集體土地建公租房融資模式探討

集體土地建公租房融資模式探討

土地整理是指農(nóng)民持有的土地。根據(jù)《憲法》第10條和《土地管理法》第8條規(guī)定,包括宅基地、集體建設(shè)用地等在內(nèi)的土地均屬于集體土地,由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)經(jīng)營、管理。2012年的《公共租賃住房管理辦法》第3條規(guī)定,公租房指“限定建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和租金水平,面向符合規(guī)定條件的城鎮(zhèn)中等偏下收入住房困難家庭、新就業(yè)無房職工和在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)的外來務(wù)工人員出租的保障性住房。”因此,依據(jù)相關(guān)規(guī)定,集體土地建公租房模式即指由政府提供政策支持,由村民集體在集體土地(主要是集體建設(shè)用地)通過自籌資金的方式自行建設(shè)的在性質(zhì)上屬于公租房的房屋,由縣級以上地方人民政府住房保障主管部門負(fù)責(zé)管理工作,由公租房的所有權(quán)人——村民集體,和其委托的運(yùn)營單位負(fù)責(zé)公租房及其配套設(shè)施的維修養(yǎng)護(hù)的模式。但根據(jù)筆者實(shí)際調(diào)研了解到,對于哪些主體可以成為運(yùn)營單位、房租收益如何分配、公租房的定價(jià)和配租如何監(jiān)管等具體事項(xiàng)并無明確規(guī)定,因此這些問題亟待探討。一、集體土地建公租房模式的興起背景和背景現(xiàn)今房價(jià)不斷攀升,并且越來越多的人口集中到以北京、上海為代表的各大城市,解決住房問題成為政府部門各項(xiàng)工作中的重點(diǎn)和難點(diǎn),為加速城市住房保障體系的完善,國務(wù)院從2009年起逐年提高保障性住房用地供應(yīng)計(jì)劃,并對地方政府下達(dá)了保障性安居工程建設(shè)任務(wù)。與此同時(shí),但由于我國集體土地所有權(quán)的特殊性質(zhì),作為發(fā)展主體的村集體和廣大農(nóng)民卻受制于《土地管理法》中對集體土地流轉(zhuǎn)的諸多限定,無法將其對集體土地的財(cái)產(chǎn)權(quán)利合法、有效、充分、自由地轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)利益。在以上兩方面現(xiàn)實(shí)背景下,集體土地建公租房模式應(yīng)運(yùn)而生。一方面,集體土地建公租房可以極大減輕政府的財(cái)政壓力,政府只需進(jìn)行政策上的支持和必要的監(jiān)管,同時(shí)也可以更好地完成保障性住房的建設(shè);另一方面,充分利用無法自由流轉(zhuǎn)的集體土地進(jìn)行公租房建設(shè),在充分利用土地使用價(jià)值的同時(shí)使村集體和農(nóng)民也實(shí)現(xiàn)了對土地的財(cái)產(chǎn)權(quán)利,有利于促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展和農(nóng)民收入水平的提高。二、通過“封建公共住房”模式，農(nóng)民可以實(shí)現(xiàn)土地所有權(quán)(一)資金籌集方式存在漏洞,群眾在造林根據(jù)《公共租賃住房管理辦法》第3條規(guī)定:“公共租賃住房通過新建、改建、收購、長期租賃等多種方式籌集,可以由政府投資,也可以由政府提供政策支持、社會(huì)力量投資?！睂τ诩w土地建公租房來說,適用于第二種情況,而“社會(huì)力量”包括哪些主體、具體通過什么方式投資等,在法律上則沒有相關(guān)規(guī)定。目前通過筆者實(shí)地調(diào)研了解到的情況來看,其融資方式主要有兩種。一是依靠政府提前支付租金。以北京市唐家?guī)X為例,政府按照每年5000萬元的標(biāo)準(zhǔn),把10年共5億元的租金于近期支付給唐家?guī)X村,唐家?guī)X村將這筆錢用于建設(shè)公租房。依靠這種方式,村民雖然短期內(nèi)依靠政府提前支付租金的方式籌得建設(shè)資金,但也意味著今后10年都無法通過直接收取公租房的租金實(shí)現(xiàn)收益,在可預(yù)見的將來,10年后的房價(jià)、地價(jià)很可能高于目前的價(jià)格,但村民由于已經(jīng)收取了政府對公租房的租金,因此無法隨市場變化調(diào)價(jià)租金,不利于其未來對土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。