美國農(nóng)作物保險財政補(bǔ)貼機(jī)制及其經(jīng)驗與教訓(xùn)

美國農(nóng)作物保險財政補(bǔ)貼機(jī)制及其經(jīng)驗與教訓(xùn)

一、美國農(nóng)業(yè)保險立法的改變美國的農(nóng)業(yè)保險是在1938年《農(nóng)業(yè)調(diào)整法》第5條之后設(shè)立的。最初,美國政府承擔(dān)了農(nóng)作物保險計劃的所有行政費用和運營費用,并投資了2000萬美元用于啟動小麥保險。由于農(nóng)作物保險的費率很高,很多農(nóng)戶不愿意參加保險。1939年全國只有13%的小麥種植戶參加了保險(完全自愿)。參保農(nóng)戶數(shù)量很少,導(dǎo)致美國聯(lián)邦農(nóng)作物保險公司(簡稱FCIC)的經(jīng)營管理成本居高不下。在隨后的40年里,聯(lián)邦農(nóng)作物保險的業(yè)務(wù)規(guī)模很小。到1980年,農(nóng)作物保險的開展范圍僅限于全國50%的縣和26種農(nóng)作物,只有2600萬英畝土地投保(Chite,1988)。為了提高農(nóng)作物保險的參與率,美國聯(lián)邦政府分別在1980年、1994年和2000年三次修改了農(nóng)作物保險的相關(guān)法案,不斷提高農(nóng)作物保險的保費補(bǔ)貼率,鼓勵農(nóng)戶參加農(nóng)作物保險。1980年《聯(lián)邦農(nóng)作物保險法》首次對農(nóng)戶投保農(nóng)作物保險的保費給予補(bǔ)貼。然而,農(nóng)作物保險計劃在整個20世紀(jì)80年代增長仍然緩慢。1994年,美國國會通過了《農(nóng)作物保險改革法》。該法案提高了農(nóng)作物保險的保費補(bǔ)貼率,鼓勵農(nóng)戶參加高保障水平的險種。從1995年開始,較高保障農(nóng)業(yè)保險的參與率逐年提高。2000年美國通過了《農(nóng)業(yè)風(fēng)險保障法》,再次提高了對較高保障保險參與者的保費補(bǔ)貼率。到2004年,美國農(nóng)作物保險計劃的參與率達(dá)到了80%,共承保了2.15億英畝土地(Davidson,2004)。為了改變一直以來美國聯(lián)邦農(nóng)作物保險公司直接經(jīng)營農(nóng)作物保險的成本居高不下的局面,并鼓勵創(chuàng)新,1980年法案不僅允許私人保險公司經(jīng)營聯(lián)邦農(nóng)作物保險,而且首次要求私人保險公司承擔(dān)保單的責(zé)任。FCIC通過標(biāo)準(zhǔn)再保險合同(簡稱SRA)和私人保險公司之間建立了“分擔(dān)損失,分享收益”的風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制。1992年以來,為了提高保險公司分擔(dān)風(fēng)險的比例,SRA又進(jìn)行了多次修改(1993年、1994年、1995年、1998年、2004年)。到2003年,私人保險公司承擔(dān)的農(nóng)作物保險的最大責(zé)任達(dá)到23.88億美元,占全部保單責(zé)任的17.4%。綜上所述,1994年以來,美國農(nóng)作物保險立法的改革,增加了政府對農(nóng)作物保險的財政支出,提高了農(nóng)戶的參與率,推動了農(nóng)作物保險的快速發(fā)展。與此同時,高額的財政補(bǔ)貼也對農(nóng)戶、保險公司等微觀主體的行為產(chǎn)生影響,出現(xiàn)了一些農(nóng)作物保險政策制定者未曾預(yù)料到的結(jié)果。二、財政補(bǔ)貼對農(nóng)民和保險公司的微觀影響(一)農(nóng)作物保險對農(nóng)戶生產(chǎn)決策的影響通過保費補(bǔ)貼提高農(nóng)戶參加農(nóng)作物保險的積極性,提高較高保障水平農(nóng)作物保險的參與率是美國農(nóng)戶政策的主要目標(biāo)之一。Just,Calvin,Quiggin(1999)研究發(fā)現(xiàn),保費補(bǔ)貼對農(nóng)戶參加農(nóng)作物保險的激勵比較明顯。并且,不同險種保費補(bǔ)貼率的差異對農(nóng)戶選擇不同保險險種具有明顯的影響(Makki、Somvaru,2001)。