論《反壟斷法》中的潛存規(guī)則

論《反壟斷法》中的潛存規(guī)則

“潛規(guī)則”的概念很快就被提出，并被廣泛使用。它是中國現(xiàn)代社會使用最頻繁的一個詞之一。人們批評“潛規(guī)則”、痛恨“潛規(guī)則”,又津津樂道于“潛規(guī)則”,享受著“潛規(guī)則”帶來的各種益處。那么,到底什么是“潛規(guī)則”,它在當代中國社會各個領(lǐng)域大行其道的原因是什么,如何抑制或消除“潛規(guī)則”,這些問題必須認真進行研究。一、潛規(guī)則的危害具體說來,潛規(guī)則的主體,是特定領(lǐng)域里的特定人群。他們基于特殊的群體利益而聯(lián)系起來,形成一個“一損俱損、一榮俱榮”的利益鏈,彼此之間通過心理默契而密切配合,以便使自己能夠獲取最大化的利益,或避免受到某種損失或傷害。潛規(guī)則表現(xiàn)為某種只能意會不能言傳的規(guī)矩,是當事者彼此心照不宣的期待,是一種更直白的趨利避害行為;潛規(guī)則的作用實際上依然是通過“鼓勵”或“懲戒”兩種手段來實現(xiàn)的,但是這種“鼓勵”或“懲戒”并不是堂而皇之的,而是隱秘的、不可言說的;假如誰把依據(jù)潛規(guī)則而得到“鼓勵”或“懲戒”說出來,他很可能會受到正規(guī)則的制裁;潛規(guī)則的存在具有普遍性,它已經(jīng)滲透到各行各業(yè),遍布社會的各個角落:從官場、職場到商場,從娛樂圈、體育界、教育界到醫(yī)療、新聞媒體業(yè),再到經(jīng)濟、政治、文化等領(lǐng)域,到處都存在著潛規(guī)則,差別僅在于各個圈子里潛規(guī)則的表現(xiàn)形式不同而已。潛規(guī)則在社會生活中所起的作用是多方面的,這一點需要進行客觀的、理性的、實事求是的分析。如它似乎成為一種潤滑劑,使人與人之間溝通更加容易;它似乎成為一種推動力,使社會這個龐大機器運行的更加順暢。但是,我們必須清醒地認識到,廣泛存在的潛規(guī)則給中國社會發(fā)展造成了極大的危害。首先,潛規(guī)則的存在消解了正規(guī)則的效力。一個社會要繁榮富強的健康發(fā)展,需要建立一套完整的科學合理的規(guī)則體系;一個社會要有穩(wěn)定和諧又充滿活力的社會秩序,更需要科學合理的規(guī)則體系得到充分運行并發(fā)揮作用。改革開放以來,我國已經(jīng)制定了大量的規(guī)章制度,基本上構(gòu)成一個覆蓋社會生活各個方面的制度體系框架。然而,由于潛規(guī)則的大量存在,時時刻刻對這些正規(guī)則提出嚴峻的挑戰(zhàn)和沖擊,甚至毀滅性地打擊了正規(guī)則,導(dǎo)致大量“越軌”行為的發(fā)生;更可怕的是,在社會生活中形成一種與潛規(guī)則相對應(yīng)的“潛秩序”。這種潛規(guī)則和潛秩序的存在,嚴重消解了正規(guī)則的效力,擾亂了社會生活的正常秩序。其次,潛規(guī)則的存在破壞社會正常的經(jīng)濟政治秩序。社會主義市場經(jīng)濟是法制經(jīng)濟,其倡導(dǎo)的理念是公平競爭、誠實守信。潛規(guī)則的存在助長了通過不公平競爭、欺騙手段進行非法獲利的不良風氣,它使一些不合格的產(chǎn)品經(jīng)過包裝后開始招搖過市;它使一些不應(yīng)生產(chǎn)的項目堂而皇之地開工生產(chǎn);它使那些不符合安全標準的礦業(yè)活動開始蠢蠢欲動,導(dǎo)致事故頻發(fā)。這不僅僅引起人們價值觀的傾斜,而且直接導(dǎo)致社會主義市場經(jīng)濟秩序的紊亂,擾亂社會的正常運行。此外,社會主義民主政治倡導(dǎo)的是平等、公開、公正、廉潔、高效的原則,它是民主與法治的有機統(tǒng)一。潛規(guī)則的存在,是對社會主義政治文明的踐踏與破壞。它遵從任人唯親的信條,直接違背干部選拔的公平競爭原則;它采取暗箱操作的手段,將公平、公正、公開的原則置之度外;它堅持憑關(guān)系辦事的原則,甚至不惜觸犯法律;它利用“上有政策、下有對策”的變通術(shù),造成黨的意志執(zhí)行的“中梗阻”現(xiàn)象。它將公權(quán)力私有化,直接損害廣大人民群眾的根本利益。