多規(guī)合一是我國空間規(guī)劃體系改革的重要方向

多規(guī)合一是我國空間規(guī)劃體系改革的重要方向

當(dāng)前我國的空間規(guī)劃制度中國有很多規(guī)劃類型，相互關(guān)系復(fù)雜。經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、生態(tài)建設(shè)規(guī)劃、綜合交通規(guī)劃及教育、醫(yī)療等各類專項規(guī)劃,從不同部門、不同側(cè)重點約束各類城鄉(xiāng)建設(shè)活動。作為國家規(guī)劃體系的重要組成部分,我國的空間規(guī)劃在廣泛實踐的基礎(chǔ)上不斷完善,各類規(guī)劃在引導(dǎo)城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展、實現(xiàn)空間資源有效配置及生態(tài)保護方面發(fā)揮了重要作用,奠定了不可替代的“領(lǐng)頭羊”地位。但是,由于部門間管理的側(cè)重點不同,以及各專業(yè)規(guī)劃的編制依據(jù)及技術(shù)規(guī)范不同,導(dǎo)致規(guī)劃間存在內(nèi)容表述不一、用地指標(biāo)彼此矛盾、空間安排相互錯位等一系列問題,帶來了規(guī)劃管理體系的混亂和空間資源的浪費。近年來,為了有效化解規(guī)劃間的矛盾,統(tǒng)籌部署城鄉(xiāng)建設(shè)用地空間,“三規(guī)合一”或“多規(guī)合一”逐步引起了學(xué)術(shù)界和各級政府的高度重視。1多規(guī)合一“多規(guī)合一”的內(nèi)涵、實現(xiàn)路徑和實現(xiàn)路徑我國“多規(guī)合一”理論的完善是在廣泛學(xué)術(shù)討論與地方實踐的基礎(chǔ)上陸續(xù)更新的。大致經(jīng)歷了起初的城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃“兩規(guī)合一”或加上經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃的“三規(guī)合一”,到目前融合各專業(yè)規(guī)劃的“多規(guī)合一”2個階段。從理論研究進展來看,雖然早期已有相關(guān)研究,但是將“多規(guī)合一”作為中心命題進行討論主要集中于近幾年,重點體現(xiàn)在以下4個方面:規(guī)劃協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)理論研究、規(guī)劃協(xié)調(diào)的技術(shù)手段、規(guī)劃協(xié)調(diào)的管理體制一級規(guī)劃協(xié)調(diào)的地方實踐,等等。在總結(jié)以往研究的基礎(chǔ)上,本文對“多規(guī)合一”工作進行了進一步的提煉。(1)“多規(guī)合一”的內(nèi)涵?！岸嘁?guī)合一”是指以國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃為基礎(chǔ),綜合生態(tài)建設(shè)規(guī)劃、綜合交通規(guī)劃以及教育、衛(wèi)生等專業(yè)規(guī)劃,協(xié)調(diào)解決“多規(guī)”間的沖突和矛盾,統(tǒng)籌部署城鄉(xiāng)空間資源,搭建城鄉(xiāng)規(guī)劃管理“一張圖”,形成各部門空間管理的工作底圖。但是,基于我國目前的規(guī)劃管理體系,從操作層面來看,“多規(guī)合一”并非是指多個部門只編制一個規(guī)劃,而是指通過“多規(guī)合一”,各專業(yè)規(guī)劃在城鄉(xiāng)同一空間上的用地邊界是完全一致的、功能安排是高度銜接的、政策屬性是相互協(xié)調(diào)的,“多規(guī)合一”的具體管理仍需各專業(yè)規(guī)劃分頭表達、分部門實施。(2)“多規(guī)合一”的優(yōu)點?！岸嘁?guī)合一”后,大致可以達到如下成效。