公共管理基礎(chǔ)知識(shí)

公共管理根底知識(shí)輔導(dǎo)主講人：董曉宇博士

北京行政學(xué)院公共管理教研部副教授主要內(nèi)容公共管理的由來(lái)及其特征政府職能及其轉(zhuǎn)變政府體制及其改革政府行為及其標(biāo)準(zhǔn)公共管理的根本過(guò)程一、公共管理的由來(lái)及其特征〔一〕公共管理的由來(lái)

1、20世紀(jì)70年代末公共管理興起的背景

信息化、全球化、民主化的開展企業(yè)經(jīng)營(yíng)機(jī)制與市場(chǎng)活力的示范效應(yīng)公民自治與公民社會(huì)〔NG0/NPO〕的崛起政府治理的三大危機(jī)：經(jīng)濟(jì)上的財(cái)政危機(jī)、組織管理上效能危機(jī)與政治上的信任危機(jī)

實(shí)踐中對(duì)政府變革的需求：更少的稅收、更多的效勞更少的官僚、更好的治理更低的本錢、更高的績(jī)效更少的管制、更多的效勞更少的支配、更多的自主

政府改革的回應(yīng)：探索治理新模式：民主化、市場(chǎng)化、社會(huì)化、信息化、績(jī)效化政府內(nèi)部的再造：實(shí)現(xiàn)內(nèi)部取向轉(zhuǎn)向戰(zhàn)略、顧客、結(jié)果取向

善政向善治轉(zhuǎn)變：?jiǎn)为?dú)打保齡到合作治理角色與行為調(diào)整：更好地滿足外部需求，以增加適應(yīng)性。

世界各國(guó)政府都在政府與社會(huì)關(guān)系、政府與市場(chǎng)關(guān)系、政府內(nèi)部關(guān)系、政府組織管理機(jī)制等四個(gè)層面的一系列持續(xù)性的改革措施。尤其是政府內(nèi)部組織原那么的企業(yè)化和外部功能輸出的社會(huì)化、市場(chǎng)化和競(jìng)爭(zhēng)化，推動(dòng)了傳統(tǒng)公共行政模式向公共管理模式的轉(zhuǎn)變。

西方興旺國(guó)家政府改革的類型

——幅度的角度激進(jìn)型：英國(guó)、美國(guó)、新西蘭、澳大利亞等漸進(jìn)型：德國(guó)、日本、法國(guó)微調(diào)型：西班牙、葡萄牙、意大利、希臘等

——內(nèi)容的視角

市場(chǎng)模式

參與模式

解除規(guī)制模式

靈活模式

2、公共管理開展的理論支撐〔1〕公共政策理論：?jiǎn)栴}解決為導(dǎo)向〔2〕新公共行政理論：關(guān)注公平與公正〔3〕公共選擇理論：經(jīng)濟(jì)人與政治市場(chǎng)分析〔4〕新公共管理理論：企業(yè)家政府、市場(chǎng)機(jī)制與私人部門治理的借鑒〔5〕治理理論：政府與社會(huì)、市場(chǎng)的合作治理〔6〕新公共效勞理論：公民需求、參與和評(píng)價(jià)

〔二〕公共管理對(duì)傳統(tǒng)政府模式的開展

1、學(xué)科開展公共管理學(xué)對(duì)傳統(tǒng)公共行政理論的繼承與開展:

1〕研究范圍的擴(kuò)展;2〕研究視角的轉(zhuǎn)換；3〕研究方法的更新；4〕研究的政府功能與角色變化。

2、實(shí)踐的開展：同公共行政的繼承與開展關(guān)系傳統(tǒng)公共行政模式，產(chǎn)生于19世紀(jì)中期的政府改革運(yùn)動(dòng)。政務(wù)官與事務(wù)官加以區(qū)分的文官制度是現(xiàn)代公共行政產(chǎn)生的標(biāo)志。

傳統(tǒng)公共行政模式具體五個(gè)突出特征：

——公務(wù)員保持政治中立，即價(jià)值中立和非政治化；

——政府部門內(nèi)部實(shí)行層級(jí)制和規(guī)章制度式的管理；

——公務(wù)員終身職業(yè)和“社會(huì)契約〞式的職業(yè)保障；

——制度化的公務(wù)員制度，并把公務(wù)員作為一個(gè)法人團(tuán)體管理；

——提供標(biāo)準(zhǔn)化、無(wú)偏私的管理與效勞。公共管理對(duì)公共行政的新開展：〔1〕政府行政進(jìn)一步民主化：直接、群眾、參與的民主

不僅政治系統(tǒng)要求民主，行政系統(tǒng)也要求民主；

政府不僅要對(duì)政治和法律負(fù)責(zé)，還要對(duì)社會(huì)公民直接負(fù)責(zé)，表達(dá)的是一種間接民主制和直接民主制的結(jié)合。公共參與成為當(dāng)今政府的第一原那么。

有三個(gè)原因：代議制民主的局限；行政國(guó)家的擴(kuò)張；行政的合法性來(lái)自社會(huì)參與根底上的認(rèn)同，而不僅僅是法律。

〔2〕公共管理社會(huì)化：社會(huì)的自我管理〔自治理〕

功能或利益性自治

非功利性的民間公益組織或行動(dòng)

