荷蘭國土空間規(guī)劃的特點及啟示

荷蘭國土空間規(guī)劃的特點及啟示

國土開發(fā)環(huán)境優(yōu)化與可持續(xù)發(fā)展的路徑規(guī)范空間開發(fā)秩序，優(yōu)化空間開發(fā)模式，促進區(qū)域協(xié)調發(fā)展，是我國現(xiàn)階段空間開發(fā)的理念。中國國產出出放葉劃法的發(fā)表就是對這一理念的反思的體現(xiàn)。但目前以經濟效益為導向的規(guī)劃模式導致了我國國土規(guī)劃中忽略以生態(tài)為基礎的整體性規(guī)劃思想。因此,亟需總結國外先進國家和地區(qū)規(guī)劃的經驗教訓,建立和完善我國國土空間規(guī)劃體系,尋求國土開發(fā)過程中經濟效益與環(huán)境效益的平衡,實現(xiàn)國土開發(fā)環(huán)境的優(yōu)化與可持續(xù)發(fā)展。作為世界上國土空間規(guī)劃成功典范,荷蘭在國土規(guī)劃中具有悠久的歷史和豐富的經驗,通過對其國土空間規(guī)劃的整體性、系統(tǒng)性和生態(tài)性規(guī)劃思想的學習和借鑒,對于人均用地極為緊張而又必須在有限的土地資源中利用國土空間規(guī)劃系統(tǒng)創(chuàng)造宜居環(huán)境的我國而言,無疑具有積極的啟發(fā)和借鑒價值。一、蘭斯塔德地區(qū)的人口分布荷蘭位于歐洲西部,國土總面積為41864平方公里,地形平坦且水患較多,居民80%居住在人口2萬以上的都市化地區(qū),由于國土面積狹小,人口密度超過400人/平方公里,是世界上典型的人多地少的國家之一。為了解決國土面積狹小和人口分布過分集中的問題,荷蘭政府很早就十分重視國土空間整治與規(guī)劃工作。第二次世界大戰(zhàn)以后,荷蘭實行出口導向的經濟政策,制造業(yè)生產所需要的原材料主要通過海路從國外進口,產品和勞務也主要輸往國外,促使許多經濟活動如石油化工、銀行、保險等進一步向靠近海港的蘭斯塔德集中。戰(zhàn)后荷蘭人口迅速增長,農業(yè)實現(xiàn)機械化,出現(xiàn)了大量的失業(yè)現(xiàn)象。許多青年人開始到經濟迅速擴張的西部地區(qū)去就業(yè),人口的迅速涌入加劇了西部地區(qū)特別是大城市的失業(yè)和住房短缺狀況。經濟政策和人口遷移致使當時人口和經濟活動主要集中在由阿姆斯特丹、鹿特丹、海牙和烏德勒支等城市組成的蘭斯塔德地區(qū),也即西部環(huán)狀城市群帶二、荷蘭空間規(guī)劃、目標和主要內容分類(一)制定蘭斯塔德發(fā)展綱要針對發(fā)展過程中出現(xiàn)的問題,20世紀50年代初,中央政府就成立了國家西部工作委員會,旨在從全國國土整治的角度,尋求解決西部地區(qū)國土存在的問題,委員會由三大部門人員構成,設立秘書處專門負責對國土空間規(guī)劃進行指導。西部工作委員會成立以后,緊接著于1958年起草和制定了蘭斯塔德發(fā)展綱要,其核心內容包括繼承和保護原有的環(huán)狀城市帶風貌;在不同城市之間建立“綠色緩沖帶”(也稱綠心)隔離城鎮(zhèn);保護城市圈內的中心農業(yè)地帶;提出今后的城市發(fā)展重點向外圍拓展。該綱要提出優(yōu)先發(fā)展蘭斯塔德地區(qū),把該地區(qū)打造成一個多中心的綠心大都市,這為其夠提供比其他地區(qū)更有吸引力的工作崗位和居住條件提供了制度的保障。蘭斯塔德發(fā)展綱要最突出的貢獻在于提出了多中心綠心大都市的思想,該思想成為后來荷蘭歷次國土空間規(guī)劃的靈魂,但是該綱要過分強調集中開發(fā)蘭斯塔德戰(zhàn)略也為后來經濟的發(fā)展產生了不利影響。