但是,保費補(bǔ)貼可能對農(nóng)戶的行為產(chǎn)生反向激勵,促使農(nóng)戶承擔(dān)更多的風(fēng)險(Makki、Somvaru,2001)。而且,隨著保費補(bǔ)貼率的逐步提高,學(xué)者產(chǎn)生了對農(nóng)作物保險可能誤導(dǎo)農(nóng)戶生產(chǎn)決策的擔(dān)心。Orden(2001)對關(guān)于農(nóng)作物保險對產(chǎn)量影響的研究進(jìn)行了總結(jié),認(rèn)為1998年～2000年農(nóng)作物保險補(bǔ)貼對農(nóng)作物生產(chǎn)的影響大概是增加產(chǎn)出0.28%～4.1%。高保障、高補(bǔ)貼的農(nóng)作物保險計劃對農(nóng)戶種植決策的影響是農(nóng)作物保險決策者未曾預(yù)料到的。(二)fcic農(nóng)險的財政補(bǔ)貼SRA對保險公司提供經(jīng)營管理費用補(bǔ)貼,并在政府與保險公司之間建立了類似于商業(yè)保險市場的風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制(Ker,2001)。SRA通過分享收益,激勵保險公司參與農(nóng)作物保險計劃,要求分擔(dān)損失,促使保險公司在承保和理賠時更仔細(xì)(Bohn、Hall,1999)。但是,由于FCIC承擔(dān)了大部分農(nóng)作物損失的風(fēng)險責(zé)任,財政補(bǔ)貼沒有能夠?qū)ΡｋU公司產(chǎn)生適當(dāng)?shù)募?使其能以維護(hù)政府利益為出發(fā)點來管理農(nóng)作物保險計劃。相反,保險公司積極地通過對農(nóng)戶提供“有利”的賠款來維持客戶關(guān)系。而且,保險公司為了獲得盡可能多的經(jīng)營管理費用補(bǔ)貼,紛紛銷售保費收入高的險種(如收入保障保險),或者向規(guī)模較大的農(nóng)場主銷售農(nóng)作物保險保單,對于生產(chǎn)規(guī)模較小的農(nóng)戶則不愿意銷售保單或者提供保險服務(wù)(USDA-OIG,1999,P4),這在巨災(zāi)保險上表現(xiàn)的尤為明顯1。納稅人額外支出的成本并沒有使更多的農(nóng)戶受到保障(Skees,2001)。三、美國農(nóng)業(yè)保險財政補(bǔ)貼的經(jīng)驗和教訓(xùn)(一)政治影響是不平等的1.保費補(bǔ)貼結(jié)構(gòu)不合理盡管20世紀(jì)90年代以來,美國農(nóng)作物保險費率定價機(jī)制的改革減少了逆選擇和道德風(fēng)險的情況,但是農(nóng)戶購買保險后收益的不均衡性仍然存在。美國農(nóng)作物保險的保費補(bǔ)貼結(jié)構(gòu)對高風(fēng)險農(nóng)戶有利。而且,高額的經(jīng)營管理費用補(bǔ)貼導(dǎo)致“交叉補(bǔ)貼”情況普遍存在。因此,在某些地區(qū)即使經(jīng)營虧損,保險公司也沒有動力解決保費的精算公平問題。2.降低了農(nóng)作物保險收入的安全網(wǎng)由于農(nóng)作物保險計劃對農(nóng)戶生產(chǎn)決策的影響,造成保險作物產(chǎn)量的提高。農(nóng)作物產(chǎn)量提高導(dǎo)致市場價格下跌。補(bǔ)貼給農(nóng)戶帶來的收入利益被下跌的市場價格部分抵消,降低了農(nóng)作物保險收入安全網(wǎng)的效率,尤其是對沒有參加農(nóng)作物保險的農(nóng)戶造成了收入損失。2001年～2010年,美國8種主要農(nóng)作物生產(chǎn)者估計因此損失2.5億美元(Yong、Vandeveer、Schnepf,2001)。(二)農(nóng)戶道德風(fēng)險農(nóng)戶和保險公司的道德風(fēng)險導(dǎo)致美國聯(lián)邦農(nóng)作物保險在實施過程中存在財政補(bǔ)貼耗散的情況。農(nóng)戶通過在高風(fēng)險地區(qū)種植,減少化肥等投入物的使用量,用優(yōu)良土地的產(chǎn)量數(shù)據(jù)計算平均產(chǎn)出,但卻在較貧瘠的土地上種植等方式,減少生產(chǎn)成本的投入,增加保險賠款的數(shù)額。