構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的行政管理體制

構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的行政管理體制

隨著農(nóng)村綜合體制改革的深入，我國農(nóng)村政當(dāng)局的行政體制發(fā)生了從最初的鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移到城市、簡化和深入的變化，以及減少行政階層的重要階段。當(dāng)前,強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)、試行“省直管縣”財(cái)政體制等改革已在全國各地廣泛開展。我們認(rèn)為,有條件地取消“市管縣”,實(shí)行“省管縣”的財(cái)政體制和行政體制,在此基礎(chǔ)上建立城市政府和縣域農(nóng)村政府的平等合作體系,并切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能,是從根本上緩解農(nóng)村基層政府的財(cái)務(wù)危機(jī),建立符合社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)原則的公共財(cái)政體制,實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展,城鄉(xiāng)共同繁榮的一項(xiàng)重要制度保障。為此,我們提出了構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的行政管理體制的立體改革思路:一是通過推進(jìn)省管縣,減少政府層級,構(gòu)建扁平化的縱向行政體制;二是市縣平級,城鄉(xiāng)分治,構(gòu)建新型的地方政府橫向合作體系,促進(jìn)城鄉(xiāng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展;三是進(jìn)一步完善公共服務(wù)型和法治型政府的工作機(jī)制。限于篇幅,本文僅從橫向市、縣政府間關(guān)系的角度作一粗淺探討。一、廣域化、泛化的城市農(nóng)村社會(huì)為什么向城市社會(huì)轉(zhuǎn)變,是城市經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論之迷。但可以肯定,最初的城市是一個(gè)“點(diǎn)”的概念和集約型的范疇。無論是為了降低保護(hù)財(cái)產(chǎn)安全的成本,還是為了降低交易費(fèi)用、尋求規(guī)模收益和外部經(jīng)濟(jì),城市由小到大,逐步形成以小城鎮(zhèn)、中小城市、大城市和特大中心城市為鏈條的城市體系,是世界城市化的共同趨勢。特別是特大型的中心城市,作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的增長極和政治、經(jīng)濟(jì)、文化中心,其強(qiáng)大的聚集力和帶動(dòng)力使這些中心城市由點(diǎn)上的集約型概念,發(fā)展為面上的廣域型城市。特大城市的廣域化是世界城市化發(fā)展過程中的共同現(xiàn)象。第二次世界大戰(zhàn)后,隨著世界范圍內(nèi)工業(yè)化與城市化的快速推進(jìn),國際上出現(xiàn)了城市圈或城市圈。目前我國正在規(guī)劃和打造十大城市群或城市圈:京津冀、長三角、珠三角、山東半島、遼中南、中原、長江中游、海峽西岸、川渝和關(guān)中城市群。在這些城市圈和城市群中,省會(huì)城市、中心特大城市占據(jù)著極高的首位度,發(fā)揮著巨大的龍頭和帶動(dòng)作用,不僅推動(dòng)了我國的工業(yè)化和城市化,同時(shí)逐漸演變?yōu)閺V域型城市,為我國推行市管縣體制提供了成功的實(shí)證案例。不可否認(rèn),20世紀(jì)80年代我國實(shí)施市管縣體制以來,中國的城市化進(jìn)程不斷加快,取得了舉世矚目的成就。但同時(shí)也出現(xiàn)了市管縣體制擴(kuò)大化和廣域型城市泛化的現(xiàn)象:不僅在少數(shù)中心城市和特大城市實(shí)行市管縣體制,而且地級市、縣級市都實(shí)行市管縣體制。隨著不少縣升格為市和區(qū)劃調(diào)整,縣級市也管理幾個(gè)過去平級的農(nóng)業(yè)縣,這種“市管縣”其實(shí)就是一個(gè)“縣管縣”。原本作為廣域行政概念的縣域經(jīng)濟(jì)在市的領(lǐng)導(dǎo)下沒有壯大起來,反倒成了農(nóng)村和農(nóng)業(yè)的代名詞,其轄區(qū)隨著區(qū)劃頻繁調(diào)整、土地的大量征用和城市的不斷擴(kuò)張而變得越來越小。由于點(diǎn)與面的顛倒,廣域和狹義的混淆,目前我國是市中有縣,市中有市,市中有鄉(xiāng),區(qū)中有鄉(xiāng),不一而足。