這一切嚴重破壞了社會的公平、正義,破壞了國家法律制度的權(quán)威,造成社會治理上的混亂,阻礙社會主義法制的順利進行,不利于社會主義法治國家的建設(shè)。再次,潛規(guī)則的存在破壞了社會風氣。潛規(guī)則的存在,顛倒了人們的基本價值判斷。它使人們信奉沒有對錯,只有成敗;沒有是非,只有炒作的信條,這勢必導(dǎo)致整個社會理想、信念和信仰的缺失,進而帶來人們的道德滑坡。在潛規(guī)則的指引下,人們將社會道德、職業(yè)自律完全拋在腦后,形成一種自私自利的個人主義,嚴重侵害集體主義原則。同時,潛規(guī)則還異化了人們實現(xiàn)價值的途徑。它讓人們不再按照勤奮勞動、合法經(jīng)營來取得報酬,而是企圖投機鉆營、行賄受賄、弄虛作假等等非正當手段獲取利益?？傊?潛規(guī)則的存在,對和諧社會的構(gòu)建構(gòu)成了極大的威脅。二、潛規(guī)則的產(chǎn)生原因造成潛規(guī)則廣泛存在并大行其道的原因是錯綜復(fù)雜的,多種多樣的,既有歷史的原因,也有現(xiàn)實的因素;既有客觀的影響,也有主觀的效仿;既有外力的推動,也有自身利益的驅(qū)動。而從正規(guī)則的角度來看,潛規(guī)則的產(chǎn)生和存在主要有以下幾方面的原因:首先,正規(guī)則設(shè)計不夠科學合理,使?jié)撘?guī)則產(chǎn)生或存在成為可能。鄧小平說:“制度好可以使壞人無法任意橫行,制度不好可以使好人無法充分做好事,甚至會走向反面?！闭?guī)則設(shè)計的不科學會直接導(dǎo)致潛規(guī)則的滋生。應(yīng)該肯定,由于受到各方面的局限,任何一個社會的正規(guī)則都不可能是絕對的科學合理,總是存在著這樣或那樣的缺陷。如在某種程度上與社會發(fā)展實際不相適應(yīng),出現(xiàn)脫離或者滯后于社會發(fā)展的情況;甚至越是成熟的正規(guī)則越容易出現(xiàn)“固化”的情況。這就會誘導(dǎo)或迫使人們離開正規(guī)則,到正規(guī)則之外去尋找解決問題的方法,去開拓解決問題的途徑,從而導(dǎo)致潛規(guī)則的出現(xiàn)。中國社會正處在改革開放的關(guān)鍵時期,社會發(fā)展日新月異,一切既定的正規(guī)則都在經(jīng)受著實踐的沖擊、挑戰(zhàn)和檢驗,都在經(jīng)歷著不斷豐富和發(fā)展的過程。那么,這個過程或許也是潛規(guī)則不斷產(chǎn)生、發(fā)展和消解的過程。其次,正規(guī)則不健全,給潛規(guī)則留下“潛行”空間。在正規(guī)則涉及不到的領(lǐng)域,就會有潛規(guī)則的存在。正規(guī)則作為規(guī)范社會生活運行的一種手段,越系統(tǒng)、越具體、越有可操作性,其對社會發(fā)展的作用就越有力,也越有效。然而,社會實踐活動的復(fù)雜性及人們之間交往活動的隨機性、變動性,又使正規(guī)則的建立不可能一步到位,總會存在著某些“盲區(qū)”。這些“盲區(qū)”的存在,為潛規(guī)則滋生提供了空間。特別是監(jiān)督制度的不健全也是助長潛規(guī)則“氣焰”的重要原因。在現(xiàn)實生活中,違規(guī)者得不到應(yīng)有的懲罰,而遵守規(guī)則的人卻常常被排斥,甚至被視為“另類”、“不懂人情”。這樣違規(guī)者就會成為人們效仿的負面榜樣,引導(dǎo)人們放棄正規(guī)則而遵循潛規(guī)則。再次,正規(guī)則運行的不順暢而導(dǎo)致的低效率,促使人們反向求助于潛規(guī)則。如果正規(guī)則在運作過程中效率很低,達不到人們期望的目標,這時人們往往會放棄正規(guī)程序,轉(zhuǎn)而求助于潛規(guī)則。如:過去我們機關(guān)工作長期存在的門難進、臉難看、事難辦的不良風氣。這不但降低了正規(guī)則的執(zhí)行效率,同時也影響著人們選擇正規(guī)則的信念。相反,通過送禮、行賄等行為能使難進的門變得通暢,難看的臉色變得親切,難辦的事情變得好辦。在這種情況下,人們轉(zhuǎn)而求助于潛規(guī)則也就成為必然。