(二)第二次國土空間規(guī)劃1.第一次國土空間規(guī)劃編制的適時誕生。蘭斯塔德發(fā)展綱要在提出之初是符合荷蘭實際的,但是隨著經濟的發(fā)展,該綱要過分強調蘭斯塔德的重要性而忽視了其他地區(qū)的發(fā)展的弊端就顯現(xiàn)出來,特別是由于人口和經濟活動不斷向蘭斯塔德集中,導致了荷蘭地區(qū)經濟發(fā)展的不平衡加劇。這種不平衡的直接后果就是蘭斯塔德迅速增長而蘭斯塔德以外的邊遠地區(qū)發(fā)展緩慢。針對上述的問題,荷蘭政府于1960年制定了第一個國土空間規(guī)劃,其出發(fā)點就是要把統(tǒng)籌兼顧公平與效率(1)目標結合起來,為了實現(xiàn)這樣的目標,在規(guī)劃中提出要調整全國人口的分布,適當?shù)胤稚⑻m斯塔德地區(qū)的人口和就業(yè)崗位,同時在全國實行公共設施均等化,改善落后地區(qū)。另外,把全國一些重要的經濟部門如跨國公司等集中到蘭斯塔德地區(qū),形成集聚效應。規(guī)劃報告編制后,在追求高速經濟增長目標的刺激下,蘭斯塔德地區(qū)進行了經濟的大規(guī)模建設和擴張,包括中心城市的內城改造和更新,以及在深水航運河道沿岸開發(fā)新區(qū)。2.第二次國土空間規(guī)劃編制的迅速出臺。荷蘭在1966年逆城市化就初見端倪,這一時期,伴隨著私家車的迅速增多和城市交通網絡的持續(xù)改善,加上城市快速擴張造成城市環(huán)境質量的下降,城市的居民都期望遷到城市圈內的中心綠地和城市郊區(qū)的小村莊,單家獨戶的住宅成了許多城市居民夢寐以求的目標。為了應對迅速蔓延的逆城市化趨勢,進一步促進蘭斯塔德地區(qū)人口和經濟活動的健康發(fā)展,荷蘭政府組織編寫了第二次國土空間規(guī)劃。第二次國土空間規(guī)劃初步提出建立交通走廊,在交通干線的兩邊向外擴散即實行軸線開發(fā)方案,同時提出發(fā)展蘭斯塔德的南、北兩個城市翼(2)的構想,這次規(guī)劃把荷蘭作為西歐大城市群區(qū)的一部分。同時,對蘭斯塔德地區(qū)的人口實行調整,中央政府在進行人口和就業(yè)崗位的疏散過程中,采取了“有集中的分散”原則,有效解決了城市環(huán)境惡化和因人口增多建造住房而破壞城市原有布局問題。此外,對城市的綠心地帶,進行了專門的保護,保留原有的綠化特色。3.第三次國土空間規(guī)劃編制的順利開展。經過第二次國土空間規(guī)劃的編制和實施,蘭斯塔德地區(qū)人口大量疏散,一些中心城市的人口規(guī)模出現(xiàn)持續(xù)下降的勢頭,隨著城市郊區(qū)化的推進,大量的城市中產階層逐步遷移到小城鎮(zhèn)甚至鄉(xiāng)村地區(qū),蘭斯塔德地區(qū)城市出現(xiàn)衰退跡象。于是,荷蘭前后耗時10年編制第三次空間規(guī)劃,這次規(guī)劃由總體報告、城市地區(qū)報告和鄉(xiāng)村地區(qū)報告三個部分構成。此次空間規(guī)劃的宗旨是“有選擇的經濟增長”,提出城鎮(zhèn)優(yōu)先發(fā)展的原則,實行有控制的人口疏散政策,防止城市經濟的衰退。在此規(guī)劃中,荷蘭政府首先提出把城市區(qū)域作為國土空間規(guī)劃的一個重要概念,并把城市區(qū)域定義為中心城市與其周圍的增長中心按照交通原則有機連接起來的整體。規(guī)劃編制后,荷蘭各級政府接著進行了大刀闊斧的城市更新和村鎮(zhèn)更新,包括商業(yè)區(qū)規(guī)劃和舊房改造等,不斷改善城市的居住環(huán)境,提高城市和村鎮(zhèn)生活質量。