道德視閾下的行政執(zhí)法權(quán)制約

第第頁道德視閾下的行政執(zhí)法權(quán)制約【摘要】行政執(zhí)法的最高價值在于實現(xiàn)善治之目的。行政執(zhí)法人員的個人品德及職業(yè)道德對其行使行政執(zhí)法權(quán)有著極為重要的影響，進(jìn)而對社會的穩(wěn)定乃至善治目的的實現(xiàn)都具有十分重要的作用。正是在這個意義上說，從道德構(gòu)建的角度研究行政執(zhí)法權(quán)的制約機(jī)制具有一定的理論和實踐價值。

【關(guān)鍵詞】行政執(zhí)法權(quán)制約機(jī)制道德倫理

黨的十八大提出，要全面推進(jìn)依法治國，健全權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系。在對行政執(zhí)法行為進(jìn)行規(guī)范和約束方面，道德發(fā)揮著重要作用，它既表現(xiàn)為國家對行政執(zhí)法人員提出的道德規(guī)范和道德戒律，又反映了行政執(zhí)法權(quán)力應(yīng)當(dāng)追求的價值目標(biāo)、道德人格和理想境界。縱觀人類法律發(fā)展史，法治的實現(xiàn)過程就是一個道德法律化和法律道德化交互演進(jìn)的過程。道德法律化強(qiáng)調(diào)道德理念鑄化為法律，即善法之形成過程；法律道德化強(qiáng)調(diào)法律內(nèi)化為人們的品質(zhì)、道德。①在行使行政執(zhí)法權(quán)的過程中，行政執(zhí)法人員的個人品德及職業(yè)道德對其行政執(zhí)法行為產(chǎn)生莫大影響，進(jìn)而對行政執(zhí)法秩序的穩(wěn)定乃至國家政權(quán)的鞏固都具有十分重要的意義。因而，歷史上各國統(tǒng)治階級都會運(yùn)用一定的道德規(guī)范去調(diào)節(jié)行政執(zhí)法權(quán)的運(yùn)行，任何國家的行政執(zhí)法權(quán)都需要一定的道德制約。

行政執(zhí)法中的道德價值

道德觀念和道德體系的內(nèi)容非常寬泛，與行政執(zhí)法權(quán)相關(guān)的道德內(nèi)涵可以概括為以下幾項具體內(nèi)容：其一，善良動機(jī)。行政執(zhí)法人員在行使行政執(zhí)法權(quán)時，應(yīng)將利于他人和社會的善良愿望作為內(nèi)心起因。其二，良心自律。行政執(zhí)法人員對自己的行政執(zhí)法行為進(jìn)行自我控制、對失當(dāng)行政執(zhí)法行為進(jìn)行自我校正，自我控制和校正的一個重要標(biāo)準(zhǔn)就是法律規(guī)則之外的良知。其三，奉獻(xiàn)精神。行政執(zhí)法人員在一些情況下有必要犧牲自我，以自身的巨大付出為社會和行政相對人創(chuàng)造更大的價值。其四，服務(wù)取向。行政執(zhí)法人員在行使行政執(zhí)法權(quán)的過程中，應(yīng)以為社會公眾提供良好公共服務(wù)為其行為取向。其五，自然正義。行政執(zhí)法人員的行政執(zhí)法行為要盡可能符合自然環(huán)境或者自然規(guī)律的要求。②從行政執(zhí)法權(quán)運(yùn)行過程來考察，道德的價值主要體現(xiàn)在以下三個方面：

道德對行政執(zhí)法權(quán)力主體具有約束作用。行政執(zhí)法道德規(guī)范主要是對行政執(zhí)法人員的行政執(zhí)法行為作出一定的約束。行政執(zhí)法人員的道德意識及其追求的道德人格對具體行政執(zhí)法行為發(fā)揮著指導(dǎo)、監(jiān)督和自我評價的作用，進(jìn)而又影響著行政執(zhí)法人員行使行政執(zhí)法權(quán)的行為選擇。