同時(shí)也導(dǎo)致行政區(qū)域改革方案思路不清,“弱省強(qiáng)市”、“強(qiáng)省強(qiáng)縣”、“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”、“市管鎮(zhèn)”等,五花八門。我們認(rèn)為,如果不厘清廣域型區(qū)劃和狹義型區(qū)劃,各種各樣的改革方案將無從選擇。二、城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的比較我們實(shí)施市領(lǐng)導(dǎo)縣的體制,目的是城鄉(xiāng)合治和城鄉(xiāng)一體化。但目前對城鄉(xiāng)合治的概念并沒有一個(gè)明確的定義,對這一概念的理解和使用的角度各不相同,甚至相反。其中主要有兩種:一是從經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略的角度,把城鄉(xiāng)合治與城鄉(xiāng)一體化劃等號。作為一種肯定的提法,主要強(qiáng)調(diào)政府統(tǒng)一發(fā)展城市與農(nóng)村,在建設(shè)上城鄉(xiāng)統(tǒng)一規(guī)劃布局,在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)上加快發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè),在人口結(jié)構(gòu)上加快對被納入城市規(guī)劃的失地農(nóng)民的市民化過程;二是從行政管理體制的視野,把城鄉(xiāng)合治與城鄉(xiāng)分治相對應(yīng),從否定的角度來闡述城鄉(xiāng)合治這一概念。這里的城鄉(xiāng)合治是指一級政府試圖用一套體制和方式來管理城市和鄉(xiāng)村這兩個(gè)不同的運(yùn)行系統(tǒng),包括投資體系、監(jiān)管體系以及戶籍、公共福利事業(yè)等社會(huì)管理體系。而城鄉(xiāng)分治,就是通過城市政府和農(nóng)村政府兩套體系對城市和農(nóng)村分別進(jìn)行管理。而我們的研究是從后一種角度,也就是行政管理的角度來進(jìn)行分析。對基層市、縣政府在行政上的城鄉(xiāng)合治,我們是持否定態(tài)度的。改革開放前,我國在行政區(qū)劃管理體制上城市型行政區(qū)和地域型行政區(qū)并存,在政府體制上則實(shí)行一般區(qū)域性地方政府和市鎮(zhèn)政府兩套體制,在管轄范圍上市政府一般只限于城區(qū)和郊區(qū),在戶籍管理上實(shí)行市民和農(nóng)民分類管理,這也是國際上慣用的城鄉(xiāng)分治體制。改革開放后,我們實(shí)行了市管縣改革,表明了政府企圖通過城鄉(xiāng)合治實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)互補(bǔ)和城鄉(xiāng)一體化的意圖和努力,但實(shí)際上并沒有真正實(shí)施城鄉(xiāng)合治的一元化行政管理體制。市的內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置仍然清晰地分成兩個(gè)系統(tǒng),一是城市管理系統(tǒng),二是農(nóng)村管理系統(tǒng)。我們認(rèn)為城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)體制的要害并不在于政府的管理系統(tǒng)分為城市政府和農(nóng)村政府,或者在市政府或縣政府內(nèi)分為城市管理系統(tǒng)和農(nóng)村管理系統(tǒng)。這就如有人提出取消城鄉(xiāng)戶籍制度,好像戶籍制度的差別取消了,城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的差別就消失了。其實(shí)戶籍管理在任何國家都是政府社會(huì)管理的重要的職能和內(nèi)容,過去我國戶籍制度管理的要害和缺陷是其背后的隱藏著巨大不平等。是用戶籍制度隔絕了城鄉(xiāng)人口的流動(dòng),并且把市民和農(nóng)民變成了身份和地位不同的兩類公民,在待遇和權(quán)利上存在著很大差距,包括選舉權(quán)、勞動(dòng)就業(yè)權(quán)、受教育權(quán),特別是農(nóng)民工子女享有的義務(wù)教育權(quán)。此外還有醫(yī)療、養(yǎng)老等社會(huì)保障和社會(huì)福利等方面的差距,農(nóng)民工和外來人口被視為“二等公民”。目前我國雖然在自由流動(dòng)和遷移方面放寬了門檻,但外來務(wù)工人員和本地居民在社會(huì)福利和權(quán)利上的差距仍然存在,并且在短期內(nèi)難以消失。