當(dāng)前形勢下戶籍管理的問題及對策

當(dāng)前形勢下戶籍管理的問題及對策

隨著改革開放的深入，適應(yīng)傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟(jì)模式的現(xiàn)行戶籍管理制度在很多方面都不適應(yīng)新的形勢，最直接的是社區(qū)戶籍的作用已經(jīng)減弱。諸如購買商品房的業(yè)主,外來的人才及民工等,均不存在戶口問題。因此,我們?nèi)绮粚艏贫冗M(jìn)行改革,勢必會阻礙經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,影響人們的物質(zhì)文化生活,將不利于社會的進(jìn)步和發(fā)展。當(dāng)前,戶籍管理主要存在如下缺陷:(一)市場經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展,既加快了工業(yè)化的進(jìn)程,又推動了城市化發(fā)展,從而使農(nóng)業(yè)與其他產(chǎn)業(yè)的人口比例發(fā)生了根本變化。然而,戶籍管理制度還固守著一成不變的農(nóng)業(yè)與非農(nóng)業(yè)戶籍的界限,使農(nóng)村剩余勞力不能有效地投入其他產(chǎn)業(yè),不利于社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。(二)市場經(jīng)濟(jì)的競爭特點(diǎn)表明,不論市場競爭還是商品競爭,最關(guān)鍵的是人才競爭,各地區(qū)要發(fā)展經(jīng)濟(jì)就必須進(jìn)行人才競爭,如何吸引人才、留住人才,戶口不能不說是一個重要的因素。但是,原有的戶籍管理制度還很保守,還沒有突破原有的規(guī)定界限,這對于形成一個合理的人才市場具有阻礙作用。(三)市場經(jīng)濟(jì)是效益經(jīng)濟(jì),因而吸引投資成為發(fā)展地區(qū)經(jīng)濟(jì)的一個重要手段,對于投資者除了給予種種優(yōu)惠政策外,還要在戶口方面提供優(yōu)惠條件,這就必須突破原有的政策規(guī)定?，F(xiàn)在雖然實行了藍(lán)印戶口制度,但由于藍(lán)印戶口申報條件過高,轉(zhuǎn)為常住戶口時間過長的原因,使藍(lán)印戶口的作用受到影響,因此在一些投資項目中,藍(lán)印戶口吸引力還不是很大。(四)市場經(jīng)濟(jì)是以盈利為目的的經(jīng)濟(jì),它的運(yùn)行主要依靠市場機(jī)制,其中房地產(chǎn)市場對戶口管理影響最大。大量動遷戶在新址分配住房而無戶口,另有不少產(chǎn)權(quán)房出租非本人居住;為了匯攏資金,不少房產(chǎn)商實行按揭貸款購房,在無產(chǎn)權(quán)證的情況下是否能報戶口,這對傳統(tǒng)的戶籍管理制度提出了挑戰(zhàn),如果戶籍管理沒有相應(yīng)的對策,將導(dǎo)致人口管理處于無序狀態(tài)。(五)市場經(jīng)濟(jì)具有廣泛的社會性,金融市場、保險市場以及社會保障福利事業(yè)都對戶籍管理提出了更高的要求。但作為上述社會活動所必需的居民身份證,其管理還不夠完善如證件防偽性還不普遍,重號問題還沒有根本解決,持有兩證的也有一定數(shù)量等。這些問題都會影響到身份證自身的權(quán)威性和可靠性,在市場經(jīng)濟(jì)中將不能有效地發(fā)揮其應(yīng)有的作用。(六)市場經(jīng)濟(jì)是開放型經(jīng)濟(jì),人口流動是必然的趨勢。針對人口流動量大、變化快的特點(diǎn),如果還是沿用常住人口管理方式去管理,必然會事倍功半,其結(jié)果是申報率低,達(dá)不到預(yù)定的效果,因此人口動態(tài)化的管理是戶政管理的一個新課題。