農(nóng)村最低生活保障制度的瞄準效率研究農(nóng)村最低生活保障政策在實施過程中的瞄準分析

農(nóng)村最低生活保障制度的瞄準效率研究農(nóng)村最低生活保障政策在實施過程中的瞄準分析

隨著我國扶貧開發(fā)進程的推進，以及貧困人口特征和貧困原因的變化。11.1堅持貧困標準越來越多的研究表明,收入只能反映貧困的一個方面,而不能充分反映收入之外其他維度的貧困從可持續(xù)生計的角度,英國IDS將赤貧定義為“由于不可持續(xù)的生計而造成的一種極端貧困的狀態(tài)”根據(jù)能夠最大程度區(qū)分窮人和富人的原則,在以往的研究以及我國政府對農(nóng)村低保保障對象的界定的基礎(chǔ)上,本文選擇了16個變量從滿足基本生存需要的能力、核心生產(chǎn)性資產(chǎn)的可及性和轉(zhuǎn)移支付(社會資本)的可及性三個層面來度量我國農(nóng)戶的貧困程度(表1)1.2生計狀況一化賦值為了構(gòu)建一個綜合的指數(shù),接著要對被挑選出來的變量進行歸一化賦值。如果一個變量的值越大表示這個農(nóng)戶的生計狀況越好,那么將根據(jù)公式(1)進行歸一化賦值;否則,應(yīng)該應(yīng)用公式(2)。(1)(2)其中,然后,本文將沿用Filmer和Pritchett的方法利用主成分分析計算出用來構(gòu)建赤貧指數(shù)的所有變量的權(quán)重(=∑2樣本農(nóng)戶的信息與瞄準效率本文使用的數(shù)據(jù)來自于中國科學院農(nóng)業(yè)政策研究中心2008年在江蘇、四川、陜西、吉林和河北5省進行的農(nóng)戶調(diào)查。該調(diào)查采用分層隨機抽樣的方法在全國調(diào)查了25個縣50個鄉(xiāng)鎮(zhèn)101個村2020個農(nóng)戶。關(guān)于省、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村的詳細抽樣程序參見Yi等根據(jù)研究的需要,本文使用的農(nóng)戶調(diào)查數(shù)據(jù)從內(nèi)容上可以被概括為兩個層面:第一個層面是農(nóng)戶從農(nóng)村最低生活保障的獲益情況,例如,“2007年你家是低保戶嗎?(1=是;2=不是)”,“2007年你家拿到多少低保戶補貼(包括食物和現(xiàn)金)(元)”,“這些低保補貼對你家的經(jīng)濟情況有多大改善?(1=很多;2=有一點;3=很少;4=沒有)”等;第二個層面是農(nóng)戶家庭的基本信息,具體包括家庭成員的年齡、性別、教育、健康、就業(yè)情況;農(nóng)戶家庭的生產(chǎn)性資產(chǎn)(農(nóng)具和役畜等)、其他經(jīng)營性資產(chǎn)和消費性資產(chǎn)(家具和電器等)的類別與價值;以及農(nóng)戶的社會資本等信息。此外,本次調(diào)查收集的村級數(shù)據(jù)中包括了2007年樣本村農(nóng)戶對低保的申請與批準情況,具體信息包括“您村今年有多少農(nóng)戶申請了低保戶?”和“您村今年有多少個低保戶申請被獲準?”。統(tǒng)計結(jié)果顯示,2007年樣本村中只有60%提出了低保申請的農(nóng)戶最終獲得了低保的資格,并且存在很大的省際差異,其中江蘇和四川的申請獲準率不到30%(見表2)。也就是說,低保的申請和審批的確經(jīng)歷了一個瞄準的過程。因此,本文關(guān)注的問題是那些最貧困的農(nóng)戶是否都獲得了低保,以及最終獲得了低保的農(nóng)戶是否是該村最貧困的農(nóng)戶,即低保的瞄準效率。盡管本文的數(shù)據(jù)具有全國代表性,并且包含了豐富的農(nóng)戶層面的信息,但是,必須承認由于此次調(diào)查只在每個樣本村隨機抽取了20個農(nóng)戶,如果樣本村在2007年還沒有實施低保或者低保戶數(shù)量非常少的話,那么該村的農(nóng)戶樣本中可能并沒有任何農(nóng)戶享受低保。