我國政府間的政府多元化供給方式研究

我國政府間的政府多元化供給方式研究

一、準(zhǔn)公共產(chǎn)品的總結(jié)(一)“半公共產(chǎn)品”的基本性質(zhì)準(zhǔn)公共產(chǎn)品，也稱為“混合產(chǎn)品”，是指具有有限競爭力和有限排他性的公共產(chǎn)品，即我們通常所說的半公共產(chǎn)品。它的基本性質(zhì)仍然是公共產(chǎn)品，但它可以通過一些市場化手段來經(jīng)營，或由不是特定的個(gè)人企業(yè)經(jīng)營，如高等教育、國家公園和擁擠的街道。它與公共產(chǎn)品不同的是:允許有適當(dāng)?shù)挠?其虧損也不全是由政府承擔(dān)。它與商品不同的是:它的盈利額度受到政府限制,負(fù)責(zé)經(jīng)營的企業(yè)受到政府的監(jiān)督。(P8)(二)準(zhǔn)公共產(chǎn)品的特性1.乙不排斥乙的消費(fèi),或在消費(fèi)例如教育產(chǎn)品就屬于這一類,處于同一教室的學(xué)生,甲在消費(fèi)教育產(chǎn)品時(shí)并不排斥乙的消費(fèi),也不排斥乙獲得利益。但是,教育產(chǎn)品在非競爭性上表現(xiàn)不充分,在一個(gè)班級內(nèi),隨著學(xué)生人數(shù)的增加,需要的課桌椅相應(yīng)增加,故增加邊際人數(shù)的教育成本并不為零,因而具有一定程度的消費(fèi)競爭性。2.道路產(chǎn)品的非排他性例如受特定的路面寬度限制,甲車在使用公共道路時(shí),就排斥其他車輛同時(shí)占有這一路段。因此,公路的非排他性是不充分的。但是,公共道路又具有充分的非競爭性,公共道路的車輛通過速度并不決定某人的競爭能力和競爭行為,一旦發(fā)生堵塞,無論駕車者出價(jià)高低,都會被堵塞在那里。因此,這類準(zhǔn)公共產(chǎn)品具有充分的非競爭性和不充分的非排他性。(P14)二、中國的準(zhǔn)公共產(chǎn)品定義和動態(tài)變化(一)“公共品”與準(zhǔn)公共產(chǎn)品改革開放以來,我國政府對準(zhǔn)公共產(chǎn)品的界定以及運(yùn)作模式的探索不夠重視,不僅缺少這方面的法律規(guī)章,在實(shí)踐中更容易忽視它的公共性,而偏好于所謂的“市場化”,最終往往把它異化成為純粹的商品,使公眾福利受到損害,要推進(jìn)準(zhǔn)公共產(chǎn)品的多元化改革,必須首先對改革的對象進(jìn)行界定,若把它當(dāng)成是完全的公共品,那就應(yīng)當(dāng)由政府全額投資,由國有企業(yè)來經(jīng)營管理,出現(xiàn)虧損也要由政府承擔(dān);若是把它定位為商品,那就應(yīng)該全面開放,自由競爭,自負(fù)盈虧。(P39)在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下,準(zhǔn)公共產(chǎn)品幾乎不存在。隨著我國行政體制改革的深入,市場經(jīng)濟(jì)體制的不斷完善,技術(shù)的發(fā)展和制度的創(chuàng)新與完善,純公共產(chǎn)品的范圍越來越小,準(zhǔn)公共產(chǎn)品的范圍將不斷擴(kuò)大,包括電信、電力、供氣、供熱、供水、排水、公共交通等,此外,實(shí)行企業(yè)核算制的郵政、市政建設(shè)、鐵路、港口、碼頭等也屬于準(zhǔn)公共產(chǎn)品的范圍。(二)“是否屬于純公共產(chǎn)品”的區(qū)分?隨著經(jīng)濟(jì)和技術(shù)的發(fā)展,傳統(tǒng)上屬于自然壟斷的公共產(chǎn)品,開始呈現(xiàn)出非自然壟斷的特征,這些變化使準(zhǔn)公共產(chǎn)品具有了競爭的性質(zhì)和特點(diǎn),為私人企業(yè)的進(jìn)入提供了機(jī)會和條件。因此,一些國家把準(zhǔn)公共產(chǎn)品中的競爭性部門和壟斷性部門區(qū)分開來,讓私人企業(yè)參與競爭性準(zhǔn)公共產(chǎn)品的生產(chǎn)和供給。其實(shí)質(zhì)誘因主要是由于技術(shù)進(jìn)步和需求變化導(dǎo)致了部分行業(yè)領(lǐng)域自然壟斷性質(zhì)發(fā)生變化,出現(xiàn)了競爭性的特點(diǎn)。因此,準(zhǔn)公共產(chǎn)品的競爭領(lǐng)域日漸擴(kuò)大,管制范圍日漸縮小。