美國(guó)的區(qū)劃法及其影響

美國(guó)的區(qū)劃法及其影響

區(qū)分法是西方許多國(guó)家地方政府管理土地使用和建設(shè)的法律手段。它將土地按不同利用性質(zhì)分類，對(duì)不同類別的土地，規(guī)定土地使用強(qiáng)度的不同控制指標(biāo)。從而實(shí)現(xiàn)有秩序的建設(shè)，防止濫用土地帶來(lái)的種種危害。區(qū)劃法實(shí)際上控制著城市的發(fā)展方式。美國(guó)是一個(gè)法制國(guó)家，用區(qū)劃法來(lái)管理城市的土地利用已有70年的歷史。1美國(guó)區(qū)劃法的歷史演變美國(guó)是一個(gè)私有制國(guó)家，土地是私有的。美國(guó)的法律，從根本上講是保護(hù)私有制。同時(shí)它也是判斷私與私、公與私之間糾紛的唯一依據(jù)。在美國(guó)，區(qū)劃法實(shí)質(zhì)上是運(yùn)用立法權(quán)力來(lái)管理私有土地，來(lái)解決城市發(fā)展過(guò)程中出現(xiàn)的公與私的矛盾。美國(guó)憲法規(guī)定，為保護(hù)公眾的“健康、安全、福利和道德”，地方政府有權(quán)通過(guò)并執(zhí)行必要的法律。該條款為美國(guó)政府通過(guò)、貫徹和執(zhí)行城市規(guī)劃提供了憲法依據(jù)。然而美國(guó)的區(qū)劃法從誕生到被人們接受是經(jīng)過(guò)了長(zhǎng)期斗爭(zhēng)的。在城市發(fā)展、人口聚集的過(guò)程中，私有土地的任意開(kāi)發(fā)利用給市民的生活、工作和休息所帶來(lái)的干擾和危害日益明顯。為保護(hù)公眾的利益、防止?jié)撛诘耐{，紐約市于1916年率先通過(guò)了美國(guó)城市的第一個(gè)區(qū)劃法。第一次將私有土地的利用納入了由城市規(guī)劃控制的、有秩序發(fā)展的軌道。城市成立了區(qū)劃委員會(huì)，專門負(fù)責(zé)區(qū)劃法的編制、修訂及依法管理等工作。紐約的先例啟發(fā)了許多城市的立法機(jī)關(guān)，它們相繼通過(guò)了自己的區(qū)劃法。1920年，國(guó)會(huì)立法創(chuàng)建了首都華盛頓特區(qū)的區(qū)劃委員會(huì)并授權(quán)特區(qū)起草和通過(guò)了華盛頓市的第一個(gè)綜合區(qū)劃法。區(qū)劃法一出現(xiàn)就受到某些市民的譴責(zé)與反對(duì)。他們說(shuō)區(qū)劃法所有的條款都是專斷的、不公平的、損害私有財(cái)產(chǎn)權(quán)的。當(dāng)時(shí)俄亥俄州歐幾里得市的一名地主對(duì)市政府的控告就是一個(gè)典型。事起于歐幾里得市區(qū)劃委員會(huì)不允許該地主將其在區(qū)劃法中規(guī)定為居住用地的地產(chǎn)改為商業(yè)用地。為爭(zhēng)回其使用土地的自由權(quán)和提高其土地價(jià)值，他控告市政府執(zhí)行區(qū)劃法“事實(shí)上是不通過(guò)適當(dāng)?shù)姆沙绦颢@得財(cái)產(chǎn)、是沒(méi)收、是使土地價(jià)值貶值，使地主喪失其憲法保證的權(quán)利和自由”，并力促法院判決“區(qū)劃法是違反憲法的、是市政府不合理地行使管理權(quán)”。歐幾里得市毫不妥協(xié)，堅(jiān)持區(qū)劃法是合法行使憲法授與地方政府的管理權(quán)來(lái)防止可能造成的對(duì)城市和公眾的危害。