(yè)單位,參公事業(yè)單位則是承擔(dān)一定行政職能、參照公務(wù)員管理的特殊事業(yè)單位。(三)高層與基層公共部門人事結(jié)構(gòu)的異同。中央和省級(jí)公共部門的職能以管理為主,工作人員構(gòu)成中公務(wù)員及參公人員居多。而設(shè)區(qū)市級(jí)和縣區(qū)級(jí)公共部門擔(dān)負(fù)的職能以直接向社會(huì)公眾和市場經(jīng)濟(jì)組織提供各種公共服務(wù)為主,加之上級(jí)對(duì)其行政編制控制更嚴(yán),因而其工作人員構(gòu)成與前者相比顯著不同:維持政府正常運(yùn)轉(zhuǎn)的恰恰是全額事業(yè)編制人員居多、公務(wù)員及參公人員少之又少。在設(shè)區(qū)市級(jí)、縣區(qū)級(jí)黨政機(jī)關(guān)工作人員中,既有干部、也有工人,而具有干部身份的人員只有一部分列為行政編制,其他則列為事業(yè)編制。例如黨史研究室(黨委)、史志辦(政府)、電教中心(組織部)、人才交流中心(人社局)、財(cái)政支付中心(財(cái)政局)等都是黨政機(jī)關(guān)的下屬事業(yè)單位,其工作人員編制都是事業(yè)性的。即使黨委組織部、政府辦、財(cái)政局、人社局這樣黨政機(jī)關(guān)的工作人員具有公務(wù)員身份的比例也不高,相當(dāng)一部分人雖具有干部身份但也列為事業(yè)編制,即屬于事業(yè)編、行政崗;而且這些黨政機(jī)關(guān)工作人員內(nèi)部、甚至黨政機(jī)關(guān)與純事業(yè)單位之間的人員輪崗交流已成慣例,一般工作人員調(diào)配使用并不受編制限制,混編、混崗現(xiàn)象普遍存在。以上情況在河北省張家口市本級(jí)和橋東區(qū)本級(jí)2014年財(cái)政決算數(shù)據(jù)里得到反映,從其“一斑”可窺知市縣級(jí)黨政機(jī)關(guān)與事業(yè)單位人員構(gòu)成之“全豹”。張家口市本級(jí):2014年末財(cái)政實(shí)際供養(yǎng)118個(gè)行政單位和193個(gè)事業(yè)單位在職人員共計(jì)2.07萬人,其中行政編制人員(含參公人員及行政工人)0.76萬人,事業(yè)編制人員1.31萬人,比例約為1∶1.72。若剔除行政編制、事業(yè)編制相對(duì)集中的公安局、檢察院、法院、司法局、教育系統(tǒng)(含教育局)、衛(wèi)生系統(tǒng)(含衛(wèi)生局)等部門,其余97個(gè)行政單位和155個(gè)事業(yè)單位的0.86萬人中行政編制和事業(yè)編制人員分別為0.41萬人和0.45萬人,比例約為1∶1.1。橋東區(qū)本級(jí):2014年末財(cái)政實(shí)際供養(yǎng)48個(gè)行政單位和48個(gè)事業(yè)單位在職人員共計(jì)4489人,其中行政編制人員(含參公人員及行政編制的工人)996人、事業(yè)編制人員3493人,比例約為1∶3.5。若剔除行政編制、事業(yè)編制相對(duì)集中的公安局、檢察院、法院、司法局、教育系統(tǒng)(含教育局)、衛(wèi)生系統(tǒng)(含衛(wèi)生局)等部門,其余42個(gè)行政單位和15個(gè)事業(yè)單位2485人,其中行政編制人員837人、事業(yè)編制人員1648人,比例約為1∶1.97。張家口市及其橋東區(qū)可視為全國基層公共部門人事結(jié)構(gòu)的一個(gè)縮影。正是這些行政編與事業(yè)編相互混雜的公職人員每天在單位奔波忙碌,完成著各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)交辦的大事小情,維持著基層公共部門的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。(四)行政單位和事業(yè)單位公務(wù)用車補(bǔ)貼及其他福利待遇差異。