PPP項目操作流程

年4月19日PPP項目操作流程文檔僅供參考一、推行PPP的社會經濟背景1、形勢所需。穩(wěn)增長、促改革和惠民生基礎設施投資需要（城鎮(zhèn)化建設）公共事業(yè)運行效率有待提高社會資本準入難政府債務瓶頸（進入償債高峰）政府財政負擔較重2、時代所需。適應國家治理現代化的體制機制變革：制度創(chuàng)新和系統性重構市場在資源配置中的決定性作用轉變政府職能和建立現代財政制度依法治國（契約精神）中國經濟發(fā)展進入新常態(tài)：從高速增長轉為中高速增長改革紅利：混合所有制二、PPP模式在地方債務中扮演的角色1、實施PPP模式是投融資模式的改革。PPP是一種能使政府、企業(yè)、社會多方共贏的公共產品提供方式，也是轉變政府職能、創(chuàng)新預算管理、提升公共服務水平的一次體制機制變革。PPP模式關鍵在于引入社會資本承擔公共品與服務項目融資、建設、運營等的大部分工作，與政府直接提供公共品與服務相比，PPP有助于地方債務的治理。2、實施PPP模式將政府債務轉為企業(yè)債務。國發(fā)〔〕43號和財預〔〕351號文，提供了新一屆政府對地方債務治理的框架，其中明確將逐步剝離地方融資平臺公司的政府融資職能，推廣使用政府與社會資本合作模式，經過PPP模式將政府債務轉為企業(yè)債務。財政部擬采取公司制PE形式設立中央財政PPP融資支持資金，為PPP項目開發(fā)、準備階段和融資過程提供資金支持。3、PPP模式在城鎮(zhèn)化中起重要作用。根據國務院研究發(fā)展中心的測算，到2020年，與城鎮(zhèn)化相關的融資需求約為42萬億元。根據國發(fā)〔〕43號和財預〔〕351號文的規(guī)定推演，未來地方政府性債務主要由一般政府債、專項政府債和PPP債構成。可見，應對未來幾十年城鎮(zhèn)化的資金缺口，PPP模式被委以了重任。4、解決政府新增和存量債務的新路徑。從43號文規(guī)定來看，對于新增政府債務，推廣使用PPP模式。鼓勵社會資本經過特許經營等方式，參與城市基礎設施等有一定收益的公益性事業(yè)投資和運營。對于存量政府債務，在建工程確實沒有其它建設資金來源的，應主要經過政府與社會資本合作模式和地方政府債券解決后續(xù)融資。5、PPP模式具有較大發(fā)展?jié)摿?。一方面，中國PPP項目的累計總投資為1278億美元，與同類型新興市場比有較大的差距。另一方面，新增的PPP投資額僅為7億美元，而年城投債的發(fā)行量則高達9512億元，若PPP模式成功替代城投主導的融資模式，其發(fā)展空間巨大。三、PPP模式的內涵1、國務院提出推廣PPP模式。去年9月，國務院出臺《關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發(fā)〔〕43號），提供了新一屆政府對地方債務治理的框架，最大亮點就是提出“推廣使用政府與社會資本合作模式”，其實指的就是PPP這個東西。10月，財政部印發(fā)《地方政府存量債務納入預算管理清理甄別辦法》（財預〔〕351號），明確提出“對適宜開展政府與社會資本合作（PPP）模式的項目，要大力推廣PPP模式。”2、對PPP模式內涵的理解。所謂PPP，全稱叫Public-PrivatePartnerships。第一個“P”（Public）是指政府或政府指定機構，包括所屬企事業(yè)單位；第二個“P”（Private）是指私人組織，不僅指民營企業(yè)、民間社會組織等社會資本，而且包括中央企業(yè)、市屬國有企事業(yè)單位；第三個“P”（Partnership）是指合作，不但是指資金合作，而且包括品牌、技術、管理等其它方面的合作。