道德對公民、法人或者其他組織具有示范導(dǎo)向作用。行政執(zhí)法人員的職業(yè)道德對社會公眾具有示范性，行政執(zhí)法人員在行使行政執(zhí)法權(quán)的過程中，不可避免地會影響公民、法人或者其它組織的權(quán)益。行政執(zhí)法人員在行使行政執(zhí)法權(quán)時所表現(xiàn)出的道德行為對公民、法人或者其它組織影響極大。如果行政執(zhí)法主體秉承良善的道德依法行使行政執(zhí)法權(quán)，公民、法人或者其他組織則會自覺增強(qiáng)法制意識；如果行政執(zhí)法主體依仗強(qiáng)制性權(quán)力而忽視道德規(guī)范，公民、法人或者其他組織輕則對法治報以蔑視，重則會暴力抗法。

道德對社會公平正義具有重要維系作用。誠如馬恩著作中所提及：“普遍守法下的政府是法治關(guān)鍵之關(guān)鍵，歷史經(jīng)驗表明，法治破壞的始作俑者首先是公權(quán)力的行使者，人民遵守法律的前提是統(tǒng)治者都能夠遵守法律，否則人民就不再有守法的義務(wù)。因而，掌權(quán)者守法是人民履行守法義務(wù)的必要條件”③。社會公平正義這一價值目標(biāo)不僅僅是行政執(zhí)法人員單方面的行為追求，它更離不開社會公眾的參與和支持。行政執(zhí)法人員的道德示范性必定會為社會公眾樹立起一個道德標(biāo)桿，也因之成為實現(xiàn)社會公平正義不可或缺的重要一環(huán)。

行政執(zhí)法道德失范的表現(xiàn)及原因分析

所謂行政執(zhí)法道德失范，是指在行使行政執(zhí)法權(quán)的過程中，由于道德規(guī)范約束力的弱化，行政執(zhí)法人員不遵守本該遵守的道德準(zhǔn)則，以致出現(xiàn)違法行政執(zhí)法行為。法律是由行政執(zhí)法人員去執(zhí)行的，無論法律對行政執(zhí)法權(quán)的制約機(jī)制如何健全，如果行政執(zhí)法人員的道德素質(zhì)不高，就會導(dǎo)致違法行政執(zhí)法，具體表現(xiàn)在以下幾個方面：其一，公仆意識差，特權(quán)思想嚴(yán)重，貪圖安逸享受，漠視群眾的合法權(quán)利，行政執(zhí)法效率低下。其二，濫用行政執(zhí)法權(quán)，把行政執(zhí)法權(quán)當(dāng)做搞特殊化、謀取私利的工具，貪污受賄、失職瀆職，不按法定權(quán)限和程序行使行政執(zhí)法權(quán)，有法不依、違法不糾、執(zhí)法不嚴(yán)、徇私枉法。其三，一些行政執(zhí)法人員全局觀念差，本位主義明顯，不能正確處理局部與全局、下級與上級、個人與組織的關(guān)系，甚至為了地方利益、部門利益或小集團(tuán)利益不惜損害國家利益和公民、法人或者其它組織的合法權(quán)利。其四，行政執(zhí)法方式簡單粗暴，不注重長效機(jī)制建設(shè)和動態(tài)執(zhí)法，使群眾對行政執(zhí)法機(jī)關(guān)非常反感，進(jìn)而嚴(yán)重影響政府的形象。

行政執(zhí)法道德失范的原因很多，大致可以概括為四種“沖突”。

人治傳統(tǒng)和法治觀念之間的沖突。我國是一個有著幾千年封建傳統(tǒng)的國家，傳統(tǒng)行政具有較強(qiáng)的人治色彩，強(qiáng)調(diào)命令與服從。法治觀念的匱乏和人治傳統(tǒng)的根深蒂固，使得相當(dāng)部分行政執(zhí)法人員缺乏法律信仰，輕視法律，一些行政執(zhí)法人員沒有完全樹立依法辦事的觀念，憑經(jīng)驗、憑個人感情、憑上級領(lǐng)導(dǎo)意志進(jìn)行行政執(zhí)法的習(xí)慣沒有改變，這是行政執(zhí)法道德失范的一個重要原因。