最后,正規(guī)則運行所需要付出的高代價,促使人們選擇潛規(guī)則。如果遵從正規(guī)則要付出高昂的代價,而違反正規(guī)則卻有可能獲得豐厚的利益回報,那么人們往往會傾向于違反正規(guī)則。日本經(jīng)濟學家青木昌彥曾指出:“政府根據(jù)某項法令禁止進口某些物品,但如果人們相信,賄賂海關(guān)官員可以繞過此項法令,而且這是普遍現(xiàn)象,那么,與其把這項法令視為制度,還不如把這種賄賂現(xiàn)象視為制度更合適?！币簿褪钦f,在選擇遵從和違背正規(guī)則的時候,人們會有一個經(jīng)濟學意義上的衡量,如果違背的收益高于遵從的所得,那么人們會傾向于違背。這個時候,所謂的制度就名存實亡了,而被一種稱為潛規(guī)則的東西取代了。當代中國社會正處在改革開放的關(guān)鍵時期,在社會生活領(lǐng)域中,各項規(guī)章制度的建設(shè)還存在著許多問題,這就使?jié)撘?guī)則的產(chǎn)生和存在成為一種必然的社會現(xiàn)象,而且是一種長期存在的社會現(xiàn)象。潛規(guī)則的廣泛存在,對社會的發(fā)展造成極大的危害,必須引起我們的高度重視。三、化育成法,化抽象為歷史,立在當代中國社會條件下,抑制或消除潛規(guī)則是一個涉及到社會的政治、經(jīng)濟、文化、制度、國民性等各個領(lǐng)域的問題,是一個浩大而復(fù)雜的系統(tǒng)工程。從制度建設(shè)的角度來講,當前抑制潛規(guī)則泛濫應(yīng)主要解決四個問題。第一,要科學合理地設(shè)計各項規(guī)章制度,讓潛規(guī)則無處藏身。當代中國,要科學合理地設(shè)計各項規(guī)章制度,就必須解決規(guī)章制度的合理性、合法性和可操作性問題。規(guī)章制度的合理性,主要指規(guī)章制度符合事物發(fā)展的客觀規(guī)律,其運行穩(wěn)健、流暢且富有效率,其指向與社會價值理想相一致;作為社會生活的規(guī)章制度,歸根到底就是通過推動社會生產(chǎn)力快速發(fā)展,綜合國力的不斷提高,人民群眾生活狀態(tài)的日益改善,最終實現(xiàn)人的自由而全面發(fā)展。規(guī)章制度的合法性,主要指規(guī)章制度所涉及的公眾對其具有發(fā)自內(nèi)心的認同,從而使其具有正當性。因此,解決規(guī)章制度合法性的關(guān)鍵之處是確立公平與正義,最大限度消除不平等和特權(quán)。美國學者約翰·羅爾斯曾說:“正義是社會制度的首要價值,正像真理是思想體系的首要價值一樣。一種理論,無論它多么精致和簡潔,只要它不真實,就必須加以拒絕或修正;同樣,某些法律和制度,不管它們?nèi)绾斡行屎陀袟l理,只要它們不正義,就必須加以改造或廢除。”實現(xiàn)規(guī)章制度合法性的根本途徑是積極推進民主進程,保證人民群眾真正履行當家作主的權(quán)利。規(guī)章制度的現(xiàn)實性,主要指規(guī)章制度的可實現(xiàn)性和可操作性。即規(guī)章制度必須與它賴以存在的社會發(fā)展階段相適應(yīng),而不能脫離社會發(fā)展階段抽象談?wù)?必須具有實際的可操作性和可運作性,而不能僅僅停留于理論圖景;必須認真關(guān)注其存在及其實施成本,否則就會被人們所拋棄。只有解決了規(guī)章制度的合理性、合法性和現(xiàn)實性問題,不僅使民眾能夠認同和接受,更重要的是讓民眾能夠自覺運用這些規(guī)則去指導(dǎo)自己的實踐,規(guī)范自己的行為,約束自己的“越軌”沖動,構(gòu)建良好穩(wěn)定和諧的社會秩序,才能從根本上消除潛規(guī)則的生存土壤。第二,要不斷完善各項規(guī)章制度,壓縮潛規(guī)則的生存空間。潛規(guī)則滋生與正規(guī)則的不完善有關(guān),因此消解潛規(guī)則的關(guān)鍵環(huán)節(jié)就是不斷完善正規(guī)則。人們的社會交往活動在不斷的發(fā)展變化,我們的規(guī)章制度的建設(shè)也應(yīng)該隨著實踐的發(fā)展而不斷地完善。