暫予監(jiān)外執(zhí)行制度的歷史演變

暫予監(jiān)外執(zhí)行制度的歷史演變

一、引入外部監(jiān)督和管理制度隱蔽監(jiān)獄是一種針對符合法律情況的刑事犯罪的制度。經(jīng)法律機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)或決定，被矛盾加許的罪犯可以暫時在監(jiān)獄外實(shí)施刑罰。(一)立法上存在不足我國非常重視暫予監(jiān)外執(zhí)行制度,在1954年的《勞動改造條例》中,就確立了暫予監(jiān)外執(zhí)行制度。《勞動改造條例》第37條規(guī)定,對于有精神病或者患有急性、惡性傳染病的,或者有嚴(yán)重疾病在關(guān)押中可能發(fā)生生命危險的,或者分娩未滿6個月或懷孕的罪犯,不許收押,由原送押機(jī)關(guān)斟酌情形,送往醫(yī)院,或者交給監(jiān)護(hù)人或者安置到其他適當(dāng)場所。盡管還沒有出現(xiàn)暫予監(jiān)外執(zhí)行的表述,但是這條規(guī)定已經(jīng)顯露出暫予監(jiān)外執(zhí)行制度的萌芽。第60條更是直接確立了暫予監(jiān)外執(zhí)行制度:“對于病勢嚴(yán)重需要保外就醫(yī)的(罪大惡極的除外)或者年齡在55歲以上或者身體殘廢、刑期5年以下,已失去對社會危害可能的犯人,可以準(zhǔn)許監(jiān)外執(zhí)行?！贝撕?為了適應(yīng)保外就醫(yī)工作需要,1990年《罪犯保外就醫(yī)執(zhí)行辦法》出臺,明確了《罪犯保外就醫(yī)疾病范圍》,為保外就醫(yī)工作提供了具體標(biāo)準(zhǔn)。監(jiān)獄作為國家最重要的專門負(fù)責(zé)刑罰執(zhí)行工作的機(jī)關(guān),在執(zhí)法過程中,由于《勞動改造條例》由國務(wù)院頒布,《罪犯保外就醫(yī)執(zhí)行辦法》由最高人民檢察院、公安部、司法部聯(lián)合出臺,法律效力較低,影響了行刑效果,執(zhí)法實(shí)踐迫切需要出臺具有更高法律效力的規(guī)范性文件。為此,1994年出臺的《監(jiān)獄法》,在吸收《勞動改造條例》和《罪犯保外就醫(yī)執(zhí)行辦法》立法經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上,進(jìn)一步規(guī)范了暫予監(jiān)外執(zhí)行工作,對暫予監(jiān)外執(zhí)行工作的監(jiān)督程序、罪犯的收監(jiān)和死亡處理等問題作出了補(bǔ)充規(guī)定,大大推動了暫予監(jiān)外執(zhí)行工作的開展,使監(jiān)獄的暫予監(jiān)外執(zhí)行工作進(jìn)入了法制化軌道。然而,由于暫予監(jiān)外執(zhí)行涉及到公安機(jī)關(guān)、人民法院、人民檢察院、司法行政機(jī)關(guān)(主要是監(jiān)獄),需要多個部門和單位的配合,而《監(jiān)獄法》更多是對1979年《刑事訴訟法》暫予監(jiān)外執(zhí)行規(guī)定的確認(rèn),而且許多規(guī)定仍然太過抽象,司法實(shí)踐中的一些問題仍然無法解決。比如,《監(jiān)獄法》第27條規(guī)定,暫予監(jiān)外執(zhí)行的罪犯,由居住地公安機(jī)關(guān)執(zhí)行,但是公安機(jī)關(guān)應(yīng)采取哪些措施執(zhí)行刑罰,防止罪犯脫管失控并沒有明確;第28條規(guī)定,暫予監(jiān)外執(zhí)行的情形消失后,刑期未滿的,負(fù)責(zé)執(zhí)行的公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時通知監(jiān)獄收監(jiān),但是如何收監(jiān),是否先由公安機(jī)關(guān)羈押罪犯并移交監(jiān)獄執(zhí)行刑罰沒有明確,同時,何謂“及時通知”,也容易造成執(zhí)法混亂。