一是協(xié)調(diào)解決“多規(guī)”間的沖突和矛盾,提升規(guī)劃的管控能力;二是推動項目的無沖突落地,提高行政服務(wù)效率;三是節(jié)約集約盤活存量土地,促進城鄉(xiāng)建設(shè)用地效率的最大發(fā)揮;四是保護生態(tài)環(huán)境,保住城市長遠(yuǎn)發(fā)展的生態(tài)“底線”。(3)“多規(guī)合一”的實現(xiàn)路徑。從現(xiàn)階段我國的規(guī)劃體系來看,“多規(guī)合一”的實現(xiàn)手段主要有2個途徑。(1)編制“多規(guī)合一”規(guī)劃。該途徑是基于發(fā)改、規(guī)劃、國土等部門各專業(yè)規(guī)劃已經(jīng)編制完成的前提下,通過編制“多規(guī)合一”規(guī)劃,統(tǒng)籌協(xié)調(diào)解決規(guī)劃間的各類矛盾,如廣州開展的“三規(guī)合一”規(guī)劃;(2)在專業(yè)規(guī)劃編制或修編中采用“多規(guī)合一”的手段。如城鄉(xiāng)規(guī)劃編制過程中,將經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃、土地利用規(guī)劃等其它規(guī)劃的空間管控要素充分體現(xiàn)和表達。綜合來看,受發(fā)展階段所限,第一種方案適用于各類規(guī)劃編制已經(jīng)相對完善的城市,開展“多規(guī)合一”的規(guī)劃時機較為成熟、可操作性較強;第二種方案則適用于生產(chǎn)力發(fā)展水平較為一般的城市,重在編制部門專業(yè)規(guī)劃時,綜合考慮其它規(guī)劃的因素。2“域東南角”的發(fā)展理念2012年7月,福建省委省政府下發(fā)《關(guān)于印發(fā)<莆田市城鄉(xiāng)一體化綜合配套改革試驗總體方案>的通知》,將莆田列為省城鄉(xiāng)一體化綜合配套改革試驗區(qū),要求按照“全域莆田”的理念,編制城鄉(xiāng)一體化總體規(guī)劃,實現(xiàn)規(guī)劃由城市延伸到鎮(zhèn)村的全覆蓋。同時明確提出:“要將莆田全市經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃和生態(tài)建設(shè)規(guī)劃融合起來形成‘一張圖’,協(xié)調(diào)解決重大發(fā)展問題,統(tǒng)籌城鎮(zhèn)化發(fā)展和城鄉(xiāng)建設(shè)。”基于以上背景,在《莆田市城鄉(xiāng)一體化總體規(guī)劃》編制過程中,規(guī)劃重點分析了發(fā)改、規(guī)劃、國土、環(huán)保等部門的“四規(guī)”,同時對綜合交通規(guī)劃及海洋漁業(yè)、水利相關(guān)部門的規(guī)劃一并進行疊加分析,找出“多規(guī)”間的問題,提出了相對可行的解決策略。2.1過小的劃間土地指標(biāo)莆田的“四規(guī)”之中,由于生態(tài)建設(shè)規(guī)劃對市域范圍內(nèi)重要生態(tài)敏感區(qū)的考慮在城鄉(xiāng)規(guī)劃(簡稱“城規(guī)”)、經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃(簡稱“經(jīng)規(guī)”)和土地利用總體規(guī)劃(簡稱“土規(guī)”)中均有考慮。為此,規(guī)劃重點剖析“城規(guī)”、“經(jīng)規(guī)”與“土規(guī)”在建設(shè)用地規(guī)模這一核心問題上的差異。規(guī)劃以2020年的期限為前提,借助GIS信息系統(tǒng)軟件進行疊加分析,將土地利用總體規(guī)劃作為底圖,分兩個步驟,依次疊加“城規(guī)”(莆田市城市總體規(guī)劃、仙游縣城總體規(guī)劃、鄉(xiāng)鎮(zhèn)總規(guī))、“經(jīng)規(guī)”(產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃),詳細(xì)分析規(guī)劃間存在的矛盾。通過規(guī)劃疊加,規(guī)劃間的問題主要集中在以下3個方面:(1)規(guī)劃間土地總量不一致。主要表現(xiàn)在:“城規(guī)”、“經(jīng)規(guī)”安排的建設(shè)用地指標(biāo)大大超出“土規(guī)”的總量控制范圍。