1926年，美國(guó)最高法院裁決宣稱：只要區(qū)劃法是合理的、沒(méi)有不公平，土地不是充公，就是合法地行使政府的管理權(quán)。這項(xiàng)判決不僅充分肯定了歐幾里得市區(qū)劃法的合法性，同時(shí)也有力地推動(dòng)了區(qū)劃工作在各州的市、鎮(zhèn)、縣廣泛展開(kāi)。這場(chǎng)官司被視為美國(guó)區(qū)劃法發(fā)展史中的重要里程碑。然而，執(zhí)行區(qū)劃法并未從此一帆風(fēng)順。1953年，當(dāng)華盛頓的土地開(kāi)發(fā)局為了公共的利益譴責(zé)西南區(qū)充滿“低劣、污穢的住宅”，并依法將土地集中使用、拆除建筑、清理場(chǎng)地等再開(kāi)發(fā)準(zhǔn)備工作時(shí)，控告書如潮水般涌進(jìn)了特區(qū)法院，向土地開(kāi)發(fā)局的譴責(zé)權(quán)挑戰(zhàn)。官司一直打到最高法院。1954年1月，最高法院在伯曼（Berman）對(duì)帕克（Parker）案件中支持了土地局的譴責(zé)及其為清理貧民窟對(duì)某些土地的征用權(quán)。判文寫道：“公眾福利的概念是廣泛的、包羅萬(wàn)象的……它代表的價(jià)值既是物質(zhì)的、也是精神的，既是經(jīng)濟(jì)的、又是美學(xué)的。立法機(jī)關(guān)有權(quán)決定社會(huì)應(yīng)當(dāng)既健康又美觀，既清潔又寬敞，既是精心組織過(guò)的又是各方面協(xié)調(diào)的……”。這一具有歷史意義的判決再一次確認(rèn)了為了公眾的利益，政府有權(quán)管理私人土地。伴隨著公眾福利的廣義理解，區(qū)劃法的內(nèi)容得以擴(kuò)展。這次判決又掀起了一次有組織的規(guī)劃高潮。至此，人們完全接受了區(qū)劃法和總圖規(guī)劃是合法的公共政策的工具，達(dá)到經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和美學(xué)的目的是區(qū)劃法的合法目標(biāo)的觀念。70年來(lái)，除個(gè)別情況外（據(jù)稱休斯敦是美國(guó)僅有的沒(méi)有分區(qū)規(guī)劃的城市），美國(guó)的城、鎮(zhèn)、縣都采用區(qū)劃法來(lái)管理城市土地的開(kāi)發(fā)。它成了決定城市發(fā)展方式最有利的工具。有的建筑師把區(qū)劃法對(duì)首都華盛頓發(fā)展所起的作用與朗方規(guī)劃和麥克米蘭規(guī)劃并列，并稱近幾十年構(gòu)想出來(lái)的種種規(guī)劃方案，沒(méi)有一個(gè)對(duì)華盛頓市的發(fā)展目標(biāo)產(chǎn)生過(guò)更大的影響。由于區(qū)劃法是一項(xiàng)涉及地主、開(kāi)發(fā)者、規(guī)劃師、建筑師、工程師以及土地管理者的法律，所有與土地利用有關(guān)的人都必須懂得它。建筑師們要花幾十個(gè)小時(shí)來(lái)閱讀它、研究它，弄清楚哪些是不能冒犯的規(guī)定和限制，哪里有可供自由發(fā)揮和施展才能的地方。律師們不僅要研究區(qū)劃法的細(xì)節(jié)，還要熟悉有關(guān)規(guī)劃、建設(shè)的專門知識(shí)。因此，在美國(guó)已經(jīng)形成了一支規(guī)劃建設(shè)領(lǐng)域的專門律師隊(duì)伍。