因此城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的差距不是行政上的“城鄉(xiāng)分治”造成的,也不是一個(gè)簡單行的“城鄉(xiāng)合治”能夠解決的。不徹底打破重工抑農(nóng)、重城輕鄉(xiāng)觀念,任何形式的城鄉(xiāng)合治都改變不了“外合內(nèi)分”的客觀事實(shí)。國際上普遍實(shí)行城鄉(xiāng)分治行政體制,卻同樣有效地解決了城鄉(xiāng)差距和協(xié)調(diào)發(fā)展問題。因此,市管縣體制不應(yīng)泛化。企圖通過泛化的市管縣體制實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)合治,既違背了城鄉(xiāng)分治的國際慣例,也沒有達(dá)到改革的預(yù)期目的。三、城鄉(xiāng)合治,缺乏統(tǒng)一的體制機(jī)制或方式長期以來我們在研究城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和差別問題上,十分重視和強(qiáng)調(diào)體制和政策等人為因素導(dǎo)致的差別,而對于城鄉(xiāng)天然的差別和自然的因素,我們的認(rèn)識(shí)和研究不足。由此產(chǎn)生一個(gè)隱形的誤區(qū),似乎只要體制上和政策上統(tǒng)一了,城鄉(xiāng)差別就消失了。甚至認(rèn)為城市化就是消滅農(nóng)民,把農(nóng)村都變?yōu)槌鞘?。而農(nóng)業(yè)作為第一產(chǎn)業(yè),其基礎(chǔ)性、弱質(zhì)性和廣域性與第二、第三產(chǎn)業(yè)相比較有著完全不同的運(yùn)行方式。城鄉(xiāng)合治,試圖用一套體制和方式來管理城市和鄉(xiāng)村這兩個(gè)不同的運(yùn)行系統(tǒng),顯然是不符合城市和鄉(xiāng)村不同的特征和運(yùn)行機(jī)制的。隨著城市的發(fā)展和農(nóng)業(yè)多功能性的開發(fā),由城鄉(xiāng)合治走向城鄉(xiāng)分治,是許多國家城鄉(xiāng)治理的成功經(jīng)驗(yàn),也是世界行政史揭示的一個(gè)客觀規(guī)律。1.休息時(shí)間在城鄉(xiāng)或農(nóng)村地區(qū)的管理在城市,除了個(gè)體經(jīng)營戶,居民的生產(chǎn)單位和生活單位是相互分離的,工作時(shí)間和八小時(shí)之外的個(gè)人休息時(shí)間界限分明,既是單位人,也是社區(qū)人,工作時(shí)間嚴(yán)格服從單位的紀(jì)律和制度管理,家庭是一個(gè)單純的獨(dú)立空間和消費(fèi)單位,休息時(shí)間在遵守社會(huì)和社區(qū)的規(guī)則下享有充分的自由和選擇。在農(nóng)村,以家庭為單位的農(nóng)戶既是一個(gè)生產(chǎn)單位,又是一個(gè)消費(fèi)單位,每個(gè)農(nóng)戶既是勞動(dòng)者,又是生產(chǎn)者,他們的收入既要用于消費(fèi),也要用于生產(chǎn)和投資,一家農(nóng)戶就是一家小型生產(chǎn)企業(yè)。農(nóng)戶的家庭經(jīng)營活動(dòng)表面上看是農(nóng)戶的利益和農(nóng)民的私事,而實(shí)際上是與國家利益、城市經(jīng)濟(jì)緊密聯(lián)系在一起的,因此農(nóng)戶作為經(jīng)濟(jì)單位來看比城鎮(zhèn)家庭更重要。政府對城鄉(xiāng)的管理方式需有所區(qū)別:城市管理主要是在較大范圍提供公共產(chǎn)品、服務(wù)和公共安全;對農(nóng)村的管理則要把工作重心深入到農(nóng)村最基層的農(nóng)戶和農(nóng)民,同時(shí)對農(nóng)戶的工作不僅是即包括生活性的,也包括生產(chǎn)性的。如引導(dǎo)農(nóng)戶調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu),對農(nóng)戶落實(shí)各種生產(chǎn)性的補(bǔ)貼,提高農(nóng)民的增收的技能等。2.促進(jìn)農(nóng)民聯(lián)合,加強(qiáng)農(nóng)民社會(huì)功能傳統(tǒng)農(nóng)村以第一產(chǎn)業(yè)為主,而城市以第二、三產(chǎn)業(yè)為主。從三次產(chǎn)業(yè)的特性來看,第一產(chǎn)業(yè)的分散性、季節(jié)性和產(chǎn)品價(jià)格的波動(dòng)性大于第二三產(chǎn)業(yè),因此,農(nóng)業(yè)的自然風(fēng)險(xiǎn)與市場風(fēng)險(xiǎn)也最大。在管理上除了政府的扶持,農(nóng)產(chǎn)品銷售、加工和訂單生產(chǎn)等都需要農(nóng)民自已的組織和合作。此外,農(nóng)民作為一個(gè)生產(chǎn)單位是與土地緊密聯(lián)系在一起的,在土地的集體所有制下,農(nóng)田水利基本建設(shè)、土地的流轉(zhuǎn)和調(diào)整更需要合作,需要小范圍的公共決策和公共投票。