這主要包括:從實際出發(fā)重新審視、評價和選擇既有的規(guī)則,淘汰那些已經(jīng)落后于社會發(fā)展的規(guī)則,創(chuàng)新社會實踐需要的規(guī)則,使模棱兩可的規(guī)則明確化,使抽象的不易操作的規(guī)則具體化,使粗線條的規(guī)則細致化,使號召性的規(guī)則可操作化,使彈性大的規(guī)則剛性化,使代價高昂的規(guī)則低廉化,使運行效率低下的規(guī)則高效率化,等等。此外,還要健全和完善監(jiān)督機制,讓潛規(guī)則在陽光之下“現(xiàn)形”。潛規(guī)則之所以敢于挑戰(zhàn)正規(guī)則的權(quán)威,是因為它披著正規(guī)則所賦予的“合法外衣”并在暗中進行。因此,要徹底地遏制潛規(guī)則,就要加強監(jiān)督,讓潛規(guī)則在陽光下,在眾目睽睽之下露出原形。只有我們的規(guī)則體系不斷完善,不斷創(chuàng)新,潛規(guī)則才可能逐步退出歷史舞臺。第三,要提高各項規(guī)章制度的執(zhí)行效率,讓人們自覺自愿地按規(guī)章制度辦事。各類規(guī)章制度的執(zhí)行,有一個效率問題,運行效率高的規(guī)章制度,能讓人們主動選擇并自覺遵從,相反一個運行效率低下的規(guī)章制度,會讓人們避而遠之。要想讓人們主動自覺地遵從規(guī)章制度,就要提高規(guī)章制度的執(zhí)行效率,這就要求我們的各類執(zhí)法部門或組織系統(tǒng)在科學合理的設(shè)計各類規(guī)章制度的前提下,堅持按照規(guī)章制度的要求辦事,并不斷提高辦事效率。讓人們真正感到規(guī)章制度管用、有效,而主動選擇。提高規(guī)章制度的執(zhí)行效率離不開提高制度執(zhí)行人員的規(guī)則意識和思想素質(zhì),同時也要求執(zhí)行程序的有效、有序地運行。前者需要執(zhí)行人員對規(guī)則很好的理解和領(lǐng)悟,并主動自覺地踐行;后者既需要避免執(zhí)行程序的冗雜無序,又要避免執(zhí)行程序的交錯重復(fù)。只有這樣才能讓正規(guī)則運行順暢,讓人們主動地去選擇。第四,要降低各項規(guī)章制度的履行成本,讓潛規(guī)則無用武之地。人們在選擇正規(guī)則還是潛規(guī)則時,總會有一個成本收益的比較。潛規(guī)則之所以能被選擇,其中一個重要原因就在于其成本低,卻收益高。如果正規(guī)則實施的成本高于收益,行動者很有可能放棄正規(guī)則,而選擇成本低的潛規(guī)則。因此,要降低各類規(guī)章制度的履行成本,讓人們感到只有按照規(guī)章制度辦事才能夠獲得最大的收益。這一方面可以通過加大對潛規(guī)則的懲罰力度,從反向降低遵從規(guī)章制度的履行成本。另一方面,簡化正規(guī)則的實施程序,合理降低規(guī)章制度的履行成本,簡化僵硬的辦事程序。只有將規(guī)章制度的履行成本低于潛規(guī)則的實施成本,人們才會更加自覺自愿地遵從規(guī)章制度。由于潛規(guī)則的普遍存在并引發(fā)了大量不良社會效應(yīng),使?jié)撘?guī)則問題進入了學術(shù)研究的日程。目前,很多領(lǐng)域的學者,如經(jīng)濟學、法學、政治學、管理學、社會學等對潛規(guī)則的具體內(nèi)涵、形式特征及其運行規(guī)律等內(nèi)容做了一些深入而又卓有成效的研究,并提出了一些切實有效的應(yīng)對之策。然而,由于研究目的、研究方法的不同,學界對潛規(guī)則概念的理解還存在著很大的爭議,尚未形成一個統(tǒng)一的共識,這也是引起潛規(guī)則使用混亂的一個根源。因此有必要進一步澄清并重新界定潛規(guī)則。潛規(guī)則是相對于正規(guī)則而言的,是正規(guī)則的異化。任何一個社會要保持穩(wěn)定和諧的狀態(tài),都必須制定一系列的法律、法規(guī)和規(guī)章制度作為人們行為的規(guī)范。這些行為規(guī)范一般要經(jīng)過嚴格的程序方可制定和實施,具有正規(guī)性、成文性、顯現(xiàn)性的特點,通常被稱為