2土地評(píng)估制度區(qū)劃法的基本內(nèi)容包括對(duì)土地利用性質(zhì)的分類和對(duì)不同類別土地上進(jìn)行建設(shè)的具體要求。歐幾里得案時(shí)期，區(qū)劃法一般由律師、測(cè)繪師和土木工程師起草，建筑師和規(guī)劃師極少參與。區(qū)劃的依據(jù)主要是土地的原有用途、（不可靠的）人口預(yù)測(cè)和當(dāng)時(shí)潛在的房地產(chǎn)價(jià)值。因此，當(dāng)時(shí)的區(qū)劃是使各類土地在用途、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)階級(jí)、建筑型式與質(zhì)量等方面保持與現(xiàn)狀一致的二度空間規(guī)劃。今天，土地利用性質(zhì)的劃分和土地使用強(qiáng)度已有很大的發(fā)展。2.1對(duì)特殊功能區(qū)的利用是對(duì)土地利用的定性，是區(qū)劃法的核心。一般劃分居住、商業(yè)、工業(yè)三類。五、六十年代以來(lái)，單一用途的、分隔的和精確的幾何分區(qū)規(guī)定，不僅不能符合日益復(fù)雜的城市社會(huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，而且嚴(yán)重地阻礙了規(guī)劃、建筑、金融和市場(chǎng)的發(fā)展。人們逐漸認(rèn)識(shí)到區(qū)劃法不應(yīng)只是保護(hù)現(xiàn)狀的抑制劑，而應(yīng)成為城市設(shè)計(jì)和發(fā)展的催化劑。區(qū)劃法中增添了許多新的功能區(qū)。混合利用區(qū)——指既用于商業(yè)又用于住宅的商業(yè)居住混合利用區(qū)或者辦公、旅館、商業(yè)混合利用區(qū)，甚至混合利用建筑等等。特殊功能區(qū)——為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和文化娛樂(lè)的需要，對(duì)某些具有地理特征和歷史意義的地區(qū)規(guī)定了特殊的利用性質(zhì)。如某些重要的街道、公園、會(huì)議中心和展覽中心、著名的商業(yè)中心或廣場(chǎng)、少數(shù)民族聚居區(qū)等。這類特殊功能區(qū)是僅供立法機(jī)關(guān)批準(zhǔn)的特殊項(xiàng)目建設(shè)用的地區(qū)。在城市規(guī)劃中這類特殊功能區(qū)日益增多。紐約市的區(qū)劃法共有11章，其中4章為特殊功能區(qū)，共劃出了30個(gè)這類特殊功能區(qū)。有條件的開(kāi)發(fā)區(qū)——區(qū)劃法中對(duì)某些地塊規(guī)定了特定的開(kāi)發(fā)條件。開(kāi)發(fā)者或土地?fù)碛姓咧辉试S在滿足規(guī)定的條件下進(jìn)行開(kāi)發(fā)，否則就是違法。群集建設(shè)區(qū)——指在保證居住密度不變的條件下，允許將單棟住宅集中建設(shè)的某些居住用地。這樣可以提高建筑密度、提高基礎(chǔ)設(shè)施的集中利用率和增加公共綠地。鼓勵(lì)性建筑區(qū)——區(qū)劃法也被用作換取某些公眾利益的工具。例如，劃分為商業(yè)區(qū)的紐約市中心，為了獲取最大利潤(rùn)，開(kāi)發(fā)者總是最大限度地利用區(qū)劃法中對(duì)土地使用強(qiáng)度的規(guī)定：盡可能填滿地塊、采用允許建筑面積的最大值和最高的允許高度等等。