進一步,在村級層面評價低保瞄準效率時也就必須將這些樣本村和樣本農(nóng)戶排除在外。但是,這并不影響本研究對其他樣本村低保瞄準效率的分析以及在更高層面(鄉(xiāng)鎮(zhèn)或者縣)分析低保瞄準效率時將這些樣本包括進來。具體而言,本調(diào)查一共在21個樣本縣33個樣本鄉(xiāng)鎮(zhèn)的47個樣本村隨機抽取到了75個低保戶。33.13.1.1家庭成員整體勞動能力的測度除了二元變量外,用來構(gòu)建赤貧指數(shù)的所有變量都需要進行歸一化賦值。由于篇幅的限制,本文在此僅以家庭整體勞動能力為例進行說明。家庭整體勞動能力是處于不同年齡層次和健康狀況的家庭成員所擁有的勞動能力的總和。測度時我們首先需要將每一個家庭成員的勞動能力轉(zhuǎn)換為一個普通成年勞動力的標準勞動能力單位,其基本原則是根據(jù)年齡段進行轉(zhuǎn)換,然后再根據(jù)其健康水平等進行調(diào)整(表3)。與Sharp在非洲的研究不同,本文在設(shè)計轉(zhuǎn)換系數(shù)時考慮了在校學生對家庭勞動的貢獻與非在校學生的差異3.1.2外在主成分主成分分析的結(jié)果表明,盡管16個主成分(等于變量的個數(shù))被提取出來,但是基于特征值大于1的Kaiser標準,只有前五個主成分是顯著的。其中,本文將使用第一個主成分計算權(quán)重,因為第一個主成分不僅解釋了總方差的18.01%,并且對所有變量都賦予了正的權(quán)重(表5)。Sharp,Filmer和Pritchett也曾采用同樣的方法,得到的這些權(quán)重體現(xiàn)了不同變量在決定農(nóng)戶的貧困程度中的重要性3.2赤貧指數(shù)小的農(nóng)戶根據(jù)公式(3),我們可以計算出樣本中所有農(nóng)戶的赤貧指數(shù)。赤貧指數(shù)的值越小表示該農(nóng)戶相對更加貧困,理論上也就越有資格獲得低保。同理,在同樣獲得低保的情況下,那些赤貧指數(shù)越小的農(nóng)戶理論上也應(yīng)該享受更高的低保金。圖1描繪了樣本農(nóng)戶的赤貧指數(shù)的分布,可以看到,位于分布圖左端的農(nóng)戶正式農(nóng)村低保所要瞄準的對象。3.3低保瞄準的漏出問題由于農(nóng)村最低生活保障的標準是根據(jù)各地的經(jīng)濟發(fā)展水平?jīng)Q定的,各地政府在審核低保過程中采用的程序也不盡相同,例如在樣本地區(qū),有的是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)或縣級政府事先將低保名額分配給各個村,然后由村一級組織對申請農(nóng)戶進行篩選后按低保名額的多少上報農(nóng)戶名單,同時名額分配的原則(如按人口分配、按經(jīng)濟發(fā)展水平分配)也存在地區(qū)差異;有的是由村委會組織農(nóng)戶先申請,然后將申請農(nóng)戶的資料上報后,再由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)進行審核。因此,考慮到各級政府或組織在低保申請和審批過程中的作用千差萬別,本文將分別從村、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))和縣三個層級評價低保的瞄準效率。首先,根據(jù)赤貧指數(shù)對47個樣本村的農(nóng)戶進行村內(nèi)排序(20個農(nóng)戶/村)。序數(shù)越大,表示農(nóng)戶越富裕(第一列,表6)。比較的結(jié)果表明,①低保瞄準存在嚴重的瞄準遺漏,2007年樣本村中最貧困的那些農(nóng)戶(序號為1),只有25.5%(=12/47×100%)的農(nóng)戶得到了低保;②低保瞄準的漏出問題不容忽視,樣本村中赤貧指數(shù)處于最低端的20%的農(nóng)戶在2007年只得到了低保名額的50.67%(第4列,表6);在赤貧指數(shù)處于最低端的40%的農(nóng)戶得到了低保名額的73.33%。