(1)“城規(guī)”疊加“土規(guī)”。通過疊加結(jié)果發(fā)現(xiàn),“城規(guī)”確定的用地邊界范圍內(nèi),其城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模要高于“土規(guī)”的控制要求,超出指標(biāo)約16.17km2;(2)“城規(guī)”、“經(jīng)規(guī)”疊加“土規(guī)”。進一步疊加產(chǎn)業(yè)區(qū)后發(fā)現(xiàn),“城規(guī)”和“經(jīng)規(guī)”范圍內(nèi)兩項建設(shè)用地指標(biāo)疊合,其總量遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了超過范圍內(nèi)“土規(guī)”指標(biāo),超出部分高達149.30km2,“三規(guī)”之間確定的土地指標(biāo)根本不想匹配(圖1、圖2)。究其原因,“城規(guī)”和“土規(guī)”之間仍有一定的協(xié)調(diào)余地,但是產(chǎn)業(yè)區(qū)規(guī)劃大多在“城規(guī)”控制范圍外布局,也游離于“土規(guī)”的管控范圍以外,造成相關(guān)規(guī)劃管理的失控局面。(2)規(guī)劃間邊界不一致。由于“三規(guī)”分別屬規(guī)劃、國土、發(fā)改等不同部門管理,“三規(guī)”在建設(shè)用地細(xì)部邊界方面存在著大量的差異地塊。表現(xiàn)在:(1)部分城鎮(zhèn)組團超出“土規(guī)”的新增建設(shè)用地邊界,如西天尾、荔城組團等。在這些組團內(nèi),“城規(guī)”劃定了規(guī)模較大、形狀較為規(guī)整的城鎮(zhèn)建設(shè)用地,而區(qū)內(nèi)土地利用規(guī)劃安排的指標(biāo)相對較少;(2)部分城鎮(zhèn)組團囊括了“土規(guī)”的有條件建設(shè)區(qū),如湄洲灣北岸開發(fā)區(qū)、笏石組團等。在這些組團內(nèi),“土規(guī)”劃定了大部分的有條件建設(shè)區(qū),雖可以占用,但需要在市域其它地方減少建設(shè)用地,進行用地內(nèi)部的數(shù)據(jù)平衡。而“城規(guī)”全部劃為建設(shè)用地;(3)部分城鎮(zhèn)組團侵占了部分農(nóng)用地,如埭頭鎮(zhèn)?！巴烈?guī)”在埭頭鎮(zhèn)區(qū)劃定了大量的農(nóng)地,而在埭頭省級試點鎮(zhèn)規(guī)劃中,將城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模予以擴大,侵占了“土規(guī)”確定的農(nóng)地指標(biāo);(4)少量地塊城鎮(zhèn)組團規(guī)模小于“土規(guī)”的邊界,如涵江區(qū)?！巴烈?guī)”將周邊用地納入城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)劃統(tǒng)計中,但在“城規(guī)”的用地布局方面,城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍沒有涵蓋到這部分用地(圖3)。(3)規(guī)劃間用地屬性不一致。不同規(guī)劃對同一用地空間的用地屬性安排各異,如“城規(guī)”建設(shè)用地、“土規(guī)”非建設(shè)用地等差異地塊非常多。2.2空間協(xié)調(diào)原則由于規(guī)劃門類眾多,現(xiàn)行規(guī)劃體系在“空間管理”方面相互交叉、錯位,致使規(guī)劃實施難以操作。規(guī)劃認(rèn)為,有必要建立一個“多規(guī)合一”的空間平臺,綜合發(fā)改、規(guī)劃、國土、交通等部門規(guī)劃所涉及的空間要素,按照統(tǒng)一的城鄉(xiāng)空間發(fā)展思路,統(tǒng)籌安排建設(shè)用地布局,協(xié)調(diào)解決各規(guī)劃在空間上的沖突?；谝陨戏治?規(guī)劃提出如下協(xié)調(diào)原則:(1)“土規(guī)”:定指標(biāo)。