(七)隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,地區(qū)間的發(fā)展出現(xiàn)不平衡,這就使要求解決歷史遺留問題的呼聲越來越高,原有的戶口政策雖然為控制城市人口起到了積極作用,但是在解決各種歷史問題方面,還存在不盡合理的一面。(八)市場經(jīng)濟(jì)是法制經(jīng)濟(jì)。作為社會經(jīng)濟(jì)活動起著重要作用的戶口管理,其法律是不完備的,從而造成管理者“無法可依”。近幾年戶政方面訴訟案件明顯增多,其中尤以違反戶口管理條例及居民身份證管理條例的現(xiàn)象為多,由于這方面處罰極少,致使戶政管理處于很疲軟的狀態(tài)。面對上述問題,我們必須建立跨世紀(jì)的戶政管理的新格局,做到如下幾點(diǎn):第一、推進(jìn)戶籍管理制度改革,為社會發(fā)展服務(wù)。逐步取消“農(nóng)轉(zhuǎn)非”制度。我們過去對非農(nóng)業(yè)人口增長采取了嚴(yán)格控制政策,嚴(yán)重制約了城鎮(zhèn)建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展,特別是第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展,也影響了人才的合理流動。從實際情況來看,大量農(nóng)村剩余勞力已經(jīng)脫離農(nóng)業(yè)勞動,有的已扎根城鎮(zhèn),市場經(jīng)濟(jì)已完全突破了原有的計劃經(jīng)濟(jì)體制,農(nóng)業(yè)與非農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)已經(jīng)不能反映實際的職業(yè)從事情況。隨著我國城市文化水平的提高,“農(nóng)轉(zhuǎn)非”這一計劃經(jīng)濟(jì)體制下產(chǎn)生的二元結(jié)構(gòu)將被突破,如上海城市化發(fā)展水平高,應(yīng)率先取消“農(nóng)非轉(zhuǎn)”制度,具體實施擬從下述三點(diǎn)入手:1、放開市內(nèi)戶口遷移;2、消除農(nóng)業(yè)與非農(nóng)業(yè)戶口區(qū)別;3、實行全市證件化管理(一是全民賦予身份證號;二是公民身份證下移至小年齡段,覆蓋面擴(kuò)大;三是引入計算機(jī)管理,實現(xiàn)區(qū)域聯(lián)網(wǎng)及全國聯(lián)網(wǎng)),這是現(xiàn)代社會發(fā)展的必然趨勢。第二、調(diào)整戶口遷移政策,為維護(hù)穩(wěn)定服務(wù)。人口增長對國民生產(chǎn)和社會發(fā)展有著重要的影響。上海自1993年以來戶籍人口自然增長連續(xù)5年出現(xiàn)負(fù)數(shù)。筆者認(rèn)為,人口自然增長有機(jī)械增長的因素在內(nèi),每年出生嬰兒10多萬,但外省市審批入戶也有10多萬,其中70%屬退休投親或患病、離職的老年人,這樣死亡率會相對增高,自然增長率就會發(fā)生變化。老齡化對經(jīng)濟(jì)騰飛的現(xiàn)代化城市來說并非有利,由于產(chǎn)生結(jié)構(gòu)層次的差別,上海仍需一批青壯勞力,與其招納外地民工,倒不如因勢利導(dǎo)地解決原由滬去外地工礦企業(yè)的職工子女入戶問題,在解決過程中可以根據(jù)人口機(jī)械增長的幅度,有計劃地解決歷史遺留問題,也可結(jié)合購置房屋一并解決。根據(jù)上海人口年齡構(gòu)成情況來看,在中青年年齡段是個低谷,可以預(yù)測以后一段時間老年人死亡率不會低,上海需要人口年齡結(jié)構(gòu)的平衡。