權(quán)力人格和法律人格之間的沖突。從理論上講，行政執(zhí)法人員最明顯的人格就是法律人格，他們必須是法律的模范踐行者；但是在行政執(zhí)法實踐中，行政執(zhí)法人員更多地是以權(quán)力擁有者的面目出現(xiàn)，在行政執(zhí)法人員身上，權(quán)力人格表現(xiàn)得更為明顯。在現(xiàn)實生活中，由于違法行政執(zhí)法的低成本和高收益，一些行政執(zhí)法人員為了撈取個人政績、博得上級賞識進(jìn)而謀得個人職位之升遷，不惜違法執(zhí)法，高揚(yáng)權(quán)力人格，踐踏法律人格，損害公民、法人或者其他組織的合法權(quán)利。如果違法行使行政執(zhí)法權(quán)換取的是行政執(zhí)法人員的獲獎升職而不是受罰罷免，那么踐踏法律、侵犯公民合法權(quán)利之類的違法行政執(zhí)法現(xiàn)象只會增多而不是減少。

經(jīng)濟(jì)人與道德人之間的角色沖突。亞當(dāng)?斯密在1776年出版的《國富論》中提出了經(jīng)濟(jì)人假設(shè)，將利己視為人類活動的唯一動機(jī)。在此之前的1759年，亞當(dāng)?斯密在《道德情操論》中提出了道德人假設(shè)，將情感互通視為人類活動的一個重要標(biāo)準(zhǔn)。從純理性的角度分析，這兩種假設(shè)都是成立的，并且可以在個體人身上得到統(tǒng)一，具體表現(xiàn)為“自我利益與社會利益、物質(zhì)利益與精神利益的共同追求，兩者作為互動、互利的因素，推動著個體人的理性行為”④。隨著改革開放的逐步深入和經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，社會公眾的思想觀念發(fā)生了深刻變化，拜金主義、享樂主義和極端個人主義都會對行政執(zhí)法人員的思想觀念造成極大沖擊，一些行政執(zhí)法人員過分重視經(jīng)濟(jì)人角色而忽視道德人角色，這就導(dǎo)致其難免會利用手中的行政執(zhí)法權(quán)力去換取各種物質(zhì)利益，這種現(xiàn)象被稱為“權(quán)力尋租”。

社會人與執(zhí)法者之間的身份沖突。行政執(zhí)法人員首先是社會人，處在復(fù)雜的社會關(guān)系之中；同時，行政執(zhí)法人員又不是一般意義上的社會人，其承擔(dān)著大量的行政執(zhí)法事務(wù)，擔(dān)負(fù)著一定的行政執(zhí)法責(zé)任。因此，在具體行政執(zhí)法事務(wù)中，行政執(zhí)法人員必須秉持正確的價值取向，科學(xué)處理這兩種身份之間的沖突。我國是一個非?？粗厝饲榈膰遥坏┯龅缴娣ㄊ乱?，總是想方設(shè)法托關(guān)系、走后門，社會說情風(fēng)氣盛行。在具體行政執(zhí)法事務(wù)中，一些行政執(zhí)法人員不能正確擺正這兩種身份之間的關(guān)系，為親戚、朋友、同學(xué)謀利造福之事時有所見。

行政執(zhí)法道德失范的危機(jī)

行政執(zhí)法道德失范，會對政府公信力及社會公平正義造成嚴(yán)重不良影響。

對行政執(zhí)法誠信體系的破壞。行政執(zhí)法誠信體系的建構(gòu)在很大程度上是通過行政執(zhí)法系統(tǒng)的自律實現(xiàn)的，實現(xiàn)這種自律的手段便是道德，只有行政執(zhí)法人員秉承高尚道德行使行政執(zhí)法權(quán)時，才能夠建立起誠信體系，并獲得公眾信任。自從《中華人民共和國行政訴訟法》于1989年頒布以后，我國相繼制定了一系列行政程序法和行政救濟(jì)法，為建構(gòu)行政執(zhí)法誠信體系起到了積極作用，《中華人民共和國政府信息公開條例》的頒布更意味著我國已經(jīng)初步建立起行政執(zhí)法誠信體系。但是，行政執(zhí)法誠信體系是需要日常的行政執(zhí)法行為來維護(hù)的，一旦在行政執(zhí)法過程中道德失范行為泛濫，誠信體系的制度建構(gòu)就會遭遇危機(jī)。

