國家治理視角下國土空間規(guī)劃體系演變與央地關(guān)系重構(gòu)

國家治理視角下國土空間規(guī)劃體系演變與央地關(guān)系重構(gòu)

國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化是全面深化改革的總目標。土壤資源管理是促進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要因素?？臻g規(guī)劃是建立土壤改良和治理體系的主要內(nèi)容。推進國家治理體系和國土空間治理體系現(xiàn)代化,必須實現(xiàn)中央地方政府的清晰分工與有效協(xié)同。我國國土空間規(guī)劃體系的發(fā)展變化,內(nèi)生于國家治理體系與央地關(guān)系的演變中,其未來的改革趨勢,也必須符合于國家治理體系現(xiàn)代化建設(shè)與央地關(guān)系改革的總體方向。本文將著重從國家治理視角出發(fā),梳理我國國土空間規(guī)劃體系發(fā)展歷程中的央地關(guān)系演變對制度演進邏輯的內(nèi)在影響,并結(jié)合2014年以來國土空間治理領(lǐng)域的改革探索,對我國國土空間規(guī)劃體系中的央地事權(quán)關(guān)系做出展望。1代化水平的測定《中共中央國務(wù)院關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》提出:“到2025年,形成以國土空間規(guī)劃為基礎(chǔ),以統(tǒng)一用途管制為手段的國土空間開發(fā)保護制度”“到2035年,全面提升國土空間治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平”。因而,新時代的國土空間規(guī)劃體系重構(gòu)應(yīng)立足于國家治理視角,建立貫穿中央意志、落實基層治理、面向人民群眾的國土空間規(guī)劃體系,實現(xiàn)國土空間治理體系與治理能力的現(xiàn)代化。我國國土空間治理體系的不完善,主要體現(xiàn)在多種空間規(guī)劃、各類要素的用途管制制度之間的沖突等。上述各類制度的沖突,從表面上看是橫向各部門“多頭治理、九龍治水”導(dǎo)致的矛盾,但深層次的原因是央地事權(quán)關(guān)系未能理順而造成的一系列縱向博弈結(jié)果。因而,“建立全國統(tǒng)一、責權(quán)清晰、科學高效的國土空間規(guī)劃體系”“明確各級國土空間總體規(guī)劃編制重點”是國土空間規(guī)劃體系改革的重要任務(wù),理順央地事權(quán)、推進央地協(xié)同、充分發(fā)揮央地在國土空間治理中的兩個“積極性”則是關(guān)鍵所在。2通過發(fā)展土壤規(guī)劃體系，中心區(qū)域關(guān)系得到了發(fā)展2.1經(jīng)濟時期1949-1977年：城市規(guī)劃是實施中央計劃的工具計劃經(jīng)濟時期,我國的央地關(guān)系呈現(xiàn)較為嚴格的科層制結(jié)構(gòu)2.2以區(qū)域尺度為導(dǎo)向的區(qū)域空間治理改革開放的過程被視作中央向地方政府“行政分權(quán)”與此同時,中央政府也開始探索針對國土空間的開發(fā)秩序進行引導(dǎo)管制的政策工具。一方面,探索區(qū)域尺度上的空間治理模式,譬如從1980年代開始探索編制的各級國土規(guī)劃與各類區(qū)域規(guī)劃,但由于缺乏實施保障制度,對地方的實際約束力不強;另一方面,探索加強針對建設(shè)用地的調(diào)控,諸如1984年頒布《城市規(guī)劃條例》,隨后在1990年正式實施“一書兩證”制度,1986年頒布《土地管理法》,隨后確立了“統(tǒng)一分級限額審批”的土地管理模式。2.3通過轉(zhuǎn)移支付促進區(qū)域均衡發(fā)展1994年的分稅制改革是央地關(guān)系改變的重大分水嶺,通過財政資金的“一上一下”,中央政府利用轉(zhuǎn)移支付進行二次分配、調(diào)控區(qū)域均衡發(fā)展的權(quán)限大大增強在上述邏輯下,有關(guān)空間規(guī)劃逐漸成為地方政府在中央政府的責任框架內(nèi)爭奪更多的土地發(fā)展權(quán)和資源要素配置、參與地區(qū)間橫向競爭的重要制度工具2.4高效協(xié)調(diào)和優(yōu)化中央與地方的關(guān)系進入新世紀,資源環(huán)境約束日趨緊張、經(jīng)濟發(fā)展與國家生態(tài)安全、糧食安全的沖突日益加劇,我國國土空間治理領(lǐng)域的央地關(guān)系進入了調(diào)整期。一方面,以中央政府為主導(dǎo),自上而下地探索基于技術(shù)理性與專業(yè)優(yōu)勢的“條線型”精細化治理模式,各部門逐步建立健全各要素的專項規(guī)劃與用途管制制度,并借助日益成熟的信息化監(jiān)測考核技術(shù)手段,對地方政府建立了專業(yè)化、標準化、定量化的國土空間治理管控體系。