PPP模式，是各種“政府與社會資本合作”模式的總稱，簡言之，就是公共部門和民營部門，大家各拿出些銀錢出來，投資于公共基礎建設。該模式是20世紀90年代后出現的一種新的融資模式。3、PPP模式的實質。PPP模式本質上是政府與社會資本合作，為提供公共產品或服務而建立的全過程合作關系，以授予特許經營權等為基礎，以利益共享和風險分擔為特征，經過引入市場競爭和激勵約束機制，發(fā)揮雙方優(yōu)勢，提供公共產品或服務的質量和供給效率。充分發(fā)揮企業(yè)的專業(yè)能力、資金優(yōu)勢和管理優(yōu)勢，由企業(yè)來執(zhí)行過去主要由政府承擔的部分公共責任和職能。一方面解決政府建設資金不足問題，另一方面解決政府運營效率低的問題，達到既鼓勵社會資本參與提供公共產品和公共服務并獲取合理回報，又減輕政府公共財政舉債壓力、騰出更多資金用于重點民生項目建設的目的。四、PPP模式的典型結構PPP模式的一個典型結構是公共部門與中標單位組成的特殊目的公司簽訂特許合同，由特殊目的公司負責融資、建設及經營。五、PPP模式適用的領域適宜采用PPP模式的項目，一般具有價格調整機制相對靈活、市場化程度相對較高、投資規(guī)模相對較大、需求長期穩(wěn)定等特點。從國內外實踐來看，PPP模式主要運用于基礎設施項目（道路、橋梁、鐵路、地鐵、隧道、港口、河道疏浚等）、公用事業(yè)項目（供電、供水、供氣、供熱以及污水處理、垃圾處理等環(huán)境治理項目）和社會事業(yè)項目（學校、醫(yī)療、養(yǎng)老院等）等領域。六、項目收入主要來源七、PPP模式的三大特征1、伙伴關系。政府購買商品和服務并不必然表明合作伙伴關系的真實存在和延續(xù)。比如，即使一個政府部門每天都從同一個餐飲企業(yè)訂購午餐，但不能構成伙伴關系。形成伙伴關系，首先要落實到項目目標一致之上。PPP中民營部門與政府公共部門的伙伴關系與其它關系相比，獨特之處就是項目目標一致。公共部門之因此和民營部門合作并形成伙伴關系，核心問題是存在一個共同的目標：在某個具體項目上，以最少的資源，實現最多最好的產品或服務的供給。民營部門是以此目標實現自身利益的追求，而公共部門則是以此目標實現公共福利和利益的追求。2、利益共享。PPP中公共部門與民營部門并不是簡單分享利潤，還需要控制民營部門可能的高額利潤。其主要原因是，任何PPP項目都是帶有公益性的項目，不以利潤最大化為目的。如果雙方想從中分享利潤，其實是很容易的一件事，只要允許提高價格，就能夠使利潤大幅度提高。不過，這樣做必然會帶來社會公眾的不滿，甚至還可能會引起社會混亂。因此，PPP領域應該有盈利，但不應該有暴利。這種合作可能一搞就是十年、二十年甚至更長時間，有20年、更長時間持續(xù)的回報，它就不應該是一個有暴利的回報。那么，政府如何與民營部門實際地共享利益呢？在此，共享利益除了指共享PPP的社會成果，還包括作為參與者的社會資本、民營企業(yè)或機構取得相對平和、長期穩(wěn)定的投資回報。3、風險共擔。在PPP中，公共部門與民營部門合理分擔風險的這一特征，是其區(qū)別于公共部門與民營部門其它交易形式的顯著標志。例如，政府采購過程，之因此還不能稱為公私合作伙伴關系，是因為雙方在此過程中是讓自己盡可能小地承擔風險。而在PPP中，公共部門卻是盡可能大地承擔自己有優(yōu)勢方面的伴生風險，而讓對方承擔的風險盡可能小。比如在隧道、橋梁、干道建設項目的運營中，如果因一般時間內車流量不夠而導致民營部門達不到基本的預期收益，公共部門能夠對其提供現金流量補貼，這種做法能夠在“分擔”框架下，有效控制民營部門因車流量不足而引起的經營風險。