Just和Calvin(1993b)的研究證實了農(nóng)戶道德風(fēng)險的存在,并且在1992年美國MPCI賠款中,估計80%小麥賠款、73%谷物賠款和9%玉米賠款是由農(nóng)戶的道德風(fēng)險造成的。另一方面,保險公司為了維持與大農(nóng)場的業(yè)務(wù)關(guān)系,往往對被保險農(nóng)戶提供“有利”的賠款。保險公司很少監(jiān)督定損員的行為,對于一些有問題的賠款也給予賠償。美國農(nóng)業(yè)部監(jiān)察總署(1999,P17)指出,在他們檢查的共1100萬美元的已決賠款中,發(fā)現(xiàn)有問題的賠款金額達(dá)98萬美元。保險公司在理賠上疏于管理的行為造成美國政府的農(nóng)作物保險賠款成本迅速增長。然而,在農(nóng)作物保險賠款不斷增長的同時,保險公司仍然獲得了高額的承保收益和經(jīng)營管理費用補(bǔ)貼(Glauber,Collins,2002)。因此,美國農(nóng)業(yè)部監(jiān)察總署認(rèn)為,SRA使得更多的財政資金流向了私人保險公司而不是幫助農(nóng)戶彌補(bǔ)保險損失。(三)財政壓力大。在財政隨著農(nóng)作物保險計劃的不斷推進(jìn),美國政府負(fù)擔(dān)的農(nóng)作物保險成本迅速增長,給財政造成了較大的壓力3。從1981年～2003年,美國聯(lián)邦農(nóng)作物保險計劃的總成本超過了260億美元(Glauber,2004),20世紀(jì)90年代以來的立法改革使農(nóng)作物保險計劃的成本不斷增長。1.保費補(bǔ)貼成本不斷增加由于農(nóng)作物保險的需求彈性很小,保費補(bǔ)貼率的不斷提高,導(dǎo)致農(nóng)作物保險的保費補(bǔ)貼成本不斷增加。從1981年～1993年對農(nóng)戶的保費補(bǔ)貼年均為1.3億美元,1994年～2003年保費補(bǔ)貼年均增加到12.29億美元。2.營管理費用補(bǔ)貼支出1981年～2003年,美國政府對保險公司的全部補(bǔ)貼支出達(dá)到93.44億美元(Glauber,2004)。一方面,保險公司的經(jīng)營管理費用補(bǔ)貼隨著保費收入的增加而不斷提高。政府對保險公司的經(jīng)營管理費用補(bǔ)貼支出從1992年的2.4億美元增長到2003年的7.34億美元。另一方面,隨著保險公司精算水平的提高,保險公司經(jīng)營農(nóng)作物保險獲得了大量的收益。20世紀(jì)90年代末,保險公司年均獲得超過2.5億美元的經(jīng)營收益。這些收益加上費用補(bǔ)償平均約為1990年～1999年計劃總成本年平均數(shù)的50%。高額的成本成為美國農(nóng)作物保險發(fā)展的重要制約因素,也引起了政府有關(guān)部門、國內(nèi)外學(xué)者的批評和對美國農(nóng)作物保險計劃的質(zhì)疑。美國的農(nóng)作物保險計劃是用來分散農(nóng)業(yè)風(fēng)險還是利用所謂的“市場機(jī)制”來提供更多的補(bǔ)貼給農(nóng)戶和保險公司,農(nóng)作物保險的效率和公平問題得到越來越多的關(guān)注和思考。四、中國農(nóng)業(yè)保險財政補(bǔ)貼機(jī)制的評估(一)對社會醫(yī)療保險的補(bǔ)貼中國從2004年開始政策性農(nóng)業(yè)保險試點。從全國農(nóng)業(yè)保險試點的情況看,除了少數(shù)東部經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)省市外,較大規(guī)模試驗農(nóng)業(yè)保險的省、市、自治區(qū)還不多,特別是中西部地區(qū),不少省份尚未啟動農(nóng)業(yè)保險試點。而且,全國已經(jīng)開展農(nóng)業(yè)保險試點的省份,其試點一般也局限在少數(shù)市(縣),而沒有在全省推開。中國各試點地區(qū)的試點品種具有很強(qiáng)的地方經(jīng)濟(jì)特色。并且,由于不同地區(qū)試點模式和財政實力等方面的差異,目前各地農(nóng)業(yè)保險財政補(bǔ)貼制度也存在不同。