實(shí)踐中,“暫予監(jiān)外執(zhí)行的罪犯,由居住地公安機(jī)關(guān)執(zhí)行”的規(guī)定也無法落實(shí),由于公安機(jī)關(guān)治安維護(hù)任務(wù)非常繁重,往往無法對暫予監(jiān)外執(zhí)行罪犯實(shí)施有效的監(jiān)管,這種問題如何處理,很棘手。由于《監(jiān)獄法》存在以上不足,所以,《監(jiān)獄法》出臺后,社會各界要求及時出臺《監(jiān)獄法實(shí)施細(xì)則》的呼聲一直不斷,盡管相關(guān)部門也曾努力研究,試圖出臺《監(jiān)獄法實(shí)施條例》,但是因各種主客觀原因流產(chǎn)。隨著我國社區(qū)矯正試點(diǎn)工作的成功,《刑法修正案(八)》確立我國社區(qū)矯正制度,2012年《刑事訴訟法》進(jìn)一步完善暫予監(jiān)外執(zhí)行制度,《社區(qū)矯正實(shí)施辦法》進(jìn)一步規(guī)范社區(qū)矯正工作,尤其是在2014年10月24日,最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部、國家衛(wèi)生計生委已經(jīng)聯(lián)合制定出臺《暫予監(jiān)外執(zhí)行規(guī)定》的大背景下,適時修改《監(jiān)獄法》,規(guī)范暫予監(jiān)外執(zhí)行工作重新進(jìn)入立法機(jī)關(guān)的視野。(二)暫予監(jiān)外執(zhí)行適用條件不健全暫予監(jiān)外執(zhí)行工作涉及到人民法院、人民檢察院、公安機(jī)關(guān)、監(jiān)獄和社區(qū)矯正機(jī)構(gòu),人民法院負(fù)責(zé)暫予監(jiān)外執(zhí)行工作的決定,人民檢察院負(fù)責(zé)監(jiān)督,省級以上監(jiān)獄管理機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)審批,社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)執(zhí)行,公安機(jī)關(guān)予以配合,各機(jī)關(guān)分工負(fù)責(zé),互相配合,互相監(jiān)督,這是理想狀態(tài)。在司法實(shí)踐中,由于長期以來,相關(guān)制度不健全,加之部分執(zhí)法機(jī)構(gòu)和人員執(zhí)法不嚴(yán),導(dǎo)致部分罪犯違法違紀(jì)辦理了暫予監(jiān)外執(zhí)行,尤其是辦理保外就醫(yī),甚至出現(xiàn)“以保代放”、“脫管漏管”、“收監(jiān)難”等現(xiàn)象,嚴(yán)重?fù)p害了司法權(quán)威和政府形象,造成了不好的社會導(dǎo)向。一是罪犯為逃避服刑,創(chuàng)造條件申請適用或者延長適用暫予監(jiān)外執(zhí)行,暫予監(jiān)外執(zhí)行適用率居高不下;二是暫予監(jiān)外執(zhí)行罪犯的監(jiān)管流于形式,部分罪犯脫管漏管,甚至引發(fā)再次犯罪；三是暫予監(jiān)外執(zhí)行情形消失或者具備法定應(yīng)予收監(jiān)執(zhí)行情形后,罪犯沒有及時被收監(jiān)。二、給非監(jiān)督和執(zhí)行帶來問題(一)法律規(guī)定不夠細(xì)化,隨意性較大我國一直非常重視暫予監(jiān)外執(zhí)行立法工作,然而,有關(guān)暫予監(jiān)外執(zhí)行的條文,無論是《監(jiān)獄法》,還是《罪犯保外就醫(yī)執(zhí)行辦法》,部分條文因其過于抽象,在司法實(shí)踐中無法有效執(zhí)行,出現(xiàn)了執(zhí)法打折,影響了執(zhí)法效果?！侗O(jiān)獄法》第25條規(guī)定,暫予監(jiān)外執(zhí)行的適用情形是《刑事訴訟法》的相關(guān)規(guī)定。