這是全球準(zhǔn)公共產(chǎn)品發(fā)展的一般趨勢。(P104)因此,對純公共產(chǎn)品、準(zhǔn)公共產(chǎn)品及私人產(chǎn)品的劃分并非一成不變,在不同的歷史時(shí)期對同一種產(chǎn)品究竟屬于何類產(chǎn)品的認(rèn)識可能有所不同。準(zhǔn)公共產(chǎn)品是社會公共需求和市場經(jīng)濟(jì)體制的產(chǎn)物,但產(chǎn)品性質(zhì)的確定卻依賴于市場發(fā)展的程度,其變化的過程也就是市場經(jīng)濟(jì)體制不斷發(fā)展的過程。三、公有企業(yè)的供給方式準(zhǔn)公共產(chǎn)品的供給在理論上應(yīng)采取政府和市場共同分擔(dān)的原則。改革開放以來,準(zhǔn)公共產(chǎn)品供給的改革目的,是為了解決準(zhǔn)公共產(chǎn)品有效供給不足和使用效率低下的雙重難題,將原來完全由政府和公有制企業(yè)的單一性的公有公益供給方式轉(zhuǎn)化為公共供給、私人供給、公私合作三者并存的多元化格局。政府、市場和非營利部門互為補(bǔ)充,按照公平與效率的原則,在準(zhǔn)公共產(chǎn)品供給方式市場化多元化的總體方向上,合理確定不同的準(zhǔn)公共產(chǎn)品的具體供給方式和組合結(jié)構(gòu),比如說經(jīng)營主體多元化、經(jīng)營方式多元化、區(qū)域多元化等。(P94)通過吸收多元的投資主體,在不同的業(yè)務(wù)領(lǐng)域,形成公對公、公對私、私對私的競爭格局,利用私人部門和第三部門的管理和技術(shù)特長,確保高效率地提供優(yōu)質(zhì)產(chǎn)品和服務(wù)。(P61)四、準(zhǔn)公共產(chǎn)品多元化的三種方法(一)社會化、市場化理論即完全由政府生產(chǎn)、公共提供(不是免費(fèi)而是低收費(fèi)),這主要涉及一些排他成本比較高,替代性較強(qiáng)的準(zhǔn)公共產(chǎn)品。準(zhǔn)公共產(chǎn)品的特性使部分產(chǎn)品的政府供給比私人供給更具有優(yōu)勢,如能夠有效解決私人供給準(zhǔn)公共產(chǎn)品的低效率和外部效應(yīng)問題,能夠彌補(bǔ)“市場失靈”的缺陷等。所謂的社會化、市場化理論應(yīng)該理解為針對那些具有競爭性的產(chǎn)品,并不是所有的準(zhǔn)公共產(chǎn)品都可以實(shí)行市場化,不是在任何公用事業(yè)領(lǐng)域不分條件和場合的都采取競爭方式。實(shí)際上某些服務(wù)由政府采取壟斷的方式提供可能會比通過競爭方式提供更有效率。比如說郵政服務(wù),如果讓其完全市場化,則那些郵政成本較高的邊遠(yuǎn)地區(qū)的居民就有可能要付出很高的代價(jià),若政府實(shí)行對郵政價(jià)格的管制,以追求盈利最大化的民營企業(yè)就會放棄對邊遠(yuǎn)地區(qū)的郵政服務(wù),這就是經(jīng)濟(jì)學(xué)中的所謂“市場失靈”,因此需要由國營企業(yè)來承擔(dān)“保障郵政普遍服務(wù)”的責(zé)任,國營郵政企業(yè)的主要職責(zé)應(yīng)該是彌補(bǔ)“市場失靈”,主要從事民營企業(yè)不愿做的業(yè)務(wù)。(P12-15)所以,計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的單位壟斷供給準(zhǔn)公共產(chǎn)品的方式,在我國現(xiàn)實(shí)情況下還將大量存在,但壟斷范圍要逐漸縮小,而且以前的不計(jì)成本的經(jīng)營方式要盡可能改變。(二)企業(yè)參與,政府責(zé)任,企業(yè)積極性結(jié)合起來,把政府責(zé)任和企業(yè)積極性結(jié)合起來,把政府責(zé)任和企業(yè)積極性結(jié)合起來,企業(yè)選私營部門提供公共產(chǎn)品可以采用以下幾種方式,把政府責(zé)任和企業(yè)積極性結(jié)合起來。這樣,政府與服務(wù)提供者之間的關(guān)系由原來的行政關(guān)系變?yōu)榻?jīng)濟(jì)合同關(guān)系。1.引入競爭機(jī)制,增加企業(yè)公共產(chǎn)品供給的供給對一些具有一定排他性的準(zhǔn)公共產(chǎn)品,地方政府可以通過公開招標(biāo)的形式,與最優(yōu)的廠家簽訂供給合同。