根據(jù)《莆田市土地利用總體規(guī)劃》,城鄉(xiāng)居民點用地指標(biāo)控制在435km2,規(guī)劃將其作為作為規(guī)劃期內(nèi)城鄉(xiāng)居民點建設(shè)用地指標(biāo)的“上限”,建設(shè)用地總量不容突破。(2)“經(jīng)規(guī)”:定目標(biāo)。落實國民經(jīng)濟和社會發(fā)展“十二五”規(guī)劃、《湄洲灣港口城市規(guī)劃》等相關(guān)發(fā)展規(guī)劃,優(yōu)先保障湄洲灣臨港產(chǎn)業(yè)集群建設(shè)用地,土地指標(biāo)投放方面重點予以傾斜。(3)“城規(guī)”:定坐標(biāo)。在優(yōu)先保證城市總規(guī)、仙游縣城規(guī)劃、省級試點鎮(zhèn)用地的基礎(chǔ)上,按照“土規(guī)”的總量控制紅線,綜合“經(jīng)規(guī)”的產(chǎn)業(yè)區(qū)用地和保留的村莊居民點用地,全域分配城鄉(xiāng)用地指標(biāo)。(4)生態(tài)建設(shè)規(guī)劃:定底線。保證以城市綠心為核心,全市各類風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園、水源保護地等非建設(shè)用地不受侵犯。通過保護城鄉(xiāng)有限的生態(tài)“底線”,形成山海聯(lián)動和體系化的生態(tài)安全格局。2.3圖斑的圖斑劃分考慮到“多規(guī)合一”規(guī)劃實施的多部門、多主體性質(zhì),規(guī)劃認(rèn)為,多規(guī)合一后的“一張圖”,圖紙表達應(yīng)該是發(fā)改、規(guī)劃和國土等相關(guān)部門均能認(rèn)識、認(rèn)可的空間底圖,但同時應(yīng)不局限于發(fā)改、規(guī)劃或國土單個部門規(guī)劃的相關(guān)技術(shù)規(guī)范。按照這一核心思路,規(guī)劃探索性地將“全域莆田”規(guī)劃總圖的圖斑劃分為城市建設(shè)用地、鎮(zhèn)建設(shè)用地、鄉(xiāng)建設(shè)用地、村莊建設(shè)用地、農(nóng)田、水域等6大類。同時,對機場、港口、鐵路及其它道路交通等空間要素進一步明確。規(guī)劃至2020年,全市城鄉(xiāng)居民點建設(shè)用地規(guī)模達435km2,其中城鎮(zhèn)建設(shè)用地達250km2,村莊建設(shè)用地達185km2(圖4)。2.4強化城鎮(zhèn)開發(fā)邊界,促進用地集約利用規(guī)劃充分考慮“多規(guī)合一”的可操作性,在規(guī)劃“一張圖”空間底圖形成后,重點對2020年的莆田市城市總體規(guī)劃、莆田市土地利用總體規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)區(qū)規(guī)劃和生態(tài)建設(shè)規(guī)劃提出反饋與完善思路,方便各部門操作實施。(1)反饋《莆田市城市總體規(guī)劃》(2020年)。根據(jù)《莆田市城市總體規(guī)劃》規(guī)定,規(guī)劃中期(2020年)的城市建設(shè)用地控制在170km2以內(nèi)。“多規(guī)合一”后,進一步優(yōu)化城市建設(shè)用地邊界,適度增加了湄洲灣北岸、華亭試點鎮(zhèn)、秀嶼木材貿(mào)易加工示范區(qū)、興化灣南岸啟動區(qū)等區(qū)域的規(guī)劃建設(shè)用地指標(biāo)。規(guī)劃至2020年,中心城區(qū)規(guī)劃范圍內(nèi),城市建設(shè)用地調(diào)整到210km2,在原城市總體規(guī)劃的基礎(chǔ)上,擴大了40km2(扣除填海指標(biāo))的建設(shè)用地指標(biāo)(圖5、圖6)。(2)反饋《莆田市土地利用總體規(guī)劃》(2020年)。規(guī)劃重點針對城鎮(zhèn)建設(shè)用地,在堅持用地功能整體協(xié)調(diào)的前提下,結(jié)合道路網(wǎng)布局,將土地利用規(guī)劃布局相對零散的用地逐步整合為規(guī)整的建設(shè)用地,對城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)的建設(shè)用地進行再認(rèn)定。