社區(qū)自治

——相對(duì)于政府：非政府組織〔NGO〕——相對(duì)于企業(yè)：非營(yíng)利組織〔NPO〕——學(xué)術(shù)上稱為：第三部門、第三領(lǐng)域其根本特征： 組織性 民間性 不以營(yíng)利為宗旨 自治性 志愿性 不同程度的公益性。

〔3〕公共效勞的市場(chǎng)化

1〕公共效勞市場(chǎng)化的涵義：一是破除政府對(duì)公共效勞的壟斷，“以私補(bǔ)公〞；

二將政府的決策和執(zhí)行分開,即政府“掌舵〞(通過(guò)決策實(shí)現(xiàn)公共效勞的供給),而“劃槳〞(執(zhí)行，即具體的生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)、管理〕領(lǐng)域引進(jìn)市場(chǎng)機(jī)制。將政府權(quán)威與市場(chǎng)交換的優(yōu)勢(shì)進(jìn)行“雜交〞,從而既滿足公平要求，又能提高效能。

2〕公共效勞市場(chǎng)化的運(yùn)行模式政府規(guī)劃或必要的投資減稅〔掌舵者、合同談判者、合同監(jiān)管者〕

競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)化運(yùn)作〔通過(guò)合同競(jìng)標(biāo)、特許經(jīng)營(yíng)、BOT、有償承包經(jīng)營(yíng)、行政委托、市場(chǎng)融資、政府采購(gòu)等方式負(fù)責(zé)生產(chǎn)與經(jīng)營(yíng)，包括公私在內(nèi)的多元力量劃槳〕

消費(fèi)者自主選擇〔政府財(cái)政補(bǔ)貼的憑單制、特殊效勞的用者付費(fèi)、多個(gè)效勞據(jù)點(diǎn)，以選擇形成公共效勞消費(fèi)市場(chǎng)〕通過(guò)公共管理社會(huì)化和公共效勞市場(chǎng)化，政府職能的范圍和實(shí)

現(xiàn)形式發(fā)生了重大變化。〔4〕在政府與公共部門引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制：提高效勞質(zhì)量公對(duì)公的競(jìng)爭(zhēng)：

公對(duì)私的競(jìng)爭(zhēng)：私對(duì)私的競(jìng)爭(zhēng)：思考：不在于公或私，而在于競(jìng)爭(zhēng)和選擇；當(dāng)前公共效勞的壟斷與質(zhì)次價(jià)高。

〔5〕組織管理的變革：外部取向的靈活化、績(jī)效化、顧客導(dǎo)向

政府內(nèi)部進(jìn)一步分權(quán)：在地方自治的根底上進(jìn)一步分權(quán)；探索微觀組織結(jié)構(gòu)的扁平化、瘦小化、模塊化、機(jī)動(dòng)化、工程化、團(tuán)隊(duì)化；由注重法規(guī)、分工、過(guò)程、投入等內(nèi)部取向，轉(zhuǎn)向注重績(jī)效和結(jié)果控制的外部取向，用績(jī)效取代效率〔3E〕：本錢——投入——產(chǎn)出——效果經(jīng)濟(jì)——效率——效益

經(jīng)濟(jì)要求兩點(diǎn)：投入適度和本錢觀念.效率要求創(chuàng)新：體制、機(jī)制、行為與技術(shù)以及以結(jié)果為導(dǎo)向的組織設(shè)計(jì)。效益要求樹立科學(xué)開展觀與政績(jī)觀：建立外部為主的評(píng)價(jià)機(jī)制。

引入企業(yè)管理技術(shù)與方法及風(fēng)格：——建立顧客導(dǎo)向的政府；——明確政府的戰(zhàn)略管理體系和目標(biāo)管理體系；——推廣全面質(zhì)量管理、標(biāo)桿管理、績(jī)效管理、——人力資源、合同管理、績(jī)效工資制、績(jī)效預(yù)算制等。利用信息技術(shù)全面再造政府〔BPR〕，建立整合一體化的電子政府運(yùn)作模式；——觀念再造；——職能體系和輸出方式再造；——組織結(jié)構(gòu)再造；——組織業(yè)務(wù)流程再造。

1、公共管理的涵義

所謂公共管理，是指以政府為核心、包括非政府公共部門在內(nèi)的多元社會(huì)力量采取多種機(jī)制與形式，共同解決社會(huì)公共問(wèn)題，處理國(guó)家和社會(huì)公共事務(wù)，滿足社會(huì)公共需求，不斷實(shí)現(xiàn)和增進(jìn)公共利益的過(guò)程。

〔二〕公共管理的涵義與特征思考：

1、公共管理的主體變化：由政府?dāng)U展到非政府的公共部門2、公共管理的對(duì)象變化：重新界定公共事務(wù)的范圍與性質(zhì)3、公共權(quán)力與政府權(quán)力的區(qū)別：集體行動(dòng)并不等同于政府行動(dòng)4、公共利益實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵：表達(dá)、聚合、達(dá)成、補(bǔ)償與調(diào)節(jié)機(jī)制5、公共管理的新策略：戰(zhàn)略管理、績(jī)效管理、內(nèi)部效勞和服從于結(jié)果的組織管理6、政府角色與功能：更多的合作治理與柔性行為方式