4.第四次國土空間規(guī)劃的成功編制。20世紀80年代中期開始,國際國內環(huán)境發(fā)生了深刻變化,歐盟的發(fā)展,歐洲經濟區(qū)的建立,荷蘭的國土規(guī)劃需要緊跟時代的步伐,在這種背景下,荷蘭政府開始著手編制新第四次國土空間規(guī)劃。與前三次規(guī)劃相比這次規(guī)劃呈現(xiàn)出鮮明的特點:一是首次提出“可持續(xù)發(fā)展”的理念,把日常生活環(huán)境質量的改善和提高以及空間結構的優(yōu)化放在突出位置;二是站在新的高度來看待蘭斯塔德在全國的重要性,提出要發(fā)揮該地區(qū)對全國的輻射作用,同時強調要重視中央、省和地方政府之間的垂直合作以及公營部門與私營部門之間的橫向合作。在此次規(guī)劃中,荷蘭政府提出打造一個以比蘭斯塔德綠心地帶更為開闊的農業(yè)地區(qū)為中心的中部城市圈。這個城市圈由阿姆斯特丹、海牙、鹿特丹、艾恩德霍芬等眾多城市組成,逐步把經濟核心區(qū)由蘭斯塔德擴大到包括海爾德蘭和北布拉邦特省的地區(qū),在中部城市圈中,包括荷蘭的首都阿姆斯特丹和港口鹿特丹以及政府和眾多國際機構所在地的海牙。荷蘭政府依托這三個城市彼此臨近,職能分工明確的優(yōu)勢,大力吸引外來資金的直接投資和跨國企業(yè)的進駐,形成頗具國際競爭力的大都市群。此外,規(guī)劃還特別提出加大對港口和交通干線的支持和建設力度,提倡與比利時的跨國高速鐵路建設,在國內的主要中心城市,加大對內城中的中心車站和中央商業(yè)區(qū)的改造,為吸引外資流入和跨國公司進駐創(chuàng)造一流的環(huán)境。5.第五次國土空間規(guī)劃的最終形成。21世紀初開始,歐盟不斷得到擴大和發(fā)展,國家間的合作不斷加強,在歐洲區(qū)域一體化進程的推動和刺激下,荷蘭內閣政府于2000年12月15日簽署了標題為“創(chuàng)造空間,共享空間”的《荷蘭第五次國家空間規(guī)劃政策文件概要(2000—2020)》,旨在指導荷蘭未來30年空間開發(fā)。這次空間規(guī)劃是對荷蘭空間發(fā)展提供指導的戰(zhàn)略性政策文本,該文本分析了過去荷蘭的社會和空間變化,對荷蘭未來的住房、基礎設施、自然環(huán)境、空地、農業(yè)、水域等各種國土空間需求趨勢進行了預測和展望,確定了重大基礎設施的空間布局,提出了不同地區(qū)的空間發(fā)展目標,描述了各個地區(qū)的空間發(fā)展藍圖,構建了省、市當局進行具體空間布局和設計方案決策的政策框架。繼續(xù)注重提高空間質量,引導經濟社會活動對空間的使用是這次規(guī)劃的基本出發(fā)點和主要目標,此次規(guī)劃概要把荷蘭的國土空間規(guī)劃推向新的高度,它使荷蘭的規(guī)劃從針對過去,關注現(xiàn)在轉移到同時放眼未來上來。因此,這次規(guī)劃更具前瞻性,是對過去規(guī)劃的突破和創(chuàng)新。此外,這次規(guī)劃比較重視空間功能區(qū)的細化,使用了層次分析法,將荷蘭空間分為基礎層、網絡層和應用層三個層次,認為經濟社會的發(fā)展變化將影響這三個層次,并產生對空間的不同需求和對空間規(guī)劃的不同要求。三、荷蘭空間規(guī)劃體系、協(xié)調機制和政策制定(一)戰(zhàn)略規(guī)劃格局荷蘭的國土空間規(guī)劃歷史悠久,體系完善,儼然一個系統(tǒng)工程。