結(jié)果，曼哈頓島上出現(xiàn)了狹窄的道路兩旁體量龐大、輪廓呆板的密集的建筑群，剝奪了城市居民接近綠地、陽(yáng)光、空氣和水面的機(jī)會(huì)。在這類地區(qū)，區(qū)劃法采取一些鼓勵(lì)性措施。如允許提高建筑物的高度、增加建筑面積等以獲得地面的一片綠地、一條拱廊或者一段馬路等等。開(kāi)發(fā)鼓勵(lì)性建設(shè)區(qū)的具體條件必須與區(qū)劃委員會(huì)逐項(xiàng)協(xié)商，通過(guò)法律程序確定“公私交易”。為開(kāi)發(fā)上述新的分類地區(qū)，建設(shè)者必須提交總平面圖及建筑設(shè)計(jì)方案，經(jīng)專門的評(píng)議和區(qū)劃委員會(huì)批準(zhǔn)。2.2建設(shè)指標(biāo)及其主要指標(biāo)在各類土地利用性質(zhì)分區(qū)及次分區(qū)的基礎(chǔ)上，分類確定各項(xiàng)用地建設(shè)指標(biāo)。其中包括用地大?。ㄗ钚〉貕K尺寸）、建筑覆蓋率、院落大小、建筑后退、居住密度（有時(shí)以每英畝土地上的住宅套數(shù)表示）、建筑物的高度與體量（建筑面積與用地面積之比）等等。2.3區(qū)劃法的基本內(nèi)容是什么也屬土地利用強(qiáng)度的范疇，對(duì)創(chuàng)造優(yōu)美的環(huán)境、防止有害影響作了更廣泛的規(guī)定，包括對(duì)綠化、美化的要求和各種防污染條款。如在居住用地的城市設(shè)計(jì)條款中有關(guān)于植樹(shù)密度、草坪、藝術(shù)街景、噴泉與水池、兒童游戲設(shè)備的具體規(guī)定；在商業(yè)用地的條款中對(duì)櫥窗、照明、廣告牌等各種標(biāo)記都有明確的要求；在工業(yè)用地對(duì)噪聲、振動(dòng)、煙塵、氣味、有毒排放物、放射性以及防火、防濕、防熱等等破壞環(huán)境質(zhì)量的因素規(guī)定的更加嚴(yán)格。作為一部法律文件，區(qū)劃法采用三種表達(dá)形式：(1）名詞定義因?yàn)閰^(qū)劃法具有法律性質(zhì)，詞語(yǔ)必須含義準(zhǔn)確。就像地下室、建筑高度、庭院等眾所周知的名詞，在區(qū)劃法中都有其特定的、準(zhǔn)確的法律定義。例如，在華盛頓特區(qū)區(qū)劃中規(guī)定地坪標(biāo)高（±00）以下的樓層、頂棚至地坪的高度大于4英尺者為“地下室”，小于4英尺為“地窖”。按照區(qū)劃法規(guī)定“地下室”要計(jì)入建筑面積，“地窖”則不計(jì)。又如，“建筑高度”定義為“建筑物正面中心所對(duì)的路緣至房頂或女兒墻的最高點(diǎn)的垂直距離”，這就避免了在坡地上建設(shè)關(guān)于高度的糾紛。定義是法律判決的重要依據(jù)。每部區(qū)劃法都有相當(dāng)?shù)钠U明重要的詞義。華盛頓特區(qū)的第一部區(qū)劃法共20頁(yè)，定義部分占3頁(yè)；1977年版的紐約市區(qū)劃法詞義部分有30多頁(yè)。(2）文字條款是區(qū)劃法的實(shí)質(zhì)部分。其內(nèi)容包括對(duì)土地利用性質(zhì)的分區(qū)和次分區(qū)下定義，闡述每個(gè)區(qū)的自然發(fā)展、允許用途、使用強(qiáng)度和環(huán)境質(zhì)量要求的各項(xiàng)指標(biāo)。從華盛頓特區(qū)區(qū)劃土地利用分類表中可以看出，其居住用地共劃為9類次分區(qū)，每個(gè)次分區(qū)有不同的使用強(qiáng)度和對(duì)環(huán)境質(zhì)量的規(guī)定。