2、公共管理的特征〔1〕公共管理的對(duì)象是國(guó)家和社會(huì)公共事務(wù)公共管理是對(duì)國(guó)家和社會(huì)公共事務(wù)進(jìn)行管理的社會(huì)活動(dòng),即負(fù)責(zé)對(duì)一定共同體成員普遍關(guān)注的公共問(wèn)題、普遍需求的公共物品和公共效勞的組織與管理。如公共平安、公共秩序、公共資源、公共財(cái)政、公共效勞、公共工程、公共政策等。核心是公共效勞.

〔2〕公共事務(wù)治理主體的多元性公共管理主體是指以政府為核心、非政府的公共部門〔非政府組織和非營(yíng)利組織〕為重要補(bǔ)充、在私人部門和公民積極參與下的公共事務(wù)治理主體及其組成的網(wǎng)絡(luò)體系?！廊皇墙鉀Q公共問(wèn)題的核心主體——非政府組織、非營(yíng)利組織是補(bǔ)充力量——公共問(wèn)題的解決更多是合作治理的網(wǎng)絡(luò)行動(dòng)——關(guān)注私人部門角色的變化〔不是主體但離不開其參與〕

此外，公共管理人員范圍的擴(kuò)大。中國(guó)的公共管理組織主要包括：政府組織：各級(jí)各類行政機(jī)關(guān)。準(zhǔn)政府組織：屬于事業(yè)單位性質(zhì)、但又經(jīng)政府授權(quán)具有某種行政職能，如氣象局、地震局、專利局、商標(biāo)局、證券監(jiān)會(huì)、貿(mào)促會(huì)等。公益性國(guó)有企業(yè)：西方稱為公共企業(yè)，主要是指公用事業(yè)、公共交通企業(yè)。公益性事業(yè)單位：主要指公共性教科文衛(wèi)體單位。非營(yíng)利性社會(huì)中介組織：它們的活動(dòng)具有中介性、獨(dú)立性、自律性、公正性、權(quán)威性。如行業(yè)協(xié)會(huì)、學(xué)會(huì)、商會(huì)等。非官方的民間公益組織：包括根據(jù)?社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例?向國(guó)家民政部門登記注冊(cè)的社會(huì)團(tuán)體；各種基金會(huì)；民辦非企業(yè)單位?；鶎尤罕娮灾谓M織。主要是指城市中的居民委員會(huì)和農(nóng)村中的村民委員會(huì)。其他公共管理主體：8個(gè)人民團(tuán)體；基層的草根組織；農(nóng)民專業(yè)協(xié)會(huì)、農(nóng)村合作社組織。

〔3〕公共管理以追求公共利益更有效實(shí)現(xiàn)為宗旨

如何理解公共利益？——要對(duì)國(guó)家、地方、集體、個(gè)人利益統(tǒng)籌兼顧、合理安排?！獙?duì)政府部門或政府官員以權(quán)謀私的行為進(jìn)行嚴(yán)格控制。

如何達(dá)成公共利益？——社會(huì)各地、階層、群體和個(gè)人公共參與和利益表達(dá)機(jī)制；——公共意志表達(dá)后的聚合機(jī)制；——各種利益沖突的調(diào)節(jié)、補(bǔ)償機(jī)制；——糾正精英群體操縱公共政策問(wèn)題；——解決百姓“最現(xiàn)實(shí)、最直接、最關(guān)心〞的人權(quán)和民生問(wèn)題。

〔4〕公共事務(wù)治理過(guò)程的民主化

最主要的是實(shí)現(xiàn)公民參與公共管理的過(guò)程。公民參與被稱為現(xiàn)代行政的“第一原那么〞。只有公共參與才能解決改革的動(dòng)力缺乏、改革政策扭曲和政府自身利益化的問(wèn)題。民本——民生——民意——民主——民權(quán)〔5〕強(qiáng)調(diào)對(duì)私人部門管理經(jīng)驗(yàn)的借鑒

公共管理強(qiáng)調(diào)以開放的視野，在關(guān)注“政治議程〞和“公共價(jià)值〞的前提下，在技術(shù)操作層面廣泛借鑒私人部門成功的管理機(jī)制、管理技術(shù)與管理手段。自20世紀(jì)80年以后，外部關(guān)系管理、戰(zhàn)略管理、目標(biāo)管理、資源管理、工程管理、方案管理、績(jī)效管理、合同管理、質(zhì)量管理、靈活用工制、績(jī)效工資制、組織再造、顧客導(dǎo)向的組織文化、組織學(xué)習(xí)、知識(shí)管理等一系列新的管理理念、管理知識(shí)和管理技巧，開始引入公共部門。