從第一次國土空間規(guī)劃開始就形成了國家、省和地方政府三級的規(guī)劃格局(表1),各級政府制定戰(zhàn)略規(guī)劃,形成國家空間規(guī)劃、省區(qū)域規(guī)劃和市結構規(guī)劃,其中省級規(guī)劃是整個戰(zhàn)略規(guī)劃體系的關鍵所在,一方面起著國家和市級規(guī)劃的銜接作用,另一方面又要指導市級規(guī)劃符合省級空間發(fā)展政策。(二)建立協(xié)調機制在荷蘭分權的行政體制下,保持各級政府乃至各部門之間國土規(guī)劃政策的協(xié)調是保證規(guī)劃順利實施的重要前提,荷蘭國土規(guī)劃的協(xié)調形式,既包括中央、省和地方政府間的垂直協(xié)調,也包括同級政府不同部門之間的水平協(xié)調,二者相輔相成,缺一不可,形成一個完整的體系。協(xié)調的主要手段和措施具體包括設立專門協(xié)調機構,實行廣泛的群眾參與,建立監(jiān)察機構,加強中央控制。協(xié)調機制中比較有特色的是公眾參與和實行監(jiān)察員制度。1.廣泛的公眾參與。荷蘭政府在制定國土規(guī)劃重大決策的過程中,十分強調和重視公眾參與,認真聽取和反映公眾意見。廣泛的公眾參與包括三種方式:第一種是政府通過報紙、電視等媒體向人民大眾公布政府意圖和初步規(guī)劃,每個公民都可以向有關部門發(fā)表自己的意見和建議;第二種是由相關部長舉行行政評議會議,征求各省、市政府部門和其他機構的意見;最后一種就是通過國土規(guī)劃委員會組織召開新聞發(fā)布會和意見聽取會,最大限度地了解和聽取公眾意見,通過把公眾意見提交國會討論通過,反映人民意愿。2.實行監(jiān)察員制度。為了保證國土空間規(guī)劃的實施和規(guī)劃中提出政策的有效落實,荷蘭政府采取專門的監(jiān)察制度,在國土空間規(guī)劃局設立5個監(jiān)察員,負責全國的國土規(guī)劃監(jiān)督工作。國土規(guī)劃法賦予監(jiān)察員向省國土規(guī)劃委員會和市政府部門提出國土規(guī)劃方面的建議的權利,監(jiān)察員制度建立起中央與省、市政府之間一種重要聯(lián)系,保證省和地方政府的規(guī)劃符合國家的大政方針。(三)政策保障方面1.法律政策。荷蘭國土空間規(guī)劃法律政策主要體現(xiàn)在空間規(guī)劃法及地方政府法這兩部法律上,空間規(guī)劃法賦予國土委員會監(jiān)察員的監(jiān)督權和咨詢權,地方政府法主要是讓制定的規(guī)劃政策具有法律效力來保證空間規(guī)劃的實施。此外內閣政府每兩年要發(fā)布一個具體的實施規(guī)劃,并公布政府預算,提交議會審議,并且每兩年向議會下議院匯報該規(guī)劃的實施情況,這些制度和措施都很好地把國土空間規(guī)劃納入法制的軌道,有效地保證了規(guī)劃的實施。2.財政金融政策。規(guī)劃的實施需要有資金投入來支撐。荷蘭政府除了采取國家投資外,還編制可行的政府財政預算作為引導資金,其目的在于改善現(xiàn)有的待完善的條件,并引導空間狀況有明顯惡化趨勢的地區(qū)走上正確的發(fā)展道路。實際上,荷蘭政府從第四次國家空間規(guī)劃開始,增加了一個中央政府與省級政府之間契約性質的附件,規(guī)定了為實現(xiàn)國家空間規(guī)劃,中央政府必須向省級政府提供的財政支持以及省市政府該實現(xiàn)的績效。目前,總體來看,空間規(guī)劃相關的政府投資大約占政府總支出的9.4%、GNP的2.3%左右,有效地保證了國土規(guī)劃的實施。3.產業(yè)政策。為有效保證國土空間規(guī)劃的實施,荷蘭政府一直采取比較嚴格的產業(yè)區(qū)位政策。