而那些最富的20%的農(nóng)戶(序數(shù)≥16)卻得到了近5.3%的低保名額。采用同樣的方法,本文對33個鄉(xiāng)鎮(zhèn)和21個縣(市)的樣本農(nóng)戶也根據(jù)赤貧指數(shù)分別進行了排序,與農(nóng)戶低保的實際獲得情況進行對比后得出了類似的結(jié)論。其中,在瞄準遺漏方面,鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣一級的比較結(jié)果顯示在最貧困的農(nóng)戶(序號為1)中,分別僅有20.0%和19.0%的農(nóng)戶在2007年得到了低保;在瞄準漏出方面,鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的比較結(jié)果顯示,處于赤貧指數(shù)最低端的20%和40%的農(nóng)戶分別得到了低保名額的53.33%和73.33%;縣一級的比較結(jié)果顯示,處于赤貧指數(shù)最低端的20%和40%的農(nóng)戶分別只得到了低保名額的53.33%和77.33%。也就是說,現(xiàn)階段我國農(nóng)村低保在瞄準過程中既存在著瞄準遺漏的問題,還存在著漏出問題。這與其他學者的發(fā)現(xiàn)一致,例如凌文豪和梁金剛在河南某村的調(diào)查發(fā)現(xiàn),該村一共有32戶農(nóng)戶享受了最低生活保障,其中,“人情?！庇?戶,騙保2戶,同時該村還有20戶農(nóng)戶應(yīng)保未保除瞄準問題以外,現(xiàn)行的低保資金對低保農(nóng)戶的保障能力也有待進一步提高。2007年,樣本中75戶低保戶戶均獲得低保477元,其中,29%農(nóng)戶反映低保資金使自己家庭經(jīng)濟狀況改善很大,48%的農(nóng)戶反映對改善家庭經(jīng)濟狀況有一點幫助,23%的農(nóng)戶反映幫助很小或沒有任何幫助。4結(jié)論與政策建議貧困的瞄準效率不高一直是我國扶貧工作面臨的巨大挑戰(zhàn)本文基于一份具有全國代表性的農(nóng)戶資料,用國際上較為先進的赤貧指數(shù)從多維度對農(nóng)戶的貧困程度進行了度量,并將其應(yīng)用于我國農(nóng)村低保瞄準率的分析。結(jié)果發(fā)現(xiàn),無論是在村級,還是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)或者縣級層面,現(xiàn)階段我國農(nóng)村低保瞄準效率不高,其中不僅存在著瞄準遺漏,還存在著嚴重的漏出問題。同時,超過1/5的低保戶反映在現(xiàn)有的資助水平下,低保金對改善他們家庭的經(jīng)濟狀況作用很小或者沒有任何幫助。究其原因,除了前文提及的收入難以度量外,本文認為造成農(nóng)村低保瞄準效率低下還有三個方面的原因:①當前低保資金以地方政府籌集為主,這樣的財政制度安排造成了低保資金的稀缺性與低保人群的高數(shù)量之間的矛盾,從而使其成為瞄準遺漏的最主要原因;②為了克服單純以收入審核低保資格的不足,很多地方政府在低保審批過程中同時采用了民主評議的方法或者主要依據(jù)民主評議的方法,但是這在民主和法治程度不高的農(nóng)村易于異化為按宗族、親緣等關(guān)系獲得低保資格,損害低保確認的公正性;③基層低保管理者在審核低保的過程中常以公平原則第一,而忽視了效率原則,例如在一些樣本地區(qū),村干部反映鄉(xiāng)鎮(zhèn)給每個村低保戶的指標是根據(jù)各村人口確定的,跟各村經(jīng)濟狀況和貧困人口的多少沒有關(guān)系?；谝陨涎芯拷Y(jié)論和農(nóng)村低