二、政府職能及其轉(zhuǎn)變〔一〕關(guān)于政府職能理論分析的一般模式

1、守夜型政府——小政府職能模式。這是自由競(jìng)爭(zhēng)的資本主義時(shí)期主導(dǎo)的政府職能理論。

2、干預(yù)型政府——大政府職能模式。這是20世紀(jì)絕大局部時(shí)間主導(dǎo)的政府職能理論。西方國(guó)家的福利經(jīng)濟(jì)和凱恩斯政府干預(yù)體制，以及社會(huì)主義國(guó)家的徹底的公有制經(jīng)濟(jì)和方案體制。

3、政府與市場(chǎng)關(guān)系的重新定位——有效政府論。強(qiáng)調(diào)如何把政府、市場(chǎng)社會(huì)組織等各種配置資源手段有機(jī)地結(jié)合起來(lái)，以取長(zhǎng)補(bǔ)短、相互配合?！捕骋话闶袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府的主要職能1、政治職能：提供政治秩序和民主開展——維持公共秩序——實(shí)現(xiàn)社會(huì)穩(wěn)定——確保國(guó)家平安——保障人權(quán)與自由

2、經(jīng)濟(jì)職能：維護(hù)市場(chǎng)秩序和市場(chǎng)健康開展——市場(chǎng)秩序的提供者〔規(guī)劃、引導(dǎo)、制定市場(chǎng)規(guī)那么以及糾正市場(chǎng)失靈〕——市場(chǎng)秩序的仲裁者〔監(jiān)管〕

3、調(diào)節(jié)職能：實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)協(xié)調(diào)開展，促進(jìn)社會(huì)和諧——確保〔階層、城鄉(xiāng)和地區(qū)〕收入的相對(duì)公正分配——充分就業(yè)——完善各種社會(huì)保障制度。4、效勞職能：提供企業(yè)和公民個(gè)人無(wú)力或不愿意提供的公共品

這類效勞或產(chǎn)品屬于公益性質(zhì)〔無(wú)法排他性消費(fèi)或排他消費(fèi)本錢過(guò)高〕——公共根底設(shè)施和公益事業(yè)——公共義務(wù)教育——公共疾病防治——公共環(huán)境治理

5、救濟(jì)職能：提供社會(huì)保障和環(huán)境保護(hù)

主要是針對(duì)社會(huì)中的弱勢(shì)群體而設(shè)置的一系列制度來(lái)實(shí)現(xiàn)的。

——通過(guò)失業(yè)保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、社會(huì)保險(xiǎn)等各種社會(huì)保險(xiǎn)體系，幫助個(gè)人解決其面臨的無(wú)力解決的問(wèn)題；

——通過(guò)對(duì)殘疾人、沒(méi)有生活能力又沒(méi)有人贍養(yǎng)和照顧的孤寡老人等的社會(huì)福利制度；

——為低收入者提供社會(huì)救濟(jì)，維護(hù)社會(huì)的公平和穩(wěn)定；

——對(duì)遭受洪水、地震、森林火災(zāi)等自然災(zāi)害公民給予救濟(jì)。

根據(jù)私域自主原那么，政府就在公共領(lǐng)域中活動(dòng)市場(chǎng)〔企業(yè)自由競(jìng)爭(zhēng)〕社會(huì)〔公民自治〕A：公共管制：維持市場(chǎng)秩序、公共秩序和執(zhí)政秩序B：公共效勞：提供市場(chǎng)和公民無(wú)力或不愿提供的公共產(chǎn)品公共領(lǐng)域〔代議制政府〕

〔三〕中國(guó)當(dāng)代政府的職能轉(zhuǎn)變

1、中國(guó)傳統(tǒng)政府職能的根本特點(diǎn)及其缺陷

——大政府的職能定位。政企不分、政事不分、政社不分所導(dǎo)致的政府職能“越位〞、“錯(cuò)位〞的問(wèn)題嚴(yán)重；同時(shí)，政府應(yīng)當(dāng)履行的公共效勞和公共監(jiān)管功能又嚴(yán)重缺乏，存在“缺位〞和“不到位〞問(wèn)題。

——政府功能的控制取向?？刂剖钦毮軐?shí)現(xiàn)的主要方式。

——政府職能分化過(guò)細(xì)。部門林立、相互扯皮，以及公共權(quán)力部門化、部門權(quán)力利益化，并導(dǎo)致“強(qiáng)部門、弱政府〞。

——政府機(jī)構(gòu)膨脹嚴(yán)重。

——公共管理的本錢高、效率低。2、政府職能轉(zhuǎn)變的根本思路

〔1〕政府職能范圍的調(diào)整：由“大政府〞向“小政府〞的轉(zhuǎn)變。有限的政府職能主要是“經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、公共效勞〞。〔2〕政府職能重心的調(diào)整：由“管制〞向“效勞〞的轉(zhuǎn)變。依據(jù)市場(chǎng)本位、社會(huì)本位、公民本位、權(quán)利本位的原那么，把管制納入效勞的視角，建立效勞型政府的職能體系?！残谛驼膊皇遣灰苤疲瑫r(shí)也不是什么都效勞〕。〔3〕政府職能關(guān)系的調(diào)整：理順內(nèi)外關(guān)系。——在外部關(guān)系上，除了實(shí)行政企分開、政事分開、政社分開，確保企業(yè)的市場(chǎng)主體地位、事業(yè)單位的自組織地位外，主要是理順黨政關(guān)系及各國(guó)家權(quán)力之間機(jī)關(guān)的關(guān)系、政府與其他公共管理主體之間的關(guān)系?！趦?nèi)部關(guān)系上，主要理順中央與地方、上級(jí)和下級(jí)政府間及各職能部門之間的關(guān)系。