對公眾法律信仰的破壞。公眾的法律信仰對于法治國家的建構(gòu)至關(guān)重要。托克維爾在對美國社會進(jìn)行深層次的調(diào)查研究后得出一個結(jié)論：公眾的法律信仰是美國能夠成功的關(guān)鍵?！霸诿绹?，幾乎所有政治問題遲早都要變成司法問題。因此，所有的黨派在它們的日常論戰(zhàn)中，都要借用司法的概念和語言。大部分公務(wù)人員都是或曾經(jīng)是法學(xué)家，所以他們把自己固有的習(xí)慣和思想方法都應(yīng)用到公務(wù)活動中去。陪審制度更把這一切推廣到一切階級。因此，司法的語言差不多成了普通語言；法學(xué)家精神本來產(chǎn)生于學(xué)校和法院，但已逐漸走出學(xué)校和法院的大墻，擴(kuò)展到整個社會，深入到最低階層，使全體人民都沾染上了司法官的部分習(xí)性和愛好”⑤。公眾的法律信仰是指公眾對于法律的忠誠和信服態(tài)度，如果行政執(zhí)法權(quán)的行使過程充滿著不道德，其對公眾的法律信仰勢必造成極大破壞。

對公平正義的破壞。公平正義是中國特色社會主義的內(nèi)在要求。黨的十八大指出，要在全體人民共同奮斗、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的基礎(chǔ)上，加緊建設(shè)對保障社會公平正義具有重大作用的制度，逐步建立以權(quán)利公平、機(jī)會公平、規(guī)則公平為主要內(nèi)容的社會公平保障體系，努力營造公平的社會環(huán)境，保證人民平等參與、平等發(fā)展權(quán)利。公平正義是人類社會的共同理想，是具有普適意義的準(zhǔn)則，盡管公平正義的標(biāo)準(zhǔn)無不帶有社會、文化、歷史以及個人的主觀性特征，但這并不妨礙公平正義成為社會主義法治的重要價值標(biāo)準(zhǔn)。一個社會的善惡以及文明程度，最終要看它是否奉公平正義為最高價值標(biāo)準(zhǔn)。⑥在法律價值體系中，公平正義屬于目的價值的范疇，它不僅影響著法律的執(zhí)行，更影響著社會的穩(wěn)定和民眾對幸福生活的追求。行政執(zhí)法在維護(hù)社會公平正義中扮演著重要角色，如果行政執(zhí)法權(quán)的具體行使過程中充滿著不道德因素，將會危及社會的公平正義。

行政執(zhí)法中的道德構(gòu)建

行政執(zhí)法人員對公平和正義的維護(hù)以及對權(quán)力和責(zé)任的踐行，是否合乎行政執(zhí)法的道德規(guī)范和道德要求，最終都要依賴行政執(zhí)法人員的道德水平和道德選擇能力。因此，行政執(zhí)法中的道德構(gòu)建，必須注重提高行政執(zhí)法人員的道德修養(yǎng)水平，必須注重塑造行政執(zhí)法人員的公共倫理人格和個體倫理人格。