概括來看,目前中國各地農(nóng)業(yè)保險財政補(bǔ)貼制度存在以下幾個特點:1.保費補(bǔ)貼比例一般。各地對農(nóng)業(yè)保險的保費補(bǔ)貼都采取了比例補(bǔ)貼方式,并且根據(jù)參保作物或牲畜對國民經(jīng)濟(jì)和人民生活的影響程度確定了不同的補(bǔ)貼比例。對于關(guān)系國計民生的農(nóng)產(chǎn)品(如水稻、小麥、生豬等)補(bǔ)貼比例較高,一般達(dá)到50%。對于其他經(jīng)濟(jì)作物或地方特色農(nóng)產(chǎn)品的保費補(bǔ)貼比例適當(dāng)降低,達(dá)到40%左右。與美國等發(fā)達(dá)國家相比,農(nóng)業(yè)保險保費補(bǔ)貼的比例較低。2.明確界定農(nóng)業(yè)保險的財政補(bǔ)貼對象。各地政府開展農(nóng)業(yè)保險試點的政策目標(biāo)有所不同,這決定了各地對農(nóng)業(yè)保險保費補(bǔ)貼對象的不同。從全國農(nóng)業(yè)保險財政補(bǔ)貼對象看,可以分為三類:一是?！按髴簟?即對達(dá)到一定生產(chǎn)規(guī)模的農(nóng)戶、農(nóng)業(yè)企業(yè)以及農(nóng)業(yè)合作社等參加農(nóng)業(yè)保險給與保費補(bǔ)貼;二是?！吧簟?即對生產(chǎn)規(guī)模較小的分散經(jīng)營的農(nóng)戶參加保險給與財政補(bǔ)貼;三是所有農(nóng)戶都能夠參加保險,凡是參保農(nóng)戶都能獲得保費補(bǔ)貼。3.對經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險的商業(yè)性保險公司進(jìn)行財政補(bǔ)貼。從全國各地農(nóng)業(yè)保險的試點模式看,多數(shù)地方采取了政府推動、商業(yè)性保險公司經(jīng)營(或經(jīng)辦)的模式。地方財政對商業(yè)性保險公司經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險的經(jīng)營管理費用和承擔(dān)的責(zé)任給與支持,彌補(bǔ)部分經(jīng)營管理費用開支,分擔(dān)部分農(nóng)業(yè)保險的賠付責(zé)任。但是,各地財政對保險公司的扶持力度有所不同。4.農(nóng)業(yè)保險財政補(bǔ)貼資金主要來自地方政府。從2004年政策性農(nóng)業(yè)保險試點至今,各地農(nóng)業(yè)保險財政補(bǔ)貼資金主要來自地方政府。2007年4月,中央財政安排了10億元支農(nóng)資金,用以補(bǔ)貼農(nóng)民購買農(nóng)業(yè)保險。隨后,參與2008年中央財政政策性農(nóng)業(yè)保險保費補(bǔ)貼試點的3家保險公司與中國再保險集團(tuán)公司簽訂了《政策性農(nóng)業(yè)保險再保險框架協(xié)議》,為享受中央財政農(nóng)險保費補(bǔ)貼的6個省區(qū)的主要糧食作物保險做出初步再保險安排,建立了賠付率超賠分保機(jī)制。(二)財政補(bǔ)貼制度對農(nóng)業(yè)保險試點的影響1.參保率較低理論和實證研究表明,財政補(bǔ)貼是影響農(nóng)戶是否參加農(nóng)業(yè)保險的重要因素。隨著保費補(bǔ)貼比例的提高,降低了農(nóng)戶參加農(nóng)業(yè)保險的成本,激勵農(nóng)戶參加農(nóng)業(yè)保險。中國各地對農(nóng)業(yè)保險補(bǔ)貼對象的界定和一般程度的保費補(bǔ)貼比例導(dǎo)致農(nóng)戶的參保率比較低。主要表現(xiàn)在:各地農(nóng)業(yè)保險普遍實行“低保費、低保障”的政策,農(nóng)民受災(zāi)后獲得的賠款很有限,農(nóng)業(yè)保險對農(nóng)民的吸引力不大;或是由于保費補(bǔ)貼比例不高,部分農(nóng)戶由于其參加保險自負(fù)的保費成本仍高于其支付能力或其愿意支付的最高保費而不愿意參加農(nóng)業(yè)保險;或是由于部分試點地區(qū)對財政補(bǔ)貼對象的界定,導(dǎo)致部分有參保意愿的農(nóng)戶由于不符合參保資格而無法參加農(nóng)業(yè)保險;或者出現(xiàn)了一些風(fēng)險管理能力較強(qiáng)的農(nóng)業(yè)企業(yè)不參加保險(逆選擇)等情形。