農(nóng)民由于祖祖輩輩長期生長在一方土地上,家族關(guān)系、熟人社會(huì)為公共決策和民主管理打下了基礎(chǔ)。反之,城市居民由于生產(chǎn)和生活方式的多元化,其共同的利益相關(guān)性反而不如農(nóng)村居民強(qiáng),加之我國小規(guī)模自治型城市的缺乏,因此我國的基層民主自治首先從農(nóng)村發(fā)動(dòng)。在其發(fā)育條件尚不完全成熟的條件下,基層政府工作的一項(xiàng)重要內(nèi)容,就是引導(dǎo)、扶持和培育各種專業(yè)性和綜合性的合作組織,以便其在條件成熟的時(shí)候替代政府的職能。3.城鄉(xiāng)行政管理體制的城鄉(xiāng)分野人口越是在空間上聚集,“五通”的相對投資和維護(hù)成本越低;而人口越是在空間上分散,其投資和維護(hù)的相對成本越高。因此,對城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品的投資、補(bǔ)貼、管理、維護(hù)等一系列運(yùn)作與農(nóng)村公共產(chǎn)品的投入是有區(qū)別的,這是城鄉(xiāng)的不同特點(diǎn)和運(yùn)行機(jī)制所決定的。正是由于城鄉(xiāng)之間具有天然差別,有必要針對城市和農(nóng)村不同的特點(diǎn)和面臨的不同目標(biāo)任務(wù),采用不同的行政管理體制,實(shí)施城鄉(xiāng)分治。同時(shí)通過城市對農(nóng)村的援助政策和中央對農(nóng)業(yè)的傾斜政策去扶持農(nóng)業(yè)、開發(fā)農(nóng)村的多功能性,提升農(nóng)業(yè)的價(jià)值和農(nóng)民的收入,使城鄉(xiāng)差距逐步縮小而不是固化或越拉越大。四、組織間的互動(dòng)20世紀(jì)70、80年代以來,西方各國紛紛興起了以“政府再造”為主要內(nèi)容的行政改革浪潮,它涉及各級政府之間、政府部門之間,部門內(nèi)部機(jī)構(gòu)之間、政府與社會(huì)組織之間、政府與社會(huì)公眾之間的溝通與互動(dòng),帶來各級政府部門在組織結(jié)構(gòu)、決策程序、運(yùn)行機(jī)制、評估體系、激勵(lì)機(jī)制等方面的顯著變化,是對政府部門的行政理念、發(fā)展目標(biāo)、行為準(zhǔn)則、治理模式、制約機(jī)制和工作流程等全方位的整體再造。借鑒先行市場經(jīng)濟(jì)國家的經(jīng)驗(yàn),結(jié)合我國的具體國情,我們認(rèn)為目前的行政體制改革,不僅應(yīng)通過政府流程的再造提高公共服務(wù)的效率和水平,同時(shí)還應(yīng)通過市縣平級、城鄉(xiāng)分治,構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的新型行政管理體制,促進(jìn)城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間協(xié)調(diào)發(fā)展。1.建立市、縣平級平等的新型合作關(guān)系,以推行省管縣,擴(kuò)大基層政府合作在推進(jìn)省直管縣的過程中,應(yīng)調(diào)整市與縣之間、縣與鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的關(guān)系,那種用提高城市級別的辦法來推進(jìn)各地城市化進(jìn)程,使城市高于農(nóng)村,領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)村的做法,實(shí)質(zhì)是犧牲農(nóng)村來發(fā)展工業(yè)、發(fā)展城市,也是我國財(cái)政和公益事業(yè)長期向城市傾斜,城市強(qiáng)制低價(jià)征用農(nóng)村土地的一個(gè)制度性根源。長期從事農(nóng)村工作的干部行政級別比城市低,收入報(bào)酬比城市同級人員低,不利于吸引優(yōu)秀人才從事農(nóng)村工作。建立市、縣平級平等的新型合作關(guān)系,能從制度上保證農(nóng)業(yè)和農(nóng)村不至于淪為二等公民和二等地位,也有利于吸引更多的優(yōu)秀人才到鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作。因此,在條件具備的地區(qū)應(yīng)通過市縣分治,推行省管縣,并逐步調(diào)整各級地方政府的相互關(guān)系。第一,要對中心城市的政治、經(jīng)濟(jì)、文化等功能進(jìn)行正確定位,中心城市和其他縣在行政上是平等的,沒有隸屬關(guān)系。在培育和加快中心城市的發(fā)展、推進(jìn)城市化的進(jìn)程中,要采用經(jīng)濟(jì)手段,不能以犧牲縣市的利益來實(shí)現(xiàn)。