例如R-2類（即居?、蝾悈^(qū)）的定義為半獨(dú)立式的獨(dú)戶住宅區(qū)，規(guī)定其地塊面積不得小于3000平方英尺（約合279平方米）、建筑高度不得超過(guò)40英尺（約合12米）等等，所有更密集型的住宅不得侵入此區(qū)；又如SP是特殊功能區(qū)，其定義為商業(yè)區(qū)與居住區(qū)之間的“緩沖帶”，通過(guò)它來(lái)保證新開(kāi)發(fā)區(qū)在用途、規(guī)模和設(shè)計(jì)上能與商業(yè)區(qū)和居住區(qū)兼容。(3）區(qū)劃地圖將文字條款中不同使用性質(zhì)的分區(qū)范圍在城市地圖上準(zhǔn)確地表示出來(lái)，給使用者以明確的地理位置概念。3土地利用性質(zhì)的改變區(qū)劃法是法律，但它不是一成不變的。區(qū)劃法經(jīng)過(guò)一定的法律程序可以變更和修改。市議會(huì)每年都有修訂區(qū)劃法中個(gè)別條款的議事日程。如費(fèi)爾法克斯縣現(xiàn)行的區(qū)劃法是1978年6月通過(guò)，同年8月生效的。到1984年2月，該法已修訂了96處，平均每年修訂十余次。其中1983年是該縣建設(shè)高速發(fā)展時(shí)期，修訂了22次。此外，經(jīng)過(guò)若干年（數(shù)年、十?dāng)?shù)年不等）還可作一次全面修訂。如華盛頓特區(qū)的區(qū)劃法從1920年到1955年修訂了五次。紐約1977年出版的區(qū)劃法決議是以1961年生效的修訂版為基礎(chǔ)，納入了1961年以后修訂的條款。由此可見(jiàn)，美國(guó)的區(qū)劃法修訂和補(bǔ)充的頻率是相當(dāng)高的。這就使該項(xiàng)法律能不斷適應(yīng)城市發(fā)展的需要。重新劃區(qū)，即開(kāi)發(fā)者提出的改變區(qū)劃法中原確定的土地利用性質(zhì)，也是一種常見(jiàn)的修訂。通常是在周圍環(huán)境發(fā)生變化或由于經(jīng)濟(jì)、文化發(fā)展的需要，開(kāi)發(fā)者向區(qū)劃委員會(huì)提出改變使用性質(zhì)的申請(qǐng)。區(qū)劃委員會(huì)將申請(qǐng)印發(fā)與土地利用有關(guān)的單位（如費(fèi)爾法克斯縣分送給供水、排水、消防、民警等20個(gè)單位），聽(tīng)取這些單位對(duì)變更使用性質(zhì)的意見(jiàn)；委員會(huì)還組織有市民參加的聽(tīng)證會(huì)。在區(qū)劃部門研究和分析重劃對(duì)環(huán)境、交通、公共服務(wù)設(shè)施、經(jīng)濟(jì)、文化生活等各方面帶來(lái)的影響之后，提出裁決建議交區(qū)劃委員會(huì)審批。裁決變更土地利用性質(zhì)的主要依據(jù)有三條：（1）原區(qū)劃法中的居住區(qū)性質(zhì)已發(fā)生根本變化；（2）原區(qū)劃是錯(cuò)誤的或不適當(dāng)?shù)?；?）建議重劃的土地利用性質(zhì)明顯地符合公眾利益，最重要的是與批準(zhǔn)的總體規(guī)劃相一致。土地重劃是一個(gè)很長(zhǎng)的調(diào)查、審批過(guò)程，有時(shí)一項(xiàng)申請(qǐng)要拖延好幾年。但重劃一旦批準(zhǔn)。隨著土地利用性質(zhì)的改變，土地利用強(qiáng)度也相應(yīng)變化。土地價(jià)值的提高對(duì)開(kāi)發(fā)者的吸引力是很大的。