從2004年試點至今,除了少數(shù)地區(qū)外4,中國絕大多數(shù)試點地區(qū)農(nóng)業(yè)保險的參與率比較低。如2006年,浙江省11個試點地區(qū)的參保率不到50%。②52.商業(yè)公司的應(yīng)對目前各級地方政府成為中國農(nóng)業(yè)保險試點的財政資金的主要來源。受到地方財政規(guī)模的限制,各地對經(jīng)營(或經(jīng)辦)農(nóng)業(yè)保險的商業(yè)保險公司的財政支持普遍不足。商業(yè)性保險公司經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險面臨著虧損的狀況。而且,農(nóng)業(yè)保險試點的規(guī)模越大,商業(yè)性保險公司的虧損往往越嚴(yán)重。從商業(yè)性保險公司參與政策性農(nóng)業(yè)保險試點的動機(jī)看,商業(yè)性保險公司一般都是以政策性農(nóng)業(yè)保險的開展為契機(jī),意在樹立公司形象,開拓農(nóng)村商業(yè)保險市場。因此,商業(yè)性保險公司經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險的初衷與經(jīng)營結(jié)果虧損之間的矛盾,導(dǎo)致在政策性農(nóng)業(yè)保險試點過程中,保險公司的道德風(fēng)險開始顯現(xiàn)。而且從表現(xiàn)形式看,與美國的情形十分相似。如有的基層保險公司為了控制農(nóng)業(yè)保險的業(yè)務(wù)規(guī)模和降低農(nóng)業(yè)保險的經(jīng)營管理成本,拒絕農(nóng)戶投保農(nóng)業(yè)保險;有的保險公司在災(zāi)害發(fā)生后,出現(xiàn)了農(nóng)業(yè)保險“濫賠”的情況,通過對農(nóng)戶提供“有利”的賠款,拉攏與農(nóng)戶的關(guān)系,借此樹立公司“親民”的形象。有的商業(yè)性保險公司的道德風(fēng)險行為造成了財政補(bǔ)貼的損耗,不利于政策性農(nóng)業(yè)保險的深入開展。(三)完善財政補(bǔ)貼制度的建議1.提高保費補(bǔ)貼比例,增強(qiáng)低收率為了提高農(nóng)戶的參保率,提高保費補(bǔ)貼比例是很好的政策工具。尤其是在當(dāng)前各地普遍采取“低保費、低保障”農(nóng)業(yè)保險模式的背景下,提高保費補(bǔ)貼比例有利于增強(qiáng)農(nóng)業(yè)保險對農(nóng)戶的吸引力,增強(qiáng)低收入農(nóng)戶的支付能力。從美國農(nóng)業(yè)保險發(fā)展歷程看,每一次財政補(bǔ)貼的立法改革都帶來農(nóng)業(yè)保險參保率的顯著提高,其根源就在于每次立法改革都明顯提高了保費補(bǔ)貼比例。而且,從理論上看,風(fēng)險越高的農(nóng)戶越愿意參加保險。但是,當(dāng)參保率達(dá)到一定水平后,尚未參保的農(nóng)戶基本上是風(fēng)險相對較小的農(nóng)戶。要想激勵風(fēng)險相對較小的農(nóng)戶參保,就只能通過提高保費補(bǔ)貼比例,降低其參保成本,才能吸引這些農(nóng)戶參保。因此,在對政策性農(nóng)業(yè)保險進(jìn)行充分宣傳的基礎(chǔ)上,適當(dāng)提高保費補(bǔ)貼比例是穩(wěn)步提高農(nóng)業(yè)保險參保率,發(fā)揮農(nóng)業(yè)保險功效的關(guān)鍵。2.建立特殊的利益機(jī)制美國農(nóng)業(yè)保險通過SRA在政府與保險公司之間建立了“利益共享、損失分擔(dān)”的機(jī)制,激勵私人保險公司經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險。中國農(nóng)業(yè)保險試點普遍采用了“政府推動、商業(yè)保險公司運作”的模式,正面臨著如何激勵保險公司以政府目標(biāo)為導(dǎo)向開展農(nóng)業(yè)保險的問題。逐利性是商業(yè)性