二是依靠農(nóng)民每家每戶自籌資金。這種方式可以最大限度地保障農(nóng)民對公租房未來經(jīng)營管理的權(quán)利,但由于建設(shè)所需資金數(shù)額巨大,且我國現(xiàn)行《擔(dān)保法》未將集體建設(shè)用地的使用權(quán)列入可進(jìn)行抵押的財(cái)產(chǎn)之列,因此無論是依靠村民自籌還是通過申請貸款都沒有辦法保證足夠的資金按時(shí)到位。(二)通過行政手段干預(yù)集體土地建公租房的經(jīng)營集體在其所有的建設(shè)用地上建公租房,其根本目的在于促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展,提升農(nóng)民收入水平;而政府出臺(tái)此項(xiàng)政策,其目的在于擴(kuò)大公租房的房源并減少自身財(cái)政壓力,因此必然會(huì)通過行政手段對集體土地建公租房的管理、運(yùn)營進(jìn)行諸多干預(yù),同時(shí)限定公租房的租金、用途。在相關(guān)法律對這一政策的適用條件并未加以明確規(guī)范的情況下,甚至不排除政府會(huì)突破法律的限制,盲目推廣這一模式,通過村集體和村民的土地、資金完成本應(yīng)由其承擔(dān)的公租房建設(shè)任務(wù)。在集體土地建公租房模式下,村集體和農(nóng)民想要實(shí)現(xiàn)土地的財(cái)產(chǎn)權(quán)利,政府則需要完成其公租房建設(shè)任務(wù),履行其社會(huì)保障的職能,雙方目的并不完全一致,如果不對政府的權(quán)力加以必要限制和規(guī)范,充分實(shí)現(xiàn)集體土地的財(cái)產(chǎn)權(quán)利也就無從談起。(三)公租房的財(cái)產(chǎn)權(quán)利分配農(nóng)民集體是由其集體成員組成,集體全體成員以集體或集體組織的名義享有集體財(cái)產(chǎn)所有權(quán),并在集體利益的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)成員的個(gè)人利益。究其本質(zhì)來說,公租房的建設(shè)義務(wù)被分擔(dān)到每個(gè)村民身上,那么公租房的財(cái)產(chǎn)權(quán)利也應(yīng)分配到每個(gè)村民。有關(guān)法律法規(guī)對于集體土地建公租房等社會(huì)力量投資的公租房的租金收入如何管理、分配并未作出說明。在這種情況下,村集體除了要與政府部門明確各自職責(zé)分工以外,面對公租房租金可能帶來的巨額收益,如何做到在集體內(nèi)部實(shí)現(xiàn)公平合理分配是這一模式能否吸引農(nóng)民參與其中的重要因素,更是能否充分實(shí)現(xiàn)農(nóng)民對土地的財(cái)產(chǎn)權(quán)利的關(guān)鍵。(四)住房必須承擔(dān)部分公租房的管理職能集體土地建公租房一旦在實(shí)際運(yùn)營中由于基礎(chǔ)設(shè)施不完備、經(jīng)營不善等原因?qū)е鲁鲎饫щy,巨額的建設(shè)資金無法回收,勢必會(huì)影響農(nóng)民的利益。根據(jù)《公共租賃住房管理辦法》,公租房的管理工作統(tǒng)一由縣級以上地方人民政府住房城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門負(fù)責(zé),但不同于普通公租房的是,集體土地建公租房的損失的實(shí)際承擔(dān)者是農(nóng)民。對于實(shí)際運(yùn)營中可能發(fā)生的種種風(fēng)險(xiǎn),目前的法律、政策均未予以充分考量,若要免除農(nóng)民的后顧之憂,必須在政策施行之前進(jìn)行嚴(yán)謹(jǐn)科學(xué)的分析論證,最大限度地減少風(fēng)險(xiǎn)出現(xiàn)的可能性,并對相應(yīng)的補(bǔ)救機(jī)制進(jìn)行規(guī)定。三、通過農(nóng)村土地建設(shè)和公共租賃，農(nóng)民的土地所有權(quán)糾紛(一)通過政策、市場因素來扶持公租房的建設(shè)作為“由政府提供政策支持、社會(huì)力量投資”的公租房,鑒于直接預(yù)付租金將在未來的收益分配過程中引發(fā)一系列問題,而完全依靠村民自籌資金或申請貸款的可能性和風(fēng)行較高,因此籌集建設(shè)資金可以從加大政府的政策支持入手,一方面政府要對這一模式的試點(diǎn)在建設(shè)、宣傳公租房方面予以支持,另一方面要對公租房建設(shè)資金的籌集加大支持力度,有效引導(dǎo)“社會(huì)力量”發(fā)揮其作用,對投資主體進(jìn)行嚴(yán)格審查,確保其有能力、有資格在資金上支持公租房的建設(shè),在必要情況下也可以對這些公司適當(dāng)給予政策優(yōu)惠,鼓勵(lì)吸引其投資。