與此同時，民營部門會按其相對優(yōu)勢承擔較多的、甚至全部的具體管理職責，而這個領域，卻正是政府管理層“低效風險”的易發(fā)領域，由此，政府風險得以規(guī)避。如果每種風險都能由最善于應對該風險的合作方承擔，毫無疑問，整個基礎設施建設項目的成本就能最小化。八、PPP模式與BOT模式的區(qū)別人們最熟悉的PPP就是BOT模式，PPP是在BOT理念的基礎上進一步優(yōu)化而衍生出來的。因此，BOT本質上也可視為是PPP的一種。共同點：1、這兩種融資模式的當事人都包括融資人、出資人、擔保人。2、這兩種模式都是經過簽訂特許權協議使公共部門與私人企業(yè)發(fā)生契約關系的。3、這兩種模式都以項目運營的盈利償還債務并獲得投資回報，一般都用以項目本身的資產作擔保抵押。不同點：1、合作關系不同。BOT中政府與企業(yè)更多是垂直關系，即政府授權私企獨立建造和經營設施，而不是與政府合作。PPP經過共同出資特殊目的公司更強調政府與私企利益共享和風險分擔。2、組織機構設置不同。以BOT模式參與項目的公共部門和私人企業(yè)之間是以等級關系發(fā)生相互作用的。在組織機構中沒有一個相互協調的機制，不同角色的參與各方都有各自的利益目標——自身利益最大化，這使得她們之間很容易產生利益沖突。PPP模式是一個完整的項目融資概念，但不是對項目融資的徹底更改，而是對項目生命周期過程中的組織機構設置提出了一個新的模型。它是政府、贏利性企業(yè)和非贏利性企業(yè)基于某個項目而形成的以“雙贏”或“多贏”為理念的相互合作形式，參與各方能夠達到與預期單獨行動相比更為有利的結果。3、運行程序不同。BOT模式運行程序包括：確立項目階段-招投標-成立項目公司-項目融資-項目建設-項目運營管理-項目移交PPP模式運行程序包括：選擇項目合作公司-確立項目-成立項目公司-招投標和項目融資-項目建設-項目運行管理-項目移交兩種模式的不同之處主要在項當前期。PPP模式中私人企業(yè)從項目論證階段就開始參與項目，而BOT模式則是從項目招標階段才開始參與項目。另外更重要的是在PPP模式中，政府始終參入其中，而在BOT模式中，在特許協議簽訂之后，政府對項目的影響力一般較弱。另外，BOT的基本模式（建設－經營－轉讓）是政府為項目的建設和經營提供一種特許權協議作為融資基礎，由公司作為投資者和經營者安排融資、承擔風險、建設項目，并在有限的時間內經營項目并獲得合理的回報，最后根據協議將項目歸還給政府。PPP模式將更強調由政府和社會資本分擔，有利于降低前期風險。盡管PPP模式與BOT模式一樣都是由“使用者付費”，但PPP模式更強調公私部門全過程合作，并建立更完善的激勵約束機制。比較對象PPPBOT短期內資金獲得的難易程度較易難項目的所有權部分擁有擁有項目經營權部分擁有失去（轉交之前）融資成本一般最高融資需要的時間較短最長政府風險一般最大政策風險一般大對宏觀經濟的影響有利利弊兼具適用范圍有長期、穩(wěn)定現金流的項目有長期、穩(wěn)定現金流的項目九、PPP項目操作流程PPP模式項目的實施主要包括項目選擇、社會力量合作伙伴確定、組建項目公司、融資、建設、運行管理等過程，操作流程圖如：十、運用PPP模式應把握的關鍵環(huán)節(jié)1、建立長期的政府與企業(yè)合作機制。關鍵在于政府要處理好與市場主體之間的關系，由“經營者”轉變?yōu)椤氨O(jiān)管者”、“合作者”。發(fā)揮投資人在整合設計、建設、運營、管理等方面的綜合優(yōu)勢，讓“專業(yè)人做專業(yè)事”。2、建立合理的利益共享機制。