(4)政府職能方式的轉(zhuǎn)變：全方位的變革——從直接、微觀管理向間接、宏觀管理轉(zhuǎn)變

——從部門管理到行業(yè)管理的轉(zhuǎn)變

——從個(gè)別管理向一般管理的轉(zhuǎn)變

——從單一行政手段向綜合運(yùn)用各種手段轉(zhuǎn)變，革新治理工具

——由“黑箱操作〞向“公開透明〞轉(zhuǎn)變〔公開的原那么與形式〕。3、政府職能轉(zhuǎn)變的實(shí)踐努力〔1〕繼續(xù)推進(jìn)政企分開〔P100-101〕這里強(qiáng)調(diào)四點(diǎn)：——要建立對(duì)所有企業(yè)的公平待遇制度，營(yíng)造統(tǒng)一、透明的政策環(huán)境。政府創(chuàng)造環(huán)境、公民創(chuàng)造財(cái)富、企業(yè)決定增長(zhǎng)?！蚱撇块T或行業(yè)在公共根底設(shè)施投資和公用事業(yè)效勞領(lǐng)域的壟斷，鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)民間資本投資或舉辦公共根底設(shè)施、公益事業(yè)和公共效勞事業(yè)?！獙?shí)現(xiàn)生產(chǎn)建設(shè)型財(cái)政向公共效勞型財(cái)政轉(zhuǎn)變，從根本上扭轉(zhuǎn)經(jīng)濟(jì)開展模式，同時(shí)強(qiáng)化政府的公共效勞功能?！獙?shí)現(xiàn)政府必要公共投資公共工程的“管辦別離〞、“建管分離〞、“政資別離〞。

〔2〕繼續(xù)推進(jìn)政事分開——改革的切入點(diǎn)是合理劃分政事職責(zé)，實(shí)現(xiàn)事業(yè)單位的非行政化和自組織化。同時(shí)，提倡多種力量舉辦事業(yè)單位，最終實(shí)現(xiàn)事業(yè)單位的社會(huì)化——現(xiàn)實(shí)中的事業(yè)單位改革措施，是采取分類改革和分類管理：對(duì)于承擔(dān)行政管理職能的事業(yè)單位，轉(zhuǎn)歸行政機(jī)關(guān)，實(shí)行行政編制，防止其利用“事業(yè)單位〞的名義，用行政權(quán)力謀取不正當(dāng)利益；對(duì)于從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的、具備市場(chǎng)化條件的營(yíng)利性事業(yè)單位，轉(zhuǎn)變?yōu)闊o(wú)主管、自由競(jìng)爭(zhēng)、自負(fù)盈虧的企業(yè)或社會(huì)中介組織，防止解決這類事業(yè)單位官辦化、業(yè)務(wù)開展指定化所滋生的權(quán)錢交易；對(duì)于保存的事業(yè)單位，可以分為行政支持性、純公益性、準(zhǔn)公益性三類，政府對(duì)它們實(shí)行不同的機(jī)構(gòu)編制、經(jīng)費(fèi)、人事和社會(huì)保障管理方法，同時(shí)建立相應(yīng)的事業(yè)法人登記制度和依法監(jiān)管制度?！?〕繼續(xù)推進(jìn)政社分開——盡快制定行業(yè)協(xié)會(huì)和社會(huì)中介機(jī)構(gòu)的管理方法，明確行業(yè)協(xié)會(huì)和中介機(jī)構(gòu)的地位、功能、效勞的提供方式，以及它們與政府的關(guān)系、政府對(duì)其監(jiān)管的方式；——積極推進(jìn)行業(yè)協(xié)會(huì)的社會(huì)化，解除行業(yè)協(xié)會(huì)與政府的行政隸屬關(guān)系，明確行業(yè)協(xié)會(huì)的無(wú)行政主管化、組織宗旨的非營(yíng)利化、組織運(yùn)作的自主化；——推進(jìn)社會(huì)中介機(jī)構(gòu)的市場(chǎng)化和分類管理，逐步實(shí)現(xiàn)各種官辦的中介機(jī)構(gòu)與主辦或主管政府部門的脫鉤，實(shí)現(xiàn)其組織的行政主管化、社會(huì)效勞的有償化、運(yùn)作的自主化；——推動(dòng)社區(qū)建設(shè)、社區(qū)開展的自治化開展，確保社區(qū)依法行使自治權(quán)。三、政府體制及其改革〔一〕政府體制的五大構(gòu)成要素