這樣既可以通過引入競爭機(jī)制減少支出,又能夠提高準(zhǔn)公共產(chǎn)品的供給質(zhì)量。民營企業(yè)一方面要受到價(jià)格聽證、政府規(guī)制等制度的制約,履行公益性職能,同時(shí)得到政府補(bǔ)貼;另一方面把效益、顧客滿意度作為競爭標(biāo)準(zhǔn),實(shí)現(xiàn)運(yùn)營效率的提升。2.企業(yè)私人企業(yè)對于具有規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益的自然壟斷行業(yè),政府可以通過公開招標(biāo)形式選擇私人企業(yè),授權(quán)其在這一領(lǐng)域獨(dú)家經(jīng)營。但這并不代表政府對其失去監(jiān)督與控制,而是加強(qiáng)對這一領(lǐng)域?qū)嵭姓?guī)制。3.政府支持原則對于某些由私營部門提供的準(zhǔn)公共產(chǎn)品,政府把其價(jià)格控制在基本的生產(chǎn)成本之內(nèi),提供者的利益損失由政府加以補(bǔ)助。補(bǔ)助的方式包括補(bǔ)貼、貸款貼息和減免稅等,比如對私人公共汽車公司和對私立學(xué)校的補(bǔ)貼等。(三)公私業(yè)務(wù)合作這種方式是目前應(yīng)用最廣泛的。公私合作方式主要有公私業(yè)務(wù)合作、公私資金合作。其中公私業(yè)務(wù)合作方式是指政府通過委托一購買的方式通過私營組織提供準(zhǔn)公共產(chǎn)品,在政府不適合發(fā)揮作用的領(lǐng)域與私營組織合作實(shí)現(xiàn)“補(bǔ)缺”。公私資金合作主要有以下方式:1.我國我國投資戰(zhàn)略布局中,我國國家控股的特點(diǎn)就是通過政府的控股帶動公共資產(chǎn)的增值,但同時(shí)也會導(dǎo)致公、私準(zhǔn)公共產(chǎn)品服務(wù)企業(yè)可以通過出售股份,吸收民間資金介入,形成公私合作的股份制結(jié)構(gòu)。這樣通過股份制等投資結(jié)構(gòu),既可以減少財(cái)政投資,還可以獲得利潤和稅收,促進(jìn)國有資產(chǎn)的保值和增值。國家的控股在保障公共利益的同時(shí),也容易引起以下弊端:由于政府控股地位,對公司的經(jīng)營管理施加獨(dú)斷性的決定和影響。公司管理層唯“政府”這個(gè)大股東之命是從,數(shù)量眾多的中小股東缺乏參與公司治理的有效途徑。這不僅挫傷了中小股東參與公司治理的積極性,也使得股份公司缺少有效的外部監(jiān)督,控股股東的權(quán)力得不到有效的制約和平衡,進(jìn)而影響到股份公司治理結(jié)構(gòu)的健全和完善,也阻礙了股份公司資金運(yùn)營質(zhì)量和運(yùn)作效率的提高。(P159)2.公有企業(yè)企業(yè)的正常經(jīng)營活動從理論上講,政府提供不等于政府直接生產(chǎn),但要找到一個(gè)能有效兼顧公眾利益和企業(yè)利益的機(jī)制并不容易,這也是制約我國準(zhǔn)公共產(chǎn)品產(chǎn)權(quán)改革的一個(gè)主要因素?！敖疬吂伞边@一特別股份形式則為我們提供了一個(gè)思路,它是國家持有的具有特殊權(quán)利的一種股份,國家可以憑借該“金邊股”對上市公司的經(jīng)營行為進(jìn)行控制。政府擁有金邊股時(shí),對公司的一般正常經(jīng)營活動并不進(jìn)行干涉,也無權(quán)干涉,只是在金邊股所設(shè)定的特殊權(quán)利范圍內(nèi)對公司進(jìn)行干預(yù)。(P145-147)這就有力的保障了公司根據(jù)市場規(guī)律靈活的安排自己的經(jīng)營行為,最大限度地發(fā)揮公司作為獨(dú)立市場主體的優(yōu)勢。在這樣的制度安排下,政府僅在對國家安全和國民經(jīng)濟(jì)全局具有重大影響的企業(yè)持有一股,憑借對這種“金邊股”的持有,政府雖然不能對企業(yè)的日常經(jīng)營活動進(jìn)行干預(yù),但是卻取得對企業(yè)重大決策的否決權(quán),就是當(dāng)企業(yè)作出有損于國家整體利益的決策時(shí),政府可以按照“金邊股”制度安排,對其進(jìn)行否決。比如航空、能源、交通等行業(yè)