經過政府核定經營收費價格以及以購買服務方式補貼標準，實現項目建設運營的自我平衡，既要保障公共利益，提高公共服務質量和效率，又要避免企業(yè)出現暴利和虧損，實現“盈利但不暴利”。3、建立平等的風險共擔機制。政府和社會資本應該平等參與、誠實守信，按照合同辦事，依據對風險的控制力，承擔相應的責任，不過度轉移風險至合作方。企業(yè)主要承擔投融資、建設、運營和技術風險，政府主要承擔國家政策、標準調整變化的宏觀風險，雙方共同承擔不可抗力風險。4、建立嚴格的監(jiān)管和績效評價機制。十一、實施PPP模式的主要優(yōu)點從總體上講，私人資本靠上了政府關系這棵大樹，投資的安全性應該更有保障，而政府獲得了私人資本的支持，可使政府財政資金用于最需要政府出錢的服務領域，有能力做更多事情，改進公共服務。由于雙方都有出資，在整個項目中都能夠深度參與，因此也能夠省去些信息不對稱的問題。其優(yōu)點主要有：1、PPP有助于加快公共基礎設施建設。由于社會資本進入，會使城市基礎設施、公共設施投資加快。這種加快的過程，不但不會增加政府債務余額，還會適度減少政府債務。由于市場起作用，社會法人在起作用，公共設施、基礎設施服務質量可能會更高。2、PPP有助于地方債務的治理。PPP模式是一種投融資機制，也是一種市場化思維理念。PPP模式關鍵在于引入社會資本承擔公共品與服務項目融資、建設、運營等的大部分工作，能夠放大財政杠桿效應，與政府直接提供公共品與服務相比，PPP有助于地方債務的治理。3、PPP模式能緩解政府增量債務。私人部門承擔項目融資大部分工作，以換取公共品與服務項目長期特許經營權，政府將部分債務轉移至私人部門。4、PPP模式能夠消化政府存量債務。私人部門負責項目運營、維護，其比融資平臺公司直接運營更有效率。政府部門雖需承擔新建項目部分融資工作，杠桿增加，但因項目運營更有效率地運營所獲得的正的凈收益有助于消化存量債務。5、PPP分散了部分風險。PPP在項目初期已實現風險分配，政府承擔部分風險，減少了私人承擔的風險，降低了項目融資難度，有助于項目融資成功。當項目發(fā)生虧損時，政府與社會資本共同承擔損失。6、PPP模式有助于推動混合所有制改革。PPP模式擴大了外資、民營企業(yè)、社會資本活動范圍，推動國有企業(yè)進入混合所有制，進行體制改造。十二、導致PPP項目失敗的原因雖然中國實施PPP有不少成功經驗，但也有失敗教訓，其原因有以下方面。1、法律保障體系不健全。由于法律法規(guī)的修訂、頒布等，導致原有項目合法性、合同有效性發(fā)生變化，給PPP項目的建設和運營帶來不利影響，甚至直接導致項目失敗和終止。中國缺少相關法律，對原先簽訂的PPP項目進行保護。如江蘇某污水處理廠采取BOT模式融資建設，在合同簽訂后頒布了《國務院辦公廳關于妥善處理現有保證外方投資固定回收項目有關問題的通知》，外方投資者被迫與政府重新協商投資回報率。2、審批決策周期較長。政府決策程序不規(guī)范等因素，造成PPP項目審批程序過于復雜，決策周期長，成本高。項目批準后，難以根據市場的變化對項目的性質和規(guī)模進行調整。在青島威立雅污水處理項目中，政府對市場價格的了解和PPP模式的認識有限，頻繁轉變對項目的態(tài)度導致合同經長時間談判才簽署。3、社會影響因素較大。PPP項目一般與群眾生活相關，關系到公眾利益。在項目運營過程中，可能會因各種因素導致價格變動，遭受公眾的反對。如北京第十水廠由于成本上升需要漲價，但遭到來自公眾的阻力，政府為維持安定也表示反對漲價。再如北京“鳥巢”和五環(huán)路兩個項目建成后，由于對公益性和免費的呼聲漸高，地方政府頂不住輿論壓力，社會資本按原計劃經營很難持續(xù)下去，最后，地方政府不得不收回經營權，PPP模式以失敗告終。