從社會發(fā)展來看,人口遷移與經(jīng)濟(jì)體制密切有關(guān),在過去計劃經(jīng)濟(jì)條件下,人口遷移幾乎也是計劃遷移,如支內(nèi)支邊下鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)等;在市場經(jīng)濟(jì)條件下,人口遷移也將市場化,根據(jù)市場實際需要吸引人才和勞力,因此戶籍政策的調(diào)整也應(yīng)適應(yīng)這種體制。第三、提高身份證管理水平,為經(jīng)濟(jì)建設(shè)服務(wù)。隨著社會的發(fā)展,居民身份證的使用范圍越來越大,從原有的18種發(fā)展到現(xiàn)在60多種。由于身份證具有全國性、唯一性的特點(diǎn),因此它在各項事務(wù)中有著不可替代的作用。但是目前的身份管理水平尚處于初級水平,與香港特區(qū)以及其他先進(jìn)國家相比,還存在很大的差距,如身份證的防偽性,還沒有在總體范圍內(nèi)做到,身份證重號還有一定數(shù)量,發(fā)證率不高,持有兩張身份證現(xiàn)象較為突出,尤其是在炒股、進(jìn)出國境的人員中比例很高,查驗處罰力度不夠,法律法規(guī)不健全,等等。對照香港特區(qū)身份管理,其確有獨(dú)到之處,比如發(fā)證,它是采取公告形式規(guī)定時間統(tǒng)一辦理,何種身份證何時失效即向社會公布,有指紋的身份證防偽性很強(qiáng),對于身份證制作編號管理很嚴(yán)格;這方面的法律既具體又嚴(yán)厲,如針對持有兩證者,香港《人事登記規(guī)例》規(guī)定,任何人無合理辯解而申請或取得超過一張身份證即屬犯罪,任何人犯本款所訂罪行,可處罰款2萬港幣及監(jiān)禁2年。由于法律健全,措施具體,處罰嚴(yán)厲,香港身份證管理水平是相當(dāng)高的,有些做法值得我們借鑒?？傊?我們的身份證要走向高水平,必須實行公告制度,查驗制度和集中管理制度。第四、建立高效而規(guī)范的工作機(jī)制,為群眾服務(wù)。戶政工作是與群眾聯(lián)系最密切的一項工作,現(xiàn)在需對原有的制度進(jìn)行改革。(一)提高工作效率。在征詢?nèi)罕娨庖娭?審批類戶口群眾意見比較多,其中一個原因是審批時間太長,一個戶口要二、三個月才有結(jié)果,從內(nèi)部來看,一個戶口要經(jīng)過7-8道程序,10余人之手,效率太低。如果將一些不屬疑難戶口的審批權(quán)逐漸下放,就會根本改善這種情況。(二)增強(qiáng)政策透明度。戶口政策涉及到群眾利益,應(yīng)該讓群眾知道,這也是公安機(jī)關(guān)聯(lián)系群眾、接受群眾監(jiān)督的一個重要方面。市場經(jīng)濟(jì)呼喚著公開、公平、公正,也包括戶口在內(nèi)。(三)完善法律法規(guī)。戶口管理的法律法規(guī)是不夠健全的。我國在1958年制定《戶口登記條例》,早已不適應(yīng)社會發(fā)展了,現(xiàn)在抓緊制定一部適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)的戶口管理條例已十分必要。第五、構(gòu)建完整的人口信息系統(tǒng),為社區(qū)警務(wù)服務(wù)。1998年公安部提出了實有人口管理的新思路,這是根據(jù)新時期人口變動的特點(diǎn)以及現(xiàn)代科學(xué)管理理論提出來的。從人口變動情況來看,當(dāng)前人戶分離十分突出,幾乎達(dá)到11-13%。從市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展來看,勞動力市場、人才市場、房產(chǎn)市場等突破了區(qū)域范圍,構(gòu)成了人口流動與遷移。在這種情況下,要做到人戶一致已不可能,因此基礎(chǔ)工作重心也應(yīng)由戶籍管理轉(zhuǎn)向?qū)嵱腥丝诠芾?。在管理重心轉(zhuǎn)變的同時,傳統(tǒng)的戶口管理觀念要隨之轉(zhuǎn)變:人在哪里登記并不重要,關(guān)鍵的是能夠迅速地得到其基本信息;戶籍管理如果說是從基礎(chǔ)資料→人,那么實有人口