1、行政權(quán)責(zé)體系：政府體制的核心一是確認(rèn)國(guó)家行政系統(tǒng)應(yīng)有的權(quán)力和責(zé)任。其中包括：行政系統(tǒng)與立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)之間的權(quán)責(zé)；行政系統(tǒng)與黨組織;行政系統(tǒng)與各社會(huì)團(tuán)體、社會(huì)組織之間的權(quán)力與責(zé)任。二是確認(rèn)國(guó)家行政系統(tǒng)內(nèi)部宏觀的權(quán)責(zé)配置，使行政系統(tǒng)分工合作。其中包括：縱向的政府間關(guān)系、橫向政府部門間關(guān)系、行政區(qū)劃，以及“條條〞組織與“塊塊〞組織之間的關(guān)系。三是確認(rèn)各級(jí)各類國(guó)家行政組織內(nèi)部微觀的權(quán)責(zé)配置，直接影響行政效率。其中包括一個(gè)行政機(jī)關(guān)的權(quán)責(zé)在不同部門、不同理層級(jí)、不同崗位的配置。

2、政府組織機(jī)構(gòu)及其結(jié)構(gòu)體系：機(jī)構(gòu)是體制的載體

——橫向的部門化——縱向的層級(jí)化——縱橫結(jié)合的網(wǎng)絡(luò)規(guī)模

3、行政領(lǐng)導(dǎo)方式

它決定行政領(lǐng)導(dǎo)〔領(lǐng)導(dǎo)集團(tuán)〕的構(gòu)成以及行使領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力、決定權(quán)力、指揮權(quán)力的程序與方式。

4、行政運(yùn)行機(jī)制——決策機(jī)制；——執(zhí)行機(jī)制；——協(xié)調(diào)機(jī)制；——監(jiān)控機(jī)制；——反響機(jī)制；——?jiǎng)恿C(jī)制。5、行政規(guī)章制度即關(guān)于行政權(quán)責(zé)體系、機(jī)構(gòu)體系、領(lǐng)導(dǎo)方式、運(yùn)行機(jī)制的法律標(biāo)準(zhǔn)，是政府體制的“框定〞系統(tǒng)，表達(dá)著政府行為的法制化、標(biāo)準(zhǔn)化和程序化。

〔二〕當(dāng)前政府體制存在的主要問(wèn)題

1、黨政關(guān)系沒(méi)有理順：難以實(shí)現(xiàn)依法行政和科學(xué)行政

2、政府與人大、司法機(jī)關(guān)之間的關(guān)系不順：難以有效制約

3、政府權(quán)力依然過(guò)多，對(duì)市場(chǎng)、社會(huì)控制過(guò)嚴(yán)〔表達(dá)為審批和控制過(guò)多〕

4、政府內(nèi)部的層級(jí)過(guò)多

——集權(quán)與分權(quán)問(wèn)題沒(méi)解決好，“循環(huán)怪圈〞沒(méi)跳出——權(quán)力和信息流通的鏈條過(guò)長(zhǎng)，扭曲嚴(yán)重——層級(jí)政府之間責(zé)權(quán)利失衡。事與權(quán)和財(cái)?shù)牡谷恰！惧X高、效率低。5、政府內(nèi)部的“分割行政〞——部門林立，分工過(guò)細(xì)——工作事項(xiàng)被支解，內(nèi)部協(xié)調(diào)困難，外部辦事很難——“強(qiáng)部門、弱政府〞，無(wú)法實(shí)行有效的戰(zhàn)略管理和統(tǒng)一規(guī)劃——政出多門、依法打架——部門利益化，出現(xiàn)“與民爭(zhēng)利、部門爭(zhēng)利〞6、公共性缺乏——公共政策的歧視性——公共權(quán)力的異化〔公共權(quán)力部門化、利益化、個(gè)人化〕——公共參與渠道不完善——公共責(zé)任缺失〔政治、法律、行政和道德責(zé)任〕〔三〕當(dāng)前政府體制改革的方向

改革的根本方向是建立公共行政體制。它是能適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制開展需要，適應(yīng)社會(huì)主義民主與法制需求，適應(yīng)全球化與信息化開展趨勢(shì)，表達(dá)為人民效勞、實(shí)現(xiàn)和增進(jìn)公共利益的效勞型政府體制。

這里重點(diǎn)闡述：——政府縱向的權(quán)責(zé)分工——政府橫向的權(quán)責(zé)分工——政府層級(jí)的減少——具體領(lǐng)域的行政體制改革

1.實(shí)現(xiàn)縱向政府權(quán)力合理劃分：府際關(guān)系的優(yōu)化

〔1〕三級(jí)治理體系：自治優(yōu)先、平衡統(tǒng)籌、權(quán)限法定〔2〕決策與執(zhí)行別離：民主決策、嚴(yán)格執(zhí)行〔3〕上級(jí)對(duì)下級(jí)管理：指導(dǎo)、咨詢、協(xié)調(diào)、監(jiān)督〔4〕責(zé)權(quán)利相一致：分稅制、分權(quán)制、轉(zhuǎn)移支付〔5〕破除機(jī)構(gòu)上下對(duì)口：對(duì)本級(jí)人大和法律負(fù)責(zé)〔6〕完善協(xié)調(diào)機(jī)制：利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、協(xié)商共治