依照2012年《刑事訴訟法》,“有嚴(yán)重疾病”、“生活不能自理”、“不致危害社會”等情形的在監(jiān)罪犯,可以暫予監(jiān)外執(zhí)行,然而何謂“嚴(yán)重疾病”、“生活不能自理”、“不致危害社會”卻沒有明確界定,又缺乏配套性規(guī)范給予補(bǔ)充,實(shí)踐中執(zhí)法人員隨意性很大。《監(jiān)獄法》第25條還規(guī)定,對于符合監(jiān)外執(zhí)行條件的無期徒刑、有期徒刑的在監(jiān)罪犯,可以暫予監(jiān)外執(zhí)行?？梢?立法機(jī)關(guān)明確規(guī)定了行刑方式變更的暫時性,暗含了收監(jiān)執(zhí)行的可能性。然而,由于法律沒有明確“暫予”的具體時限,部分案件批準(zhǔn)機(jī)關(guān)在作出暫予監(jiān)外執(zhí)行決定時未規(guī)定執(zhí)行期限,“暫予”變成了“長期”甚至“無期”;《刑事訴訟法》第257條規(guī)定,暫予監(jiān)外執(zhí)行罪犯嚴(yán)重違反有關(guān)監(jiān)督管理規(guī)定的,應(yīng)當(dāng)及時收監(jiān)。何謂“嚴(yán)重”、“及時”,容易產(chǎn)生不同認(rèn)識,導(dǎo)致“失控失管”現(xiàn)象時有發(fā)生;《監(jiān)獄法》第28條規(guī)定了暫予監(jiān)外執(zhí)行罪犯的收監(jiān)程序,比如社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)及時通知監(jiān)獄收監(jiān),但是何謂“及時”,“如何收監(jiān)”、“是否需要先期羈押”、“是公安機(jī)關(guān)將罪犯送交監(jiān)獄,還是監(jiān)獄前往公安機(jī)關(guān)提押”都沒有明確,嚴(yán)重影響了執(zhí)法過程中各機(jī)關(guān)的配合,容易造成執(zhí)法脫節(jié),罪犯脫管失控。《罪犯保外就醫(yī)執(zhí)行辦法》第2條和第3條分別規(guī)定了“準(zhǔn)予”和“不準(zhǔn)”保外就醫(yī)的情形,比如“罪犯身患嚴(yán)重疾病,短期內(nèi)有死亡危險的可以準(zhǔn)予保外就醫(yī)”、“罪行嚴(yán)重,民憤很大的,不準(zhǔn)保外就醫(yī)”,這里的“嚴(yán)重”、“短期內(nèi)”、“民憤很大”等都很抽象,不利于保外就醫(yī)工作的執(zhí)行。即使是2014年10月通過的《暫予監(jiān)外執(zhí)行規(guī)定》,部分條文也很抽象。比如:第6條第一款中的“可能有社會危險性”,第二款中的“短期內(nèi)”等等。(二)社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)和人員缺乏監(jiān)管經(jīng)費(fèi)保障司法實(shí)踐中,由于執(zhí)法人員和執(zhí)法經(jīng)費(fèi)不足,已經(jīng)嚴(yán)重影響了暫予監(jiān)外執(zhí)行工作的開展?！秳趧痈脑鞐l例》和《監(jiān)獄法》都規(guī)定暫予監(jiān)外執(zhí)行的執(zhí)行機(jī)關(guān)是罪犯居住地的公安機(jī)關(guān)(日常監(jiān)管由罪犯居住地公安派出所負(fù)責(zé))。公安機(jī)關(guān)是我國維護(hù)公共安全,打擊違法犯罪的主要力量?；鶎庸才沙鏊τ邢?工作任務(wù)繁重,又加之上級機(jī)關(guān)對辦案工作考核的壓力,它們常常是“重辦案,輕監(jiān)管”。實(shí)踐中,缺乏對暫予監(jiān)外執(zhí)行罪犯的有效監(jiān)管,出現(xiàn)虛管、漏管、脫管、失控等現(xiàn)象。正因如此,從2003年,我國開始社區(qū)矯正試點(diǎn)工作,將暫予監(jiān)外執(zhí)行罪犯的日常監(jiān)管職責(zé)交由罪犯居住地司法行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé),經(jīng)過近十年的試點(diǎn)試行工作,效果良好。