公務(wù)用車制度改革理應(yīng)對(duì)基層情況進(jìn)行充分調(diào)查研究,統(tǒng)籌考慮、兼顧各方地設(shè)計(jì)具體方案,以利改革順暢推行、政策執(zhí)行到位。然而,由于各級(jí)公務(wù)用車改革方案未能顧及基層公共部門人員構(gòu)成的復(fù)雜情況,同時(shí)沒有對(duì)黨政機(jī)關(guān)與事業(yè)單位公務(wù)用車改革做出統(tǒng)一安排,致使同一職級(jí)的事業(yè)編制公職人員享受的公車補(bǔ)貼差距很大。自行政編制公務(wù)員實(shí)行公車補(bǔ)貼以來,同屬于科級(jí)、處級(jí)的公務(wù)員與事業(yè)編制的公職人員相比,每月收入多出上千元,一年相差一兩萬元,相當(dāng)于整個(gè)工資總額的百分之三四十,而且何時(shí)兌現(xiàn)事業(yè)編制公職人員公車補(bǔ)貼至今難以預(yù)期,使占比很大的事業(yè)編制公職人員產(chǎn)生很大的不公感。不獨(dú)公車改革,其他許多涉及福利待遇的政策都有類似情況。國家自2006年第四次工資制度改革后,在很多相關(guān)政策的制定上,一直延續(xù)著先公務(wù)員、后事業(yè)人員的慣例。有些時(shí)候甚至針對(duì)公務(wù)員的政策標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)制定實(shí)施了好幾年,而事業(yè)人員的政策標(biāo)準(zhǔn)卻遲遲不能出臺(tái)。如一次性撫恤金發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)的制定。國家機(jī)關(guān)在2007年依據(jù)民發(fā)[2007]64號(hào)文件規(guī)定調(diào)整一次性撫恤金標(biāo)準(zhǔn)后(自2004年10月1日起執(zhí)行),事業(yè)單位2008年也依據(jù)人社部發(fā)[2008]42號(hào)文件規(guī)定做出了相應(yīng)調(diào)整,標(biāo)準(zhǔn)一致;但是國家機(jī)關(guān)在2011年依據(jù)民發(fā)[2011]192號(hào)文件規(guī)定再次調(diào)整一次性撫恤金標(biāo)準(zhǔn)后(自2011年8月1日起執(zhí)行),事業(yè)單位僅針對(duì)離休干部在2014年依據(jù)組通字[2014]33號(hào)文件規(guī)定調(diào)整了一次性撫恤金標(biāo)準(zhǔn)(自2011年8月1日起執(zhí)行),而事業(yè)單位其他人員一次性撫恤金標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整卻至今遲遲沒有消息。結(jié)果導(dǎo)致國家機(jī)關(guān)與事業(yè)單位一次性撫恤金發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)差異巨大。例如,國家機(jī)關(guān)工作人員與其他公職人員撫恤金發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)的差異:因公犧牲的,為上一年度全國城鎮(zhèn)居民人均可支配收入的20倍,以2014年全國城鎮(zhèn)居民人均可支配收入28844元計(jì)算,兩者相差20×28844=57.69萬元;病故的,為上一年度全國城鎮(zhèn)居民人均可支配收入的2倍加本人生前20個(gè)月基本工資或基本退休費(fèi),以2015年8月張家口市橋東區(qū)事業(yè)單位離退休人員基本離退休費(fèi)平均數(shù)1729元計(jì)算,兩者相差2×28844+20×1729=9.23萬元。