2.實(shí)現(xiàn)橫向政府權(quán)力合理配置：部門關(guān)系優(yōu)化〔1〕重大決策權(quán)向人大轉(zhuǎn)移〔2〕推行大部制〔3〕部門行政向公共行政轉(zhuǎn)變〔4〕完善部門協(xié)調(diào)機(jī)制〔政策、業(yè)務(wù)合作、跨部門業(yè)務(wù)〕〔5〕促進(jìn)多種形式的工作流程一體化〔物理和電子〕〔6〕內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)與崗位的綜合化

3.調(diào)整行政區(qū)劃，實(shí)現(xiàn)三級(jí)政府管理

在全國(guó)，逐漸實(shí)現(xiàn)中央政府——省級(jí)政府——縣級(jí)政府/城市政府的三級(jí)管理。在大中城市，探索兩級(jí)政府管理模式。在小城市，實(shí)行一級(jí)政府的直接管理。逐步完善社會(huì)自治制度和自治體系，通過(guò)社區(qū)資源的整合和社會(huì)自治，實(shí)現(xiàn)社會(huì)自我管理和自我效勞。

4.推進(jìn)具體領(lǐng)域的行政體制改革(1)深化行政審批體制改革,減少和標(biāo)準(zhǔn)行政審批明確必要的審批范圍：從維護(hù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)平安、合理開發(fā)使用資源、保護(hù)生態(tài)環(huán)境、優(yōu)化布局、保障公眾利益、防止出現(xiàn)壟斷和過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)等方面進(jìn)行審核，即審核其“外部性〞。發(fā)揮社會(huì)自我規(guī)制的作用：但凡能通過(guò)社會(huì)途徑審批事項(xiàng)應(yīng)交給社會(huì)中介組織、行業(yè)組織和社會(huì)自治組織，政府只是根據(jù)情況進(jìn)行登記、備案或注冊(cè)。改革審批方式：主要是理順縱向和橫向的審批權(quán)責(zé)關(guān)系。標(biāo)準(zhǔn)審批行為：對(duì)必批的事項(xiàng)，明確其審批的法律依據(jù)、審批方式、審批內(nèi)容、審批時(shí)限、審批監(jiān)督，要保持審批的公開性與標(biāo)準(zhǔn)性；同時(shí)簡(jiǎn)化審批環(huán)節(jié)和程序。如“一家受理、轉(zhuǎn)告相關(guān)、聯(lián)動(dòng)審批、限時(shí)完成、責(zé)任追究〞的要求，實(shí)行統(tǒng)一受理、統(tǒng)一審核、統(tǒng)一回復(fù)、統(tǒng)一發(fā)證，防止交叉審批。

(2)深化改稅財(cái)政體制，完善公共財(cái)政體制

逐漸向三級(jí)財(cái)稅體制過(guò)度建立國(guó)民待遇的稅收體系逐漸減少和標(biāo)準(zhǔn)收費(fèi)行為推進(jìn)財(cái)政預(yù)算管理民主化優(yōu)化財(cái)政支出范圍與結(jié)構(gòu)以部門預(yù)算推行綜合預(yù)算確定財(cái)政開支標(biāo)準(zhǔn)與程序推進(jìn)國(guó)庫(kù)集中收支的制度大力推進(jìn)預(yù)算編制科學(xué)化大力創(chuàng)新財(cái)政支出的方式強(qiáng)化財(cái)政開支審計(jì)與監(jiān)控

(3)深化投資體制改革，轉(zhuǎn)向公共投資體制合理界定政府投資主體和投資領(lǐng)域：原那么不再直接投資國(guó)有企業(yè)或一般生產(chǎn)建設(shè)領(lǐng)域。政府投資集中“根底性〞、“公益性〞、“民生性〞、“兜底性〞領(lǐng)域。

開放市場(chǎng)，公平競(jìng)爭(zhēng)：凡國(guó)家法律、法規(guī)未明令禁止和限制的投資領(lǐng)域，都向國(guó)內(nèi)外投資者開放，努力激活社會(huì)投資，加快投資市場(chǎng)化、社會(huì)化、多元化步伐。同時(shí)，通過(guò)打破行政性壟斷、地區(qū)封鎖，建立統(tǒng)一的市場(chǎng)體系；通過(guò)開放生產(chǎn)要素市場(chǎng)、資本市場(chǎng)、土地市場(chǎng)、勞動(dòng)力市場(chǎng)，推進(jìn)現(xiàn)代市場(chǎng)體系建設(shè)。革新政府投資方式：完善投資、建設(shè)、監(jiān)管、運(yùn)行四別離制，推行投資項(xiàng)目的“代建制〞、工程制、招投標(biāo)、專業(yè)的市場(chǎng)化運(yùn)作，實(shí)現(xiàn)政資別離，標(biāo)準(zhǔn)政府投資行為，完善政府投資責(zé)任。

建立標(biāo)準(zhǔn)的國(guó)家重大工程的招投標(biāo)制度:促進(jìn)地區(qū)間、城鄉(xiāng)間公共支出的均等化以及社會(huì)的平衡開展。