2011年《刑法修正案(八)》正式確立我國社區(qū)矯正制度,2012年《刑事訴訟法》規(guī)定,暫予監(jiān)外執(zhí)行的法定執(zhí)行機(jī)關(guān)是社區(qū)矯正機(jī)構(gòu),《社區(qū)矯正實(shí)施辦法》進(jìn)一步確認(rèn)暫予監(jiān)外執(zhí)行的法定執(zhí)行機(jī)關(guān)是縣級司法行政機(jī)關(guān)社區(qū)矯正機(jī)構(gòu),司法所承擔(dān)社區(qū)矯正日常工作。然而,由于我國社區(qū)矯正制度建立時間不長,社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)還不健全,負(fù)責(zé)社區(qū)矯正日常監(jiān)管工作的司法所,監(jiān)管任務(wù)很重,工作人員不足,而且司法所工作人員將主要精力放在緩刑、假釋等罪犯的幫教和矯治上,造成對暫予監(jiān)外執(zhí)行罪犯監(jiān)管不嚴(yán)。同時,盡管《刑事訴訟法》、《監(jiān)獄法》、《社區(qū)矯正實(shí)施辦法》都規(guī)定,基層組織和暫予監(jiān)外執(zhí)行罪犯原所在單位有義務(wù)協(xié)助法定執(zhí)行機(jī)關(guān)開展監(jiān)管工作,但是“如何協(xié)助”、“如何考核”沒有明確,導(dǎo)致協(xié)助義務(wù)流于形式,社會力量參與較少?！蹲锓副Ｍ饩歪t(yī)執(zhí)行辦法》和《社區(qū)矯正實(shí)施辦法》中的保證人也沒有明確其保證條件、保證義務(wù)和責(zé)任,導(dǎo)致無法保證?？梢钥闯?盡管法律規(guī)定了多類人員和力量參與暫予監(jiān)外執(zhí)行監(jiān)管工作,但是司法實(shí)踐中,往往顯得人手不足,力不從心。我們知道,暫予監(jiān)外執(zhí)行罪犯處于“監(jiān)外”狀態(tài),與監(jiān)禁罪犯相比,監(jiān)管難度更大,更需要依靠現(xiàn)代科技和裝備的支持,離不開大量經(jīng)費(fèi)的保障。然而,《監(jiān)獄法》規(guī)定的國家保障監(jiān)獄改造罪犯所需經(jīng)費(fèi),在監(jiān)獄體制改革之前,一直存有缺口。監(jiān)獄體制改革后,監(jiān)獄執(zhí)法工作所需經(jīng)費(fèi)由國家全額保障,但是暫予監(jiān)外執(zhí)行工作主要由社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)(司法所)負(fù)責(zé)執(zhí)行,司法所經(jīng)費(fèi)仍然處于不足狀態(tài)?？梢哉f,無論是以往由公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)暫予監(jiān)外執(zhí)行罪犯的監(jiān)管,還是現(xiàn)在由社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)監(jiān)管,專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)不足仍然是困擾相關(guān)工作順利開展的棘手問題之一。(三)病殘鑒定問題近年來,在執(zhí)法實(shí)踐中執(zhí)法人員違法違紀(jì)辦理暫予監(jiān)外執(zhí)行的案件時有發(fā)生,出現(xiàn)個別有錢人、有權(quán)人,以權(quán)“贖身”,花錢“買刑”的現(xiàn)象,部分不具備或者已經(jīng)喪失暫予監(jiān)外執(zhí)行條件的罪犯,可以逍遙法外。那么,在哪些環(huán)節(jié),執(zhí)法人員可以違法違紀(jì)辦理暫予監(jiān)外執(zhí)行,幫助罪犯逃脫刑罰呢?