4、政府信用風險較高。地方政府為加快當地基礎設施建設，有時會與合作方簽訂一些脫離實際的合同以吸引民間資本投資。項目建成后，政府難以履行合同義務，直接危害合作方的利益。如廉江中法供水項目，政府與合作方簽訂的《合作經營廉江中法供水有限公司合同》中，政府承諾廉江自來水公司在水廠投產的第一年每日購水量不少于6萬立方米，但當年該市自來水日消耗量僅為2萬立方米，合同難以執(zhí)行。5、項目配套設施不完善。一些PPP項目，一般需要相應的配套基礎設施才能運營，如在污水處理廠按合同建成后，管網并沒有配套，就會導致社會資本成了“孤島”，使生產經營陷入困境。6、政府單方作出決策。龍江環(huán)保集團股份有限公司是黑龍江省規(guī)模最大的水務企業(yè)，擁有16座污水處理廠、1座污泥處理處理廠及2座整建制供水公司。該集團旗下的哈爾濱平房污水處理廠最初設計時，地方政府部門在未與企業(yè)協商情況下，自行研究確定的日污水處理能力達到15萬噸，但實際到現在日污水處理也就6萬噸。貌似規(guī)模大了，政績多了，可沒那么大的量，結果是企業(yè)的生產能力大量閑置，成本大幅提高，收益得不到保障。7、項目收益無保障。一些PPP項目建成后，政府或其它投資人新建、改建其它項目，與該項目形成實質性競爭，損害其利益。如在杭州灣跨海大橋建設未滿兩年時，相隔僅五十公里左右的紹興杭州灣大橋已準備開工，與杭州灣跨海大橋形成直接商業(yè)競爭。此外，政府對一些PPP項目承諾特定原因造成的虧損進行補貼，但補貼額度與方法無具體規(guī)定。8、政府信用風險。政府信用是最主要的風險，主要源于某些地方政府官員為了提升政績，在短期利益的驅使下，經過過高的固定投資回報率，過高的收費標準，過長的特許經營期以吸引民營資本，但最終又因公共機構缺乏承受能力，產生信用風險。如東北一個污水處理廠項目做了一半，政府不付費了，私營部門一氣之下把污水放進松花江，結果也遭到了罰款，鬧得不可開交。十三、發(fā)展PPP模式政府要注意的問題盡管中國很早就開展PPP模式的嘗試，以來，財政部也在力推這種模式，并得到許多地方政府的響應，但當前要推進這一模式，政府還有大量工作要做。1、明確政策完善法規(guī)。當前中國嘗試了各種PPP模式，但在實踐中一直在摸索，還沒有明確的政策和法規(guī)體系。往往一個項目一個政策，一個地方一套做法。使得企業(yè)有疑慮，地方政府也不敢放開手腳。當前最需要明確的是：哪些項目能夠做，哪些領域不能夠做；哪些合作方式能夠做，哪些合作方式不能夠做，以及PPP模式的基本操作流程、規(guī)范和法律地位、利益保障等問題。2、防范形似神不似。有的項目名為實施PPP，其實是一種變相的高利貸，是債轉股。這種債還是一種剛性兌付的債，收益率比正常的銀行貸款利息高幾個百分點，政府全部風險兜底。這是不合適的，要避免。要真正實現社會法人股權投資，而不是變相的高息債。3、防范投資者的自然壟斷。PPP項目都是重大基礎設施，誰搞了都很可能出現自然壟斷，一到自然壟斷，這個投資者可能為了效益，變相提高物價。因此，要防范社會投資者利用公共服務的自然壟斷亂收費、高收費。4、防范操作不陽光透明。PPP項目大多涉及公民利益，定價也多是政府主導。因此，如果不能透明化操作，就很容易造成公民的不理解，從而引發(fā)各種始料不及的公眾事件。企業(yè)在不斷提高自身管理水平和運營效率的同時，要充分考慮到各方的感受和認知，要持續(xù)不斷地加強與各方的溝通，并盡可能讓公眾參與到企業(yè)的管理和運營過程中。已經有許多經驗和教訓表明，公眾參與PPP項目的管理，只會提高PPP項目成功的概率和運營效率，而不會增加成本。