第二,逐步消除市與市、市與縣之間的行政級差,不再將直轄市以外的市分為地級市和縣級市,使市與市之間同級;同時(shí),市與縣同級,都劃歸省級政府(包括省、自治區(qū)、直轄市、有帶動(dòng)力的中心城市)統(tǒng)一管理。這樣,雖然市縣之間的功能和特點(diǎn)不同,但都是省(區(qū))直接分塊管理的行政區(qū)劃,都是處于省級之下的第三級行政建制,行政級別相同。第三,在“市管縣”向“省管縣”體制轉(zhuǎn)變過程中,也要完善干部管理制度。現(xiàn)在我國縣市主要領(lǐng)導(dǎo)更換快、任期短是一個(gè)普遍想象,嚴(yán)重影響到縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。大縣的主要領(lǐng)導(dǎo)的待遇可高于小市主要領(lǐng)導(dǎo)的待遇,讓有能力的干部在縣里安心工作,有利于將優(yōu)秀的領(lǐng)導(dǎo)干部留在縣上長期工作,有利于廉政建設(shè)和縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。2.區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展模型根據(jù)發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)家岡納·繆爾達(dá)爾的循環(huán)累積因果理論,城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)和區(qū)域經(jīng)濟(jì)能否得到協(xié)調(diào)發(fā)展,關(guān)鍵取決于極化效應(yīng)和擴(kuò)散效應(yīng)孰強(qiáng)孰弱。在欠發(fā)達(dá)國家和地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的起飛階段,極化效應(yīng)大于擴(kuò)散效應(yīng),市場力量的作用一般趨向于強(qiáng)化而不是弱化區(qū)域間的不平衡,這是造成區(qū)域經(jīng)濟(jì)難以協(xié)調(diào)發(fā)展的重要原因。要促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展,必須要有政府的有力干預(yù),使極化效應(yīng)大于擴(kuò)散效應(yīng)。這一理論是我國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中政府作用的重要依據(jù)。但是,在市場經(jīng)濟(jì)體制下,政府的干預(yù)和調(diào)節(jié)應(yīng)主要通過經(jīng)濟(jì)協(xié)作來實(shí)現(xiàn),而不是通過行政力量來配置。否則,政府的作用會(huì)適得其反,不是擴(kuò)散效應(yīng)大于極化效應(yīng),而是極化效應(yīng)大于擴(kuò)散效應(yīng)。因此,不僅縣與市之間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展應(yīng)通過經(jīng)濟(jì)合同和經(jīng)濟(jì)協(xié)作來解決,而且可以跨越行政級別和行政區(qū)劃,進(jìn)行相互交叉和上下貫通的經(jīng)濟(jì)聯(lián)合。例如市與市、縣與縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)、市與鄉(xiāng)、區(qū)與鎮(zhèn)、區(qū)與縣等合作。3.法律是政府的一種公共權(quán)力目前世界上主要國家的宏觀調(diào)控手段都有法律手段、經(jīng)濟(jì)手段和行政手段三種。在法治比較建全的國家,這三種手段并不是一個(gè)平行和并列的關(guān)系。經(jīng)濟(jì)手段主要是財(cái)政金融政策,這些手段發(fā)揮作用要通過市場供求機(jī)制的傳導(dǎo),其效果也需要市場來驗(yàn)證。因此經(jīng)濟(jì)手段是一種間接的工具,更多地反映了“私人意思自治”,由分散的當(dāng)事人自己針對政府的政策做出反映。行政手段本質(zhì)上是一種公共權(quán)力,是政府可以直接作出的,其操作最為簡單,其效力比之經(jīng)濟(jì)政策來說要快得多,但也更容易帶有較強(qiáng)的個(gè)人色彩和長官意志。法律手段的本質(zhì)是民意的最高反映,法律要通過一定的立法程序來制定和通過,立法需要時(shí)間,需要“討價(jià)還價(jià)”,因此推出一部法律的時(shí)間較長,但法律一經(jīng)出臺(tái),其效力和效果是最高和最好的。因此無論是經(jīng)濟(jì)政策還是行政政策,一旦上升到法律的高度,公民也好,政府也好,任何社會(huì)主體都必須遵循。法律既約束公民,也約束政府;