我們認(rèn)為,主要有以下幾個方面:一是鑒定環(huán)節(jié)。根據(jù)法律規(guī)定,罪犯保外就醫(yī),必須進(jìn)行病殘鑒定,由省級人民政府指定的醫(yī)院診斷并開具證明文件。《罪犯保外就醫(yī)執(zhí)行辦法》和《暫時予監(jiān)外執(zhí)行規(guī)定》都規(guī)定,申請保外就醫(yī)的罪犯病殘鑒定由監(jiān)獄(含少管所)醫(yī)院進(jìn)行,未設(shè)醫(yī)院的,可送勞改局(監(jiān)獄局)中心醫(yī)院或者就近的縣級以上醫(yī)院檢查鑒定。實(shí)踐中,病殘鑒定通常由縣級人民醫(yī)院進(jìn)行。罪犯的病殘鑒定結(jié)論是是否決定監(jiān)外執(zhí)行的依據(jù)。由于病殘鑒定由監(jiān)獄提起、組織,鑒定機(jī)構(gòu)所鑒定的內(nèi)容大多屬于專業(yè)知識,暫予監(jiān)外執(zhí)行的決定或者批準(zhǔn)機(jī)關(guān)只能依照鑒定結(jié)果來做出決定。病殘鑒定過程中,權(quán)力裁量空間很大,容易出現(xiàn)監(jiān)獄干警、鑒定醫(yī)生、罪犯家屬合謀,偽造罪犯病例,冒名頂替檢查身體等錢權(quán)交易、弄虛作假、徇私舞弊等問題。二是審批環(huán)節(jié)。按照《監(jiān)獄法》,暫予監(jiān)外執(zhí)行的審批主體為省、自治區(qū)、直轄市監(jiān)獄管理機(jī)關(guān)。具體來說,罪犯交付監(jiān)獄執(zhí)行后,暫予監(jiān)外執(zhí)行由監(jiān)獄提出書面意見,報省級以上監(jiān)獄管理機(jī)關(guān)批準(zhǔn)。在這個過程中,部分執(zhí)法人員違法違紀(jì)辦理了“人情案”、“金錢案”,尤其是在職務(wù)犯罪和經(jīng)濟(jì)犯罪中。三是監(jiān)管環(huán)節(jié)。在我國確立社區(qū)矯正制度之前,監(jiān)管權(quán)由公安機(jī)關(guān)行使,監(jiān)獄配合。社區(qū)矯正制度確立后,監(jiān)管權(quán)由社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)行使,監(jiān)獄協(xié)助。實(shí)踐中,部分監(jiān)獄執(zhí)法人員,故意違法違紀(jì)也是不能忽視的問題。比如,有的監(jiān)獄囿于監(jiān)管壓力,對于該收監(jiān)的病殘罪犯不及時收監(jiān)。監(jiān)獄執(zhí)法人員的違法違紀(jì)行為,一方面縱容了犯罪分子,誘使他們進(jìn)行權(quán)力尋租;另一方面違背了刑罰的正義性,使刑罰的目的落空,報應(yīng)和預(yù)防(一般預(yù)防和特殊預(yù)防)無法得到有效實(shí)現(xiàn)。同時,對于執(zhí)法人員違法違紀(jì)行為問責(zé)不力,也使得這些行為屢禁不止。三、監(jiān)督制度的完善和完善(一)規(guī)范暫予監(jiān)外執(zhí)行批準(zhǔn)程序我們建議,在修改《監(jiān)獄法》及制定相關(guān)配套性文件的過程中,一方面要充分吸收2012年《刑事訴訟法》和2014年中央政法委發(fā)布的《關(guān)于嚴(yán)格規(guī)范減刑、假釋、暫予監(jiān)外執(zhí)行切實(shí)防止司法腐敗的意見》以及最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部、國家衛(wèi)生計委聯(lián)合制定的《暫予監(jiān)外執(zhí)行規(guī)定》的有關(guān)精神,細(xì)化暫予監(jiān)外執(zhí)行的條件,以列舉的方式明確暫予監(jiān)外執(zhí)行適用情形中,“嚴(yán)重疾病”、“生活不能自理”、“不致危害社會”、“具有社會危險性”、“自傷自殘”等模糊性概念的具體含義,防止執(zhí)法隨意性,另一方面要進(jìn)一步完善暫予監(jiān)外執(zhí)行的批準(zhǔn)程序,用程序正義保證實(shí)體正義,使得執(zhí)法人員不能進(jìn)行權(quán)力尋租。