政府規(guī)定各種產業(yè)活動的區(qū)位選擇必須要符合國土規(guī)劃特別是土地利用規(guī)劃的要求。企業(yè)的新建或擴建所需要的區(qū)位只能在政府規(guī)劃所允許的范圍內選擇。在農村地區(qū),通常情況下不允許用于發(fā)展工業(yè),即使是農民閑置的房產也不例外。農業(yè)生產是廣大農村地區(qū)最主要的經濟活動,鄉(xiāng)村綠地、自然景觀則受到特別的保護。特別是在蘭斯塔德的綠心和綠色緩沖帶,人口增長和城鎮(zhèn)擴展受到政府嚴格控制。按照政府的規(guī)劃文本,綠心附近只能用于發(fā)展農牧業(yè)、園藝業(yè)、防護林和娛樂設施建設。政府通過購置土地和發(fā)展休閑產業(yè)來加強和保護蘭斯塔德綠心和綠色緩沖帶的自然景觀和生態(tài)環(huán)境。四、荷蘭國土空間規(guī)劃經驗我國現(xiàn)階段還處于國土空間規(guī)劃的起步期,隨著我國戰(zhàn)略性、基礎性、約束性的《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》報告的出臺,我國的的國土空間規(guī)劃才引起人們關注,但是作為第一部國土空間規(guī)劃政策文本,因其經驗的不足難免有其缺陷性。俗話說“他山之石,可以攻玉”,荷蘭的系統(tǒng)性開放空間規(guī)劃在如何提高土地利用效率和開放空間環(huán)境質量方面為我們提供了有益經驗。我們可以認真學習并吸取其理念內核,結合我國的具體國情,創(chuàng)造出具有鮮明地域性生態(tài)與文化特色的城市開放空間,不斷完善和改進我國的國土空間規(guī)劃工作。(一)樹立整體性的規(guī)劃思想隨著我國經濟與社會的快速發(fā)展,我國各種規(guī)劃經過多年實踐,逐步走向正軌,但以經濟效益為導向的規(guī)劃模式始終沒有發(fā)生改變,許多規(guī)劃受到一些地方官員的干預,成了追求政績的工具,土地利用規(guī)劃也缺乏以生態(tài)為基礎的整體性規(guī)劃思想。我國是一個人多地少的國家,土地資源極其缺乏,急需節(jié)約集約用地,這一點和荷蘭具有相似性。我們要立即轉變以經濟為導向的規(guī)劃模式,認真汲取荷蘭整體性和系統(tǒng)性規(guī)劃思想,將國土空間規(guī)劃轉變到注重規(guī)劃的整體性、體系化和融于自然的地域性上來。此外,我國也需要學習和借鑒荷蘭城鄉(xiāng)規(guī)劃體系,尤其是荷蘭是人均用地極為緊張的國家,如何在有限的土地資源中利用國土空間規(guī)劃系統(tǒng)創(chuàng)造宜居環(huán)境這樣一個命題而言,對我國具有積極借鑒意義。(二)學習網絡化的規(guī)劃國土空間規(guī)劃不僅僅是簡單地劃定優(yōu)化、限制、禁止開發(fā)區(qū),而是要注重系統(tǒng)化、網絡化建設,規(guī)劃不僅僅是簡單的局部區(qū)域環(huán)境的改善,更重要的是建立各地區(qū)整體性綠化分布格局,建立大中小不同規(guī)模、成體系的綠化網絡。荷蘭的國土空間規(guī)劃采取系統(tǒng)化的規(guī)劃思路,以綠化和運河為載體,通過點、線、面和網絡化系統(tǒng)組織開放空間,改善城市中心區(qū)的生態(tài)環(huán)境,極大地提高了城市生態(tài)與環(huán)境的綜合效益。系統(tǒng)性的優(yōu)越性在于采用了網絡化的覆蓋系統(tǒng),使綠化空間在城市區(qū)域內的分布具有均好性,方便市民就近便捷地使用,從而最大效率地提高綠化開放空