規(guī)劃重點針對2015年、2020年的城鎮(zhèn)建設(shè)用地調(diào)整提出修改指引(圖7、圖8)。(3)反饋產(chǎn)業(yè)區(qū)規(guī)劃(2020年)。以“多規(guī)合一”為基礎(chǔ),對現(xiàn)狀相對零散的產(chǎn)業(yè)園區(qū)進行整合,統(tǒng)籌建設(shè)用地布局,形成“2個國家級開發(fā)區(qū)—4個省級開發(fā)區(qū)—4個專業(yè)園區(qū)”的開發(fā)區(qū)體系,統(tǒng)一園區(qū)名錄、統(tǒng)一用地規(guī)模、統(tǒng)一園區(qū)邊界。通過園區(qū)整合,進一步提高土地利用效率,在用地轉(zhuǎn)型中實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)的整體升級(圖9)。(4)反饋生態(tài)建設(shè)規(guī)劃。規(guī)劃參考了深圳、廣州、武漢、長沙等生態(tài)資源保育的經(jīng)驗,通過“多規(guī)合一”,劃定莆田市基本生態(tài)控制線,保護莆田城鄉(xiāng)有限的生態(tài)資源,形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一的生態(tài)安全格局“底線”,從而處理好城鄉(xiāng)“大發(fā)展”與保護“大生態(tài)”之間的關(guān)系,進一步劃分“緊湊城市”與“開敞田園”,探索具有莆田特色的大地景觀格局?？傮w來講,基本生態(tài)控制線可劃分為生態(tài)底線區(qū)和生態(tài)發(fā)展區(qū)兩個部分。其中,生態(tài)底線區(qū)是城市生態(tài)保護和生態(tài)維育的核心地區(qū),是城市生態(tài)不可逾越的安全底線。規(guī)劃將以下6類地區(qū)劃分為生態(tài)底線區(qū):莆田城市綠心,飲用水水源一級、二級保護區(qū),自然保護區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園的核心區(qū),大型基礎(chǔ)設(shè)施通道地區(qū),主要河道及蓄滯洪區(qū),沿海基干林、生態(tài)公益林等其它生態(tài)敏感地區(qū)。其余生態(tài)較為敏感性地區(qū)可劃為生態(tài)發(fā)展區(qū)(圖10)。3加強頂層設(shè)計通過“多規(guī)合一”的莆田實踐,筆者認(rèn)為,雖然“多規(guī)合一”已經(jīng)成為現(xiàn)階段我國空間規(guī)劃體系的主要創(chuàng)新改革方向,但是規(guī)劃間的真正“合一”仍然面臨著體制機制改革、技術(shù)創(chuàng)新等一系列現(xiàn)實問題。(1)管理層面。由于“多規(guī)合一”涉及發(fā)改、規(guī)劃、國土、環(huán)保等多個部門,體制機制改革涉及到縱向和橫向的多層次協(xié)調(diào),不是某個部門可以獨立完成的,必須建立一個強有力的協(xié)調(diào)機制。從已有的經(jīng)驗來看,廣州市在推動“三規(guī)合一”過程中,專門成立了“三規(guī)合一”工作領(lǐng)導(dǎo)小組,由市長擔(dān)任組長,指導(dǎo)全市“三規(guī)合一”工作的開展,協(xié)調(diào)解決三個規(guī)劃遇到的重大問題;上海市則通過推動“城市規(guī)劃管理局與原房屋土地管理局中的土地管理部門”合并,加快“兩規(guī)合一”工作。為此,建議在編制“多規(guī)合一”規(guī)劃之前,地方政府應(yīng)成立“三規(guī)合一”工作領(lǐng)導(dǎo)小組,由一把手直接負(fù)責(zé),統(tǒng)籌協(xié)調(diào)規(guī)劃編制工作。(2)技術(shù)層面?！岸嘁?guī)合一”最核心的矛盾是“城規(guī)”、“土規(guī)”的建設(shè)用地布局矛盾。“多規(guī)合一”規(guī)劃編制需要在技術(shù)層面處理好3個方面的關(guān)鍵性要素:(