反之，則可能造成項目的失敗。5、防范出現“爛尾項目”。社會投資者出現經營危機影響公共服務項目正常運轉時，政府部門缺乏救急措施。政府搞項目，也會遇上經濟危機時候的沖擊，企業(yè)也會有這種情況。如果企業(yè)遇上財務危機，使得PPP項目受到重大影響，不可抗力使原來合同失效，不能說是私人老板干的，我們政府從此不論。一旦這個公共服務項目轉不起來了，最后影響的是社會效果。6、政府要明確企業(yè)和市場的邊界。一方面要讓企業(yè)賺錢，對于市政設施不求所有但求所用；另一方面又不能放棄自己責任，特別是管理責任。政府要建立企業(yè)準入機制、淘汰機制、監(jiān)督機制、激勵與處罰機制，這就是常說的政府與企業(yè)裁判員與運動員的關系。同時要更多地讓公眾參與到PPP項目的管理中來。要防止出現地方黨政負責人拍腦袋定的調子，就成了PPP合作的準則的現象。7、雙方需要誠信守約。規(guī)范制定合約，政府與投資人一旦簽署合約都必須嚴格執(zhí)行，防止出現“合同是張紙，簽完隨時改”的現象，無故違約必須依法賠償。如有的地方政府部門換屆時“新官不理舊賬”，一些好的政策因政府人事更迭后對項目運營管理不連貫，不遵守雙方約定的項目協議，大幅加劇了PPP項目投資風險。這是社會資本最怕遇到的事情。如南方一家工業(yè)園區(qū)采用PPP模式建設污水處理廠項目，合同規(guī)定是園區(qū)企業(yè)按月支付污水處理費，但由于園區(qū)管委會主任更迭，政策很快變成每半年支付水費。由于項目使用銀行貸款，污水處理廠資金鏈立即十分緊張。8、做好宣傳和教育工作。在市政項目和政策的實施過程中，市民和公眾因為不知情或不了解完整的信息，往往會產生過激反應，引發(fā)群體性事件。例如在一些城市因建設PX項目、垃圾焚燒場等而引發(fā)群體事件。這些事件的引發(fā)，固然有客觀因素，但更多是因為地方政府在項目建設過程中缺乏有效的信息溝通、缺乏有效制度安排所致。而采用PPP模式，更容易引發(fā)民眾誤解，因為是“政企合作”還是“官商勾結”還真是一個問題。因此，事前進行充分調研、與相關人員有效溝通、適當補償和進行制度安排，是實施PPP過程中的必備程序。而這些又只有政府才能更好完成。如臺灣臺北市在建設木柵垃圾焚燒廠時，就做了較為充分的調研。在項目設計時，考慮到為周邊的居民建設高水平的公園，從而得到了當地居民的支持。十四、發(fā)展PPP模式企業(yè)要注意的問題。PPP模式在未來5到將創(chuàng)造幾萬億的市場機會，這是毋庸置疑的。這其中不但包括各種政建設機會，還包括更多的城市運營和管理的市場機會。企業(yè)在參與其中時，一定要重視以下幾個方面的問題。1、提升專業(yè)化水平。PPP模式的項目看起來蛋糕巨大，如果企業(yè)頭腦發(fā)熱，一哄而上，可能碰得頭破血流。因為大部分PPP項目投資量大、周期長，且有許多潛在風險，需要高度的專業(yè)知識和專業(yè)化能力。如果企業(yè)缺乏這些領域的專業(yè)能力，就意味著風險大于機遇。同時，當前中國的城市發(fā)展時間較短，與發(fā)達國家相比，城市運營管理的專業(yè)化水平還有相當大的差距，無論是給排水、供電、垃圾處理、交通管理，都有巨大的改進空間。因為市場足夠大，時間足夠長。企業(yè)要在其中一到兩個領域做專、做精。這更要求企業(yè)不能急功近利，要求企業(yè)有定力，不浮躁。只有這樣才能最終做強做大。2、善于利用金融工具和資本市場。PPP模式要求企業(yè)有大量的先期投入，而收益往往滯后很多年。如果企業(yè)單獨來做，就很難實施。這也是過去市政項