中央對澳行使監(jiān)督的困境與出路

中央對澳行使監(jiān)督的困境與出路

一、中央對港澳行使監(jiān)督的法理基礎(chǔ)一些香港科學(xué)家認為，在香港回歸后，中國的國家結(jié)構(gòu)已經(jīng)成為一個“一體化制度”，介于聯(lián)邦制度和個人制度之間。關(guān)于中央對港澳行使的監(jiān)督權(quán)，學(xué)界普遍以“兩分法”的角度進行厘定。“兩分法”從不同的角度把監(jiān)督權(quán)分為對人的監(jiān)督和對事的監(jiān)督、二、香港高校憲法課的重要作用第一，從長遠的角度而言，有助于全面準(zhǔn)確貫徹“一國兩制”，從分離式憲制秩序邁向融合式憲制秩序。港澳回歸初期，鑒于中央管治港澳經(jīng)驗不足，尤其是如何磨合兩種不同制度的內(nèi)在張力并無足夠的信心，中國憲法在港澳社會能“少提便盡量少提”。這就無意中促使港澳社會形成一種錯誤的感觀:基本法是港澳唯一的憲制基礎(chǔ)。這個唯一便造成“一國兩制”在長期的運作中促使分離式憲制秩序的生成。在分離式憲制秩序的指引下，香港高校的憲法課只談基本法的根本作用，中國憲法隱藏于課堂之外;第二，從中層的角度而言，有助于增強港澳居民國家認同感，促進港澳社會人心回歸。港澳回歸從實質(zhì)而言，只實現(xiàn)了主權(quán)的回歸，而更為重要的人心回歸卻時至今日仍未有長足的進步。香港前幾年極為反常的政治生態(tài)在一定程度上已經(jīng)影響到素來有愛國傳統(tǒng)的澳門。近年來，澳門新學(xué)社等泛民主派勢力苗頭已經(jīng)開始浮現(xiàn)，對澳門長期保持良好的政治生態(tài)形成某種程度的沖擊。因涉嫌觸犯加重違令罪，澳門青年蘇嘉豪被中止立法會議員一職便是這種沖擊的縮影。第三，從短期的角度而言，有助于深化粵港澳大灣區(qū)建設(shè)，促進港澳融入國家發(fā)展大局。中央對港澳行使監(jiān)督權(quán)并非沒有一定的施展平臺，從短期的目標(biāo)而言，粵港澳大灣區(qū)作為促進港澳融入國家發(fā)展大局的國家戰(zhàn)略性工程，便可成為中央監(jiān)督權(quán)的“試驗平臺”。“一國兩制三法域”的典型特征，促使粵港澳大灣區(qū)比國際其他一流灣區(qū)的建設(shè)難度高。在這種先天具有層層障礙，后天人心回歸不足的情況下建設(shè)好國際一流大灣區(qū)，沒有中央的大力支持尤其是中央的監(jiān)督權(quán)行使，幾乎可以說是不可能的。有些學(xué)者在這種情況下便提出要“消除大灣區(qū)上的各種法律割據(jù)”，三、不透明的備案審查機制第一，中央對港澳行政管理權(quán)監(jiān)督力度仍有不足。從中央對港澳三大高度自治權(quán)的監(jiān)督力度而言，中央對港澳行政管理權(quán)的監(jiān)督力度是最強的。第二，中央對港澳立法權(quán)監(jiān)督仍處于“方興未艾”。基本法已經(jīng)明確特區(qū)法律的備案審查權(quán)，這也是中央對港澳立法權(quán)進行監(jiān)督最為直接的表現(xiàn)。然而，迄今為止，中央尚未向港澳發(fā)回任何一部的法律。這可從兩方面進行解讀:其一，特區(qū)立法機關(guān)所制定的法律均符合基本法。第二，中央與特區(qū)立法機關(guān)內(nèi)部協(xié)調(diào)處理涉嫌違反基本法的法律。無論何種可能，由于特區(qū)法律備案審查工作尚未建立公開化的制度，公眾無法對違反基本法的審查程序、標(biāo)準(zhǔn)等問題進行評判與監(jiān)督。在實踐中，是否由全國人大常委會基本法委員會具體承擔(dān)特區(qū)法律的備案審查職能亦是無從得知。在合憲性審查時代和粵港澳大灣區(qū)建設(shè)的新形勢下，許多制度機制亟需整合，粵港澳大灣區(qū)居民對法治的需要亦日益增強?；浉郯娜氐娜魏瘟⒎ň赡茏璧K生產(chǎn)要素的流通和侵犯公眾權(quán)利，而公眾卻對此無能為力?？梢哉f，不透明的特區(qū)法律備案審查機制是合憲性審查工作和粵港澳大灣區(qū)建設(shè)的“達摩克利斯之劍”。第三，中央對港澳司法權(quán)監(jiān)督尚未運用自如。首先，在解釋體制上的困境。普通法較為忌諱立法機關(guān)釋法，而社會主義法系認可立法解釋的至高無上性，兩種法系在解釋體制帶上存在一定的張力。在“一國兩制”下，基本法解釋體制注定要在忌諱與認可立法解釋的過程中不斷深化。正因如此，中央對香港基本法進行的五次解釋，除了第四次剛果(金)案釋法較小爭議外，其余四次均爭議較大。其次，法官任命的備案。港澳作為中國的一個地方肩負著維護國家安全的憲制責(zé)任，且香港仍未進行相關(guān)的立法工作。相對獨立的司法機關(guān)終究會處理涉及國家安全問題的案件。盡管基本法允許外籍法官處理港澳維護國家安全的案件，但這些外籍法官終究不是中國公民，在民族情感上難以感悟維護國家安全對中國國家利益的根本性。無論外籍法官是否秉承法律的正義、公平進行判案，但在實踐中，與涉維護國家安全有關(guān)的“七警案”由外籍法官進行裁判便引起中外普遍質(zhì)疑?？