我們認(rèn)為,修改《監(jiān)獄法》時,應(yīng)強(qiáng)調(diào)對是否符合法定暫予監(jiān)外執(zhí)行情形的司法鑒定,進(jìn)一步強(qiáng)化對監(jiān)外執(zhí)行批準(zhǔn)工作的法律監(jiān)督,密切監(jiān)獄與社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)的工作銜接。我們建議,將《監(jiān)獄法》第26條修改為“對于需要暫予監(jiān)外執(zhí)行的罪犯,監(jiān)獄應(yīng)當(dāng)組織對罪犯進(jìn)行病情診斷、妊娠檢查或者生活不能自理情況的鑒別,并通報駐監(jiān)檢察機(jī)構(gòu)。當(dāng)事人對鑒定結(jié)論有異議的,可以申請重新鑒定。駐監(jiān)檢察機(jī)構(gòu)對鑒定結(jié)論有異議的,可以要求監(jiān)獄做出說明。對罪犯確有嚴(yán)重疾病,必須保外就醫(yī)的,由省級人民政府指定的醫(yī)院診斷并開具證明文件,監(jiān)獄應(yīng)將診斷結(jié)論通報駐監(jiān)檢察機(jī)構(gòu)。對診斷結(jié)論,當(dāng)事人或者駐監(jiān)檢察機(jī)構(gòu)有異議,可以申請省級人民政府指定的另一醫(yī)院重新鑒定。重新鑒定為終局鑒定。經(jīng)審查確認(rèn),符合暫予監(jiān)外執(zhí)行條件的,由監(jiān)獄提出書面意見,報省級以上監(jiān)獄管理機(jī)關(guān)批準(zhǔn),并將書面意見的副本抄送駐監(jiān)檢察機(jī)構(gòu)。批準(zhǔn)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將批準(zhǔn)的暫予監(jiān)外執(zhí)行決定通知社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)和原判人民法院,并抄送同級人民檢察院。監(jiān)獄接到批準(zhǔn)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)的暫予監(jiān)外執(zhí)行決定書后,應(yīng)要求暫予監(jiān)外執(zhí)行罪犯在指定期限內(nèi)到居住地社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)報到。同級人民檢察院接到暫予監(jiān)外執(zhí)行決定書副本后,認(rèn)為對罪犯適用暫予監(jiān)外執(zhí)行不當(dāng)?shù)?應(yīng)當(dāng)自接到通知之日起1個月內(nèi)將書面意見送交批準(zhǔn)暫予監(jiān)外執(zhí)行的機(jī)關(guān),批準(zhǔn)暫予監(jiān)外執(zhí)行的機(jī)關(guān)接到同級人民檢察院的書面意見后,應(yīng)當(dāng)立即對該決定進(jìn)行重新核查,并將核查結(jié)論及時通報同級人民檢察院”。(二)取保人協(xié)助監(jiān)管方面根據(jù)法律規(guī)定,暫予監(jiān)外執(zhí)行一個重要原因就是罪犯有嚴(yán)重疾病,需要保外就醫(yī)。與其他法定暫予監(jiān)外執(zhí)行情形相比,由于部分疾病具有一定的“隱蔽性”,保外就醫(yī)容易成為“權(quán)錢交易”的重災(zāi)區(qū),實(shí)踐中,三類罪犯之所以能夠獲得暫予監(jiān)外執(zhí)行,保外就醫(yī)是主要途徑。正因如此,《暫予監(jiān)外執(zhí)行規(guī)定》明確規(guī)定,對三類罪犯從嚴(yán)審批暫予監(jiān)外執(zhí)行。