另一方面,通過專項“戴帽”資金的下發(fā),實質(zhì)性地參與到地方的國土空間治理過程中,“項目制”成為中央向地方提供資源與要素配置的主導(dǎo)方式。而地方政府也在職能轉(zhuǎn)變、考評方式轉(zhuǎn)變與“項目制”資源配置模式等引導(dǎo)下,積極尋求與中央政府在“條線型”治理中的對位,有學者將這一階段中央政府治理模式稱為基于現(xiàn)代化治理工具與專業(yè)理性主義的“技術(shù)治理”模式這種自上而下的技術(shù)化“條線型”治理模式,忽視了地方因地制宜的變通需求與多要素統(tǒng)合聯(lián)動的需要,在實施落地過程中產(chǎn)生了種種問題。同時,各部門基于自身的管理邏輯與需求制定的各類專項規(guī)劃與用途管制制度,彼此間底圖底數(shù)不統(tǒng)一、制度成熟度各異,導(dǎo)致其傳導(dǎo)至地方時,出現(xiàn)“九龍治水”亂象,各類規(guī)劃管制制度的有效性被大大削弱。2.5新時代國土空間規(guī)劃體系的重構(gòu)面對上一階段中央多部門在國土空間治理探索過程中出現(xiàn)的種種問題,自2014年以來,在生態(tài)文明體制改革的背景與國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的要求下,中央與地方政府在空間規(guī)劃體系改革方面開展了廣泛的探索與試驗,試圖通過橫向的機構(gòu)改革與縱向的事權(quán)劃分改革,重構(gòu)新時代的國土空間規(guī)劃體系。目前,橫向機構(gòu)改革已經(jīng)基本完成,縱向的央地事權(quán)劃分改革仍在探索推進。3土地利用規(guī)劃體系中的中央與地方關(guān)系協(xié)調(diào)趨勢3.1以現(xiàn)代意識引領(lǐng)為指導(dǎo),發(fā)揮中央和地方兩個作用在國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的進程中,從“泛化治理”向“分化治理”轉(zhuǎn)變是必然趨勢中央地方關(guān)系的改革,體現(xiàn)中央整體向地方放權(quán)的思路,強調(diào)中央的戰(zhàn)略引領(lǐng)作用和地方的主體責任,強調(diào)央地政府事權(quán)的差異性與聚焦性。譬如,黨的十九大提出:通過機構(gòu)改革,賦予省級以下政府更多自主權(quán);十九屆三中全會明確:要理順中央和地方職責關(guān)系,更好發(fā)揮中央和地方兩個積極性。政府與市場關(guān)系的改革,要求“國家權(quán)力向社會回歸”“深化、細化政府職能邊界,明確政府有所為有所不為”3.2央地政府:將資源要素上升到各個環(huán)節(jié)在國家治理體系現(xiàn)代化與央地事權(quán)關(guān)系改革的進程中,國土空間規(guī)劃領(lǐng)域?qū)ρ氲厥聶?quán)關(guān)系的調(diào)整主要體現(xiàn)為以下兩方面。中央政府:強調(diào)戰(zhàn)略指引、底線管控、局部聚焦。其中,“戰(zhàn)略引領(lǐng)”,是指國家層面的國土空間規(guī)劃,以確保國家重大決策部署與重要戰(zhàn)略在國土空間層面的落實為核心任務(wù),指引全國國土空間的結(jié)構(gòu)性布局與綱領(lǐng)性目標的實現(xiàn)?！暗拙€管控”,是指中央政府在國土空間開發(fā)保護中,需承擔維護國土空間生態(tài)安全、糧食安全、文化安全、戰(zhàn)略資源安全等責任,以底線綜合管控的形式,對山水林田湖草等要素劃定統(tǒng)籌性的剛性管控線,進行垂直管控,使核心資源要素在高層級空間規(guī)劃中有效統(tǒng)籌,變九龍治水為五指成拳?！熬植烤劢埂?是指在整體放權(quán)的趨勢下,中央政府將更聚焦于重點領(lǐng)域(如生態(tài)環(huán)境保護修復(fù)、重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè))與重要區(qū)域(如國家公園、長江經(jīng)濟帶、渤海灣)的治理事權(quán)。地方政府:關(guān)注要素配置、增質(zhì)提效、權(quán)益協(xié)調(diào)。其中,“要素配置”,是指地方政府作為國土空間開發(fā)保護制度的責任主體,其規(guī)劃與管制側(cè)重實施性,需要在落實上級政策和規(guī)劃的基礎(chǔ)上,對本區(qū)域內(nèi)的要素進行有機組織與合理配置?！霸鲑|(zhì)提效”,是指地方政府作為直接面向社會治理與人民群眾的具體主體,需以全面提升人民生活品質(zhì)與城市綜合競爭力為目標,不斷發(fā)揮地方政府在治理中的靈活性與創(chuàng)新性,追求空間治理中的效率效果。“權(quán)益協(xié)調(diào)”,是指地方政府作為具體分配土地發(fā)展權(quán)的實施主體,需以協(xié)調(diào)社會權(quán)益?zhèn)€體的利益關(guān)系為重點,