加強(qiáng)對行政執(zhí)法人員的行政執(zhí)法職業(yè)道德教育。其一，要持續(xù)地對行政執(zhí)法人員加強(qiáng)理想信念教育，樹立科學(xué)的權(quán)力觀、地位觀和利益觀，自覺抵制腐朽思想對行政執(zhí)法權(quán)的侵蝕。特別需要強(qiáng)調(diào)的是，要能在行政執(zhí)法工作中正確處理不同利益主體之間的關(guān)系，做到行政執(zhí)法人員的個人利益服從集體利益和國家利益。其二，要牢固樹立“為人民服務(wù)”的宗旨和意識，真正解決好“為誰掌權(quán)、為誰執(zhí)法、為誰服務(wù)”這一根本問題，堅持嚴(yán)格執(zhí)法與熱情服務(wù)的統(tǒng)一，切實加強(qiáng)同人民群眾的血肉聯(lián)系。其三，要切實尊重行政相對人的合法權(quán)利。行政執(zhí)法人員要秉承善意的態(tài)度對待行政相對人，盡量為行政相對人提供更多的幫助和更優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，行使行政執(zhí)法權(quán)時要盡量減少行政相對人的損失。

完善行政倫理對行政執(zhí)法人員的約束。行政倫理是指行政執(zhí)法人員對行政執(zhí)法活動的判斷及理由，涉及到行政執(zhí)法行為的對錯、好壞、善惡等判斷標(biāo)準(zhǔn)，關(guān)系到行政執(zhí)法的正當(dāng)性與合理性，因此，行政執(zhí)法必須考慮正當(dāng)性、公正性和善的要求。行政倫理作為行政執(zhí)法權(quán)的一種自律機(jī)制，不僅可以加強(qiáng)對行政執(zhí)法權(quán)的制約，而且作為一種觀念力量，可以提高行政執(zhí)法權(quán)行使的合理性。更重要的是，行政倫理在很大程度上會影響到社會公眾對行政執(zhí)法人員行使行政執(zhí)法權(quán)的認(rèn)同感和支持程度。行政執(zhí)法人員不僅是行政執(zhí)法權(quán)的承擔(dān)者，而且還是的踐履者，在維護(hù)社會公平正義方面發(fā)揮著表率作用。當(dāng)前，應(yīng)該通過建立良好的行政倫理機(jī)制，強(qiáng)調(diào)公正的價值取向，塑造行政執(zhí)法人員在社會公眾心目中的良好形象，促進(jìn)行政執(zhí)法法治化的實現(xiàn)。

營造尊重善良風(fēng)俗的社會公共道德環(huán)境。行政執(zhí)法人員要將遵守和維護(hù)社會公德作為行使行政執(zhí)法權(quán)的起碼準(zhǔn)則，以社會公德和善良風(fēng)俗作為行政執(zhí)法的重要依據(jù)，打破行政執(zhí)法領(lǐng)域存在的人情執(zhí)法和野蠻執(zhí)法，從權(quán)力和情理兩個維度出發(fā)，建構(gòu)以文化為核心的社會道德體系。其一，營造主流意識形態(tài)，大力倡導(dǎo)包含自由、平等、公正、法治在內(nèi)的社會主義核心價值觀及核心價值體系建設(shè)，明辨社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下的真善美、假丑惡，形成強(qiáng)大的公共道德場域。其二，堅持依法治國和以德治國相結(jié)合，建立良好的政治法律生態(tài)。德治強(qiáng)調(diào)以道德來調(diào)會倫理，使得法治有著厚重的自律基礎(chǔ)；法律則是社會公共倫理的有力保障，有效彌補(bǔ)德治缺陷。其三，要培養(yǎng)公民意識，讓社會公眾真正體會到在現(xiàn)實生活尤其政治生活中的主人公地位，在家庭美德、社會公德、職業(yè)道德等方面多管齊下，取代對行政執(zhí)法人員的單一關(guān)注。

通過制度的強(qiáng)制力來維護(hù)道德的純潔性。道德雖然在深層次的意義上規(guī)制著行政執(zhí)法權(quán)的運(yùn)行，并發(fā)揮著重要的導(dǎo)向作用，但它畢竟是通過對行政執(zhí)法人員的道德評判來影響行政執(zhí)法行為，還是屬于“軟”規(guī)制。只憑道德的譴責(zé)而不采用法律的懲罰還不能確保行政執(zhí)法權(quán)沿著法律確定的軌道健康運(yùn)行，道德