因此曠日持久、耗資頗昂的重劃申請(qǐng)每年都有不少。4美國(guó)的邊界法存在幾個(gè)問(wèn)題區(qū)劃法是美國(guó)城市管理土地利用的法寶。但它也存在著難以解決的矛盾。4.1區(qū)劃委員會(huì)對(duì)區(qū)劃的編制與修訂工作美國(guó)的綜合規(guī)劃（Comprehensiveplan）是城市發(fā)展與建設(shè)的總方針和指導(dǎo)原則。它在人口予測(cè)的基礎(chǔ)上，從城市的現(xiàn)狀出發(fā)規(guī)劃城市的經(jīng)濟(jì)、土地利用、住宅、環(huán)境、交通、公共設(shè)施、城市設(shè)計(jì)、保護(hù)歷史名勝和文化特征、人類服務(wù)等各項(xiàng)城市發(fā)展的總目標(biāo)。綜合規(guī)劃經(jīng)過(guò)市議會(huì)批準(zhǔn)具有法律性質(zhì)。由于歷史的原因，美國(guó)的區(qū)劃和規(guī)劃工作分屬區(qū)劃委員會(huì)和規(guī)劃委員會(huì)分管。多數(shù)城市的區(qū)劃工作先于綜合規(guī)劃，區(qū)劃委員會(huì)也成立在前。1926年國(guó)會(huì)通過(guò)的規(guī)劃法中曾提出根據(jù)綜合規(guī)劃編制區(qū)劃法。但由于體制分割，實(shí)踐中有時(shí)出現(xiàn)綜合規(guī)劃生效之后，區(qū)劃委員會(huì)并不能及時(shí)修訂區(qū)劃法中與綜合規(guī)劃不一致，甚至相互矛盾的條款，造成了綜合規(guī)劃實(shí)際上的無(wú)效。1955年劉易斯（Lewis）負(fù)責(zé)修訂華盛頓特區(qū)的區(qū)劃法時(shí)曾努力在許多方面貫徹1950年華盛頓綜合規(guī)劃的意圖。但迄今華盛頓特區(qū)的規(guī)劃委員會(huì)和區(qū)劃委員會(huì)仍舊兩權(quán)分立；綜合規(guī)劃和區(qū)劃的編制與修訂工作并不同步。具體編制綜合規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃的特區(qū)規(guī)劃與發(fā)展辦公室只能根據(jù)規(guī)劃要求向區(qū)劃委員會(huì)提出修訂建議。修訂工作是由區(qū)劃委員會(huì)系統(tǒng)獨(dú)立進(jìn)行的。近年已有越來(lái)越多的城市感受到了區(qū)劃與規(guī)劃工作分割的弊病，并致力于解決這對(duì)矛盾。例如，洛山磯市將負(fù)責(zé)城市區(qū)劃工作的區(qū)劃處與負(fù)責(zé)編制城市長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃（20-50年）的長(zhǎng)期規(guī)劃處平行設(shè)立，并同歸城市規(guī)劃局領(lǐng)導(dǎo)；費(fèi)爾法克斯縣的區(qū)劃法修訂和管理工作亦直接由城市規(guī)劃委員會(huì)負(fù)責(zé)，從而將區(qū)劃與綜合規(guī)劃有機(jī)地結(jié)合起來(lái)。二者的統(tǒng)一可使綜合規(guī)劃實(shí)際發(fā)揮指導(dǎo)城市發(fā)展方向的作用，而區(qū)劃法則成為更加有效的管理城市發(fā)展的工具。在美國(guó)，歷史形成的這一矛盾不是短期內(nèi)能解決的。4.2區(qū)劃法已成為總體規(guī)劃、設(shè)計(jì)的法律文件區(qū)劃法和美國(guó)的其