同時(shí),政府也要發(fā)揮自身市場監(jiān)管職能,保護(hù)集體的權(quán)利,堅(jiān)持公租房的產(chǎn)權(quán)歸集體所有,防止公司依靠其資本優(yōu)勢在事實(shí)上占有公租房。產(chǎn)權(quán)是用來界定人們在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中如何受益,如何受損,以及他們之間如何進(jìn)行補(bǔ)償?shù)囊?guī)則。在明確產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)之上,由投資方和村集體對投資的回收、公租房的運(yùn)營等問題進(jìn)行協(xié)調(diào),保障公租房的建設(shè)。(二)通過行政手段進(jìn)行管理平衡政府權(quán)力與集體權(quán)利之間的矛盾以及集體內(nèi)部村民之間的利益,亟需建立合理高效運(yùn)營管理機(jī)構(gòu),而不能單純依靠政府、集體、村民中任意一方。結(jié)合《公共租賃住房管理辦法》第4條和第24條的規(guī)定,可以通過組建類似于公司的專門機(jī)構(gòu)對集體土地建公租房進(jìn)行運(yùn)營管理。村集體通過原村委會(huì)的形式行使對集體土地和房屋的所有權(quán)、尤其是財(cái)產(chǎn)權(quán)利,村委會(huì)在機(jī)構(gòu)中相當(dāng)于董事會(huì),負(fù)責(zé)基本的決策,此外還可以通過聘請職業(yè)經(jīng)理進(jìn)行更加專業(yè)、系統(tǒng)的運(yùn)營管理;政府住房保障主管部門應(yīng)獨(dú)立行使其審查申請對象資格、規(guī)定租金價(jià)格、監(jiān)督公租房實(shí)際使用情況等職權(quán),而在運(yùn)營管理環(huán)節(jié)起到監(jiān)管、督促的作用,以確保公租房的基本性質(zhì)和作用不改變,在必要的時(shí)候通過行政手段進(jìn)行調(diào)解與規(guī)范;村民作為村集體的成員,集體土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利的實(shí)際受益者,可以土地或者投入的公租房建設(shè)資金入股,成為股東,由村民以及投資方組成股東大會(huì),一方面可以通過分紅的方式較為公平合理地實(shí)現(xiàn)對土地的財(cái)產(chǎn)權(quán)利,另一方面也為村民積極參與公租房的運(yùn)營、管理提供了有效的渠道。(三)“公租房”政策下的利益分配實(shí)現(xiàn)方式分集體土地建公租房模式牽涉到多方主體,在立法及政策尚未明確,而北京市第一個(gè)試點(diǎn)——唐家?guī)X地區(qū)的公租房還未實(shí)際投入運(yùn)行的情況下,我們不但要看到其積極的意義,更要看到其隱藏的風(fēng)險(xiǎn)。對于這些風(fēng)險(xiǎn),政府要發(fā)揮社會(huì)職能,和村集體、農(nóng)民應(yīng)在事前做好溝通,征求村集體和農(nóng)民的意愿,充分尊重其對土地的所有權(quán);在事前做到科學(xué)論證后確定集體土地建公租房的具體地點(diǎn),充分考慮到建成后是否可以吸引足夠的租客等因素;一旦出現(xiàn)經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn),應(yīng)通過政府的財(cái)政支持等方式盡可能彌補(bǔ)村民可能遭受的損失。村集體和村民在取得收益的同時(shí),在不違背國家對集體土地和公租房的相關(guān)法律政策的情況下,也應(yīng)作為理性的民事主體與市場接軌,實(shí)現(xiàn)利益的最大化,并且對風(fēng)險(xiǎn)作出應(yīng)有的預(yù)期與準(zhǔn)備,通過科學(xué)合理的決策將風(fēng)險(xiǎn)的可能性降到最低。與普通“公租房”政策不同,在集體土地建公租房模式中增加了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織這一主體。但集體組織提供的公租房,其“公”的屬性如何體現(xiàn)不無疑問。集體土地所有權(quán)在本質(zhì)上屬民事權(quán)利,具有私權(quán)屬性。但由于歷史原因,集體土地所有權(quán)的實(shí)際運(yùn)作機(jī)理卻以公權(quán)化為主導(dǎo),背離了其私權(quán)屬性。政府、村集體、農(nóng)民彼此之間所關(guān)注