(4)改革國(guó)有資產(chǎn)管理體制，實(shí)現(xiàn)國(guó)有經(jīng)濟(jì)的“公益性〞

國(guó)有企業(yè)、國(guó)有事業(yè)的根本目的是其公益性，如果不能實(shí)現(xiàn)公益目的，就應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化或私有化。加快事業(yè)單位改革步伐,實(shí)行分類改革和分類管理.加快推進(jìn)壟斷行業(yè)改革,形成適度競(jìng)爭(zhēng),投資主體和產(chǎn)權(quán)多元化.即使公益單位和國(guó)有資源，也要實(shí)現(xiàn)政企分開、政資分開、建管別離、管養(yǎng)別離,建立現(xiàn)代企業(yè)和事業(yè)治理結(jié)構(gòu)。政府對(duì)國(guó)有資本進(jìn)行監(jiān)管的重點(diǎn)是其經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域范圍、資本形態(tài)與資產(chǎn)價(jià)值、價(jià)格體系，以及資產(chǎn)流動(dòng)與重組所可能產(chǎn)生的各種問(wèn)題(資產(chǎn)流失和職員權(quán)益保障)。

(5)深化金融體制改革,保持資本市場(chǎng)的活力

深化國(guó)有銀行的改革:政策性銀行的目的是宏觀調(diào)節(jié);商業(yè)性銀行繼續(xù)加快股份制改造.大力開展資本市場(chǎng):建立多層次的融資體系,同時(shí)強(qiáng)化監(jiān)管,以維護(hù)金融市場(chǎng)的穩(wěn)定,防范金融風(fēng)險(xiǎn).深化保險(xiǎn)業(yè)改革:建立政策性保險(xiǎn)和商業(yè)保險(xiǎn)的雙重機(jī)制.加快農(nóng)村金融改革:在加大政策性金融扶持〞三農(nóng)〞的同時(shí),加大引入多種形式商業(yè)性金融的活力.改革公共資金(含外匯)的監(jiān)管與使用機(jī)制:保值;增值;更發(fā)揮公共效勞的實(shí)際功能.

(6)改革戶籍管理體制,實(shí)現(xiàn)戶籍和權(quán)益的脫鉤

廢止<中華人民共和國(guó)戶口登記條例>,制定戶籍法.

首先實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民,流動(dòng)人口,農(nóng)民工在人身自由,財(cái)產(chǎn)權(quán)利和社會(huì)管理方面的同等待遇制度.

逐步實(shí)現(xiàn)就業(yè),社保,醫(yī)療,教育,保險(xiǎn),住房等積極權(quán)益方面的統(tǒng)一管理和國(guó)民待遇制度.

四、政府行為及其標(biāo)準(zhǔn)

〔一〕政府行為的特征

1、公益性：政府行為的根本目標(biāo)指向2、執(zhí)行性：依法行政3、權(quán)威性：4、主動(dòng)性：——政府行為是政府機(jī)關(guān)及其行政人員依照自己對(duì)有關(guān)法律、政策、職責(zé)的理解，按照自己對(duì)社會(huì)生活的分析和判斷，決定是否采取行動(dòng)以及采取何種行動(dòng)，不受行政相對(duì)人意志或外界因素左右?！乐剐姓蛔鳛?。5、程序性——在當(dāng)代，行政程序既要標(biāo)準(zhǔn)，能有效控制權(quán)力濫用和責(zé)任的脫節(jié)，又要精簡(jiǎn)便捷，便于執(zhí)行或方便當(dāng)事人。〔二〕標(biāo)準(zhǔn)政府行為的思路

目的——通過(guò)轉(zhuǎn)變觀念、創(chuàng)新政府制度來(lái)標(biāo)準(zhǔn)政府行為，提高行政效能，增強(qiáng)政府能力。

根本途徑：

——轉(zhuǎn)變觀念是前提牢固樹立人民主人觀、群眾“上帝〞觀、權(quán)力效勞觀樹立以人為本協(xié)調(diào)開展觀樹立以民為本政績(jī)觀〔全面、實(shí)踐、群眾觀點(diǎn)看待政績(jī)〕樹立現(xiàn)代政府理念〔有限、民主、法治、責(zé)任、高效〕——轉(zhuǎn)變職能是根底轉(zhuǎn)變政府職能的實(shí)質(zhì)，就是要是限制政府活動(dòng)的范圍，從源頭上控制政府權(quán)力的擴(kuò)張與濫用?！婪ㄐ姓且罁?jù)——科學(xué)管理是保障

如下標(biāo)準(zhǔn)政府行為的14種運(yùn)行機(jī)制

完善運(yùn)行機(jī)制，實(shí)現(xiàn)政府運(yùn)作的民主化與科學(xué)化〔1〕民主、科學(xué)、標(biāo)準(zhǔn)的決策機(jī)制〔2〕社會(huì)參與和監(jiān)督政務(wù)公開機(jī)制〔3〕公共意志和利益暢通表達(dá)機(jī)制〔4〕公眾意見有效收集和處理機(jī)制〔5〕有效應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的應(yīng)急機(jī)制