盡管我國早就確定了保外就醫(yī)保證人(取保人、具保人)制度,但是執(zhí)行效果不好?！蹲锓副Ｍ饩歪t(yī)執(zhí)行辦法》第7條、第10條、第14條規(guī)定了取保人的條件和義務(wù),規(guī)定過于籠統(tǒng),缺乏相應(yīng)責(zé)任要求。比如,第7條規(guī)定,取保人應(yīng)當(dāng)具備管束和教育保外就醫(yī)罪犯的能力,并有一定的經(jīng)濟(jì)條件。這里的“管束和教育能力”和“一定經(jīng)濟(jì)條件”缺乏量化衡量標(biāo)準(zhǔn);又比如,第10條規(guī)定,取保人應(yīng)將保外就醫(yī)罪犯領(lǐng)回到公安機(jī)關(guān)報到。如果保外就醫(yī)罪犯在規(guī)定時間內(nèi)沒有報到的,由勞改(監(jiān)獄)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)尋找。顯然,法律規(guī)定了取保人“領(lǐng)回”的義務(wù),但是卻沒有規(guī)定相應(yīng)的責(zé)任;再比如,第14條規(guī)定,勞改(監(jiān)獄)機(jī)關(guān)每年應(yīng)派干警或者發(fā)函對保外就醫(yī)罪犯進(jìn)行一次全面考察,派出干警考察時應(yīng)與取保人見面了解相關(guān)情況。由于立法對考察方式做了選擇性規(guī)定,現(xiàn)實(shí)情況是,勞改(監(jiān)獄)機(jī)關(guān)主要以發(fā)函的形式進(jìn)行考察,這就進(jìn)一步淡化了取保人的協(xié)助監(jiān)管義務(wù)。正是有上述缺陷,實(shí)踐中,取保人制度基本上流于形式,加之公安機(jī)關(guān)日常監(jiān)管乏力,保外就醫(yī)罪犯常常處于失控狀態(tài)。所以,我們認(rèn)為,修改《監(jiān)獄法》時,應(yīng)進(jìn)一步健全我國的保外就醫(yī)保證人制度,在吸收《暫予監(jiān)外執(zhí)行規(guī)定》中相關(guān)精神的基礎(chǔ)上,根據(jù)國情和工作需要,細(xì)化保證人條件,強(qiáng)調(diào)保證責(zé)任和協(xié)助監(jiān)管責(zé)任,防止罪犯脫管漏管。具體說來,我們建議,《監(jiān)獄法》增加一條,規(guī)定“罪犯需要保外就醫(yī)的,應(yīng)當(dāng)由罪犯或者家屬、監(jiān)護(hù)人提出保證人。保證人應(yīng)當(dāng)同時具備下列條件:①具有完全民事行為能力,愿意承擔(dān)保證人義務(wù);②人身自由未受到限制;③有固定的住處和收入;④與被保證人共同居住或者居住在同一市、縣。保證人不履行保證責(zé)任或者不完全履行保證責(zé)任經(jīng)保外就醫(yī)監(jiān)管機(jī)關(guān)警告后仍不改正的,取消保證人資格,重新更換保證人或者繳納保證金。保證人與被保證人惡意串通,協(xié)助被保證人逃脫監(jiān)管,造成嚴(yán)重后果的,追究保證人的法律責(zé)任”。(三)規(guī)范收監(jiān)制度和不含量執(zhí)行刑期的情形、決定機(jī)關(guān)和程序,強(qiáng)化法律監(jiān)督暫予監(jiān)外執(zhí)行是行刑方式和行刑場所的變更。它具有暫時性、人道性、政策性、經(jīng)濟(jì)性和收監(jiān)可能性等特點(diǎn)。暫予監(jiān)外執(zhí)行罪犯仍然在執(zhí)行刑罰,所以為了保證刑罰的嚴(yán)肅性、公正性、權(quán)威性,強(qiáng)化罪犯的身份意識,我國確立了暫予監(jiān)外執(zhí)行罪犯的收監(jiān)制度,即對那些不符合或者已經(jīng)喪失暫予監(jiān)外執(zhí)行條件的罪犯,收監(jiān)執(zhí)行原判刑罰或者剩余刑罰的制度。同時,為了對司法腐敗和權(quán)力尋租“釜底抽薪”,我國還確立了不計入執(zhí)行刑期制度,徹底堵住部分罪犯逃