梢哉f，目前，港澳的外籍法官既是維護港澳司法公正的重要力量，但又容易淪為維護國家安全問題的輿論障礙，而該問題又尚未引起中央的高度重視，有關(guān)的監(jiān)督工作亦尚未開展。四、中央作為香港監(jiān)督港澳的工具第一，法治化路徑。法治化是中央對港澳行使監(jiān)督權(quán)的重要方向，亦是澄清港澳社會對全面管治權(quán)潛在誤區(qū)的重要利器?；诖?，系統(tǒng)的監(jiān)督權(quán)運作機制必然要配套系統(tǒng)的立法。具體而言，主要遵循以下幾個步驟:第一步，類型化。全面管治權(quán)與高度自治權(quán)的互動關(guān)系一直備受學(xué)界和實務(wù)界的重視，關(guān)于兩個權(quán)力的限度以及區(qū)分問題一直是一道重大難題。因此，中央在探索建構(gòu)監(jiān)督權(quán)的系統(tǒng)機制的同時，亦需要將全面管治權(quán)與高度自治權(quán)有關(guān)的互動關(guān)系進行類型化，以進一步為相關(guān)制度建構(gòu)提供指引。如參照高度自治權(quán)的運作實踐，逐步探索全面管治權(quán)中屬于監(jiān)督權(quán)的權(quán)力譜系。第二步，程序化。監(jiān)督權(quán)運作機制要遵循一定的程序，并與國家現(xiàn)有制度進行銜接，以進一步提高國家制度的統(tǒng)一性。當(dāng)前，監(jiān)督權(quán)運作機制的程序化主要體現(xiàn)在兩個方面:一方面，將特區(qū)法律備案審查納入合憲性審查機制中。特區(qū)法律是中國特色社會主義法律體系的重要組成部分，在合憲性審查機制逐步建立的新時代下，特區(qū)法律不能免于審查公開化的時代浪潮中。中央有必要建立特區(qū)法律備案審查納入到合憲性審查機制的范疇中，以進一步提高法律之間的協(xié)調(diào)性。另一方面，基本法解釋納入憲法解釋的常態(tài)化。目前，基本法解釋的常態(tài)化運作機制尚未建立，導(dǎo)致中央在管治港澳的實踐中出現(xiàn)許多被動的局面。憲法和法律委員會成立后，基本法的解釋應(yīng)歸入到憲法和法律委員會的權(quán)限中，由憲法和法律委員會咨詢?nèi)珖舜蠡痉ㄎ瘑T會后作出基本法解釋的建議方案，并提交全國人大常委會決定。第三步，立法化。中央要適時將已運作成熟的、具有可操作性的監(jiān)督權(quán)事項進行立法，如將行政長官進京述職、基本法納入憲法解釋范疇、中央對特區(qū)發(fā)出指令、特區(qū)法律備案審查、特區(qū)主要官員或者法官任命程序等事項進行立法，力圖在憲法和基本法的框架下建構(gòu)一套完善的監(jiān)督權(quán)運作的法律體系，為日后監(jiān)督權(quán)的行使提供規(guī)范基礎(chǔ)和制度指引。而對一些運作尚不成熟的，則在進一步探索經(jīng)驗后方可納入立法工作中。第二，秉持主動性理念。囿于港澳擁有的高度自治權(quán)，每當(dāng)港澳社會出現(xiàn)重大事項需要盡快解決時，中央的角色定位永遠是“替補”，而非中堅力量。這與中央在監(jiān)督港澳實踐中秉持被動的理念存在直接關(guān)系。可以說，“疲于應(yīng)對”是中央管治港澳二十余年的真實寫照。這樣的政治現(xiàn)實不利于中央對港澳行使應(yīng)有的監(jiān)督權(quán)。以爭議繁多的“一地兩檢”和港珠澳大橋為例。兩項重大工程無論是形式上抑或?qū)嵸|(zhì)上均對香港是百利的。即使如此，素來被高度自治權(quán)所蒙蔽的香港反對派“不分青紅皂白”，只要是中央惠港政策，“逢中必反”，這種旨在撕裂內(nèi)地與香港社會的“路徑依賴”，不僅阻礙了港澳積極融入國家發(fā)展大局，而且動搖了港澳繁榮穩(wěn)定的良好局面。授權(quán)者監(jiān)督被授權(quán)者應(yīng)是常態(tài)化的，而不是被授權(quán)者“出事”后，才讓授權(quán)者“出場”。因此，基于授權(quán)原理的科學(xué)指引，一切有利于港澳繁榮穩(wěn)定和國家根本利益的事項，中央應(yīng)是“該出手時就出手”，不應(yīng)甘當(dāng)“一國兩制”的“守門人”。中央在香港基本法第五次釋法中便積極地彰顯出應(yīng)有的主動性，有效地維護了港澳良好的政治生態(tài)，保障了“一國兩制”的健康運行。在往后建構(gòu)系統(tǒng)的監(jiān)督權(quán)運作機制中，中央應(yīng)大膽向前，樹立主動的理念，積極行使應(yīng)有的監(jiān)督權(quán)。五、全面管治權(quán)視閾下中央對港澳行使監(jiān)督權(quán)的必要性全面管治權(quán)并非可有可無之物，它是中央權(quán)力在港澳的實質(zhì)象征和投射，因而具有極端重要性。只強調(diào)全面管治權(quán)或者只強調(diào)高度自治權(quán)都是不利于“一國兩制”健康運行的。同理，全面管治權(quán)視閾下中央對港澳行使監(jiān)督權(quán)亦是保障“一國兩制”健康運行的重要權(quán)力