國家在2006年第四次工資制度改革后曾多次強(qiáng)調(diào):工資制度改革以后,在提高國家機(jī)關(guān)工作人員福利待遇的同時(shí)要同步調(diào)整教育系統(tǒng)及其他事業(yè)單位工作人員的福利待遇,做到對(duì)應(yīng)級(jí)別相當(dāng)人員的福利待遇水平基本一致?！妒聵I(yè)單位人事管理?xiàng)l例》第七章第三十三、三十四條也明確規(guī)定:事業(yè)單位工作人員的工資水平應(yīng)當(dāng)與國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展相協(xié)調(diào)、與社會(huì)進(jìn)步相適應(yīng);事業(yè)單位工作人員享受國家規(guī)定的福利待遇。黨的十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》,要求“改革機(jī)關(guān)事業(yè)單位工資和津貼補(bǔ)貼制度”,“推進(jìn)機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革”。為什么在“改革工資和津貼補(bǔ)貼制度”,“推進(jìn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革”方面的原則性政策規(guī)定一致,而在具體的福利待遇政策制定和執(zhí)行上,事業(yè)單位人員卻要比公務(wù)員相差很長時(shí)間呢?有數(shù)據(jù)顯示,現(xiàn)在我國公務(wù)員總數(shù)約700多萬,但其中有360多萬是供職于公安、獄警、法警、海警、海關(guān)、輯私、國家安全等部門的警察,如果再從中剔除稅務(wù)、工商、法院、檢察院等部門執(zhí)法人員,地方一般行政部門的公務(wù)員為數(shù)并不多,而我國現(xiàn)有事業(yè)編制人員約3100多萬,比例約為1:9。國家機(jī)關(guān)與事業(yè)單位收入分配制度及福利待遇政策的不均等、不同步,甚至同一單位內(nèi)部不同編制性質(zhì)的人員福利待遇政策都不一致,而且物質(zhì)待遇差距相當(dāng)大,勢必會(huì)挫傷事業(yè)編制廣大在職人員的工作熱情和積極性,進(jìn)而引發(fā)不必要的內(nèi)部矛盾。三、解決辦法建議解決公車改革在基層貫徹執(zhí)行面臨的政策瓶頸,克服相關(guān)的困境與矛盾,其辦法和路徑并不復(fù)雜。比如,在政策規(guī)定上,允許機(jī)關(guān)單位內(nèi)全額事業(yè)編制工作人員自行選擇參照公務(wù)員管理,執(zhí)行機(jī)關(guān)單位包括公車補(bǔ)貼在內(nèi)的工資福利及職務(wù)職級(jí)晉升制度;對(duì)不選擇參照公務(wù)員管理的事業(yè)編制工作人員,則按各級(jí)職稱對(duì)應(yīng)的行政級(jí)別享受對(duì)應(yīng)行政級(jí)別人員同一標(biāo)準(zhǔn)的公車補(bǔ)貼及其他福利待遇。與此同時(shí),也應(yīng)當(dāng)按照同一邏輯,解決好事業(yè)單位公職人員與機(jī)關(guān)單位人員在包括公車補(bǔ)貼在內(nèi)的福利待遇平衡問題。就當(dāng)前統(tǒng)籌解決公車改革補(bǔ)貼問題而言,可以采取以下具體措施:(一)將對(duì)公職人員交通補(bǔ)貼發(fā)放政策的決定權(quán)下放給地方政府,參照公務(wù)員補(bǔ)貼政策執(zhí)行,不再層層報(bào)送審批,并且全額事業(yè)單位與機(jī)關(guān)單位同步執(zhí)行。(二)將交通補(bǔ)貼按級(jí)別逐步納入行政事業(yè)單位津補(bǔ)貼范疇,計(jì)入工資總額,退休時(shí)無論何種級(jí)別公職人員一律予以取消。(三)今后在制定出臺(tái)公務(wù)員收入分配、福利待遇政策的同時(shí),按照物質(zhì)待遇大體平衡的思路同步制定出臺(tái)事業(yè)單位公職人員相關(guān)政策。