論政府收支的制度創(chuàng)新

論政府收支的制度創(chuàng)新

一、“全面預(yù)算管理”的基本定義(一)實施分級分類制度,加強政府預(yù)算對本2003年10月，中共中央提出了《關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟體制的決定》第21條?！叭魏涡问降念A(yù)算管理和對其自身負荷的有效監(jiān)控都必須得到實施。”。加強各級人民代表大會對本級政府預(yù)算的審查和監(jiān)督”。此后,國務(wù)院在《關(guān)于2005年深化經(jīng)濟體制改革的意見》中進一步提出“改革和完善非稅收入收繳管理制度,逐步實行全口徑預(yù)算管理”。(二)公民或政府需要對立法機構(gòu)負責(zé)管理所謂全口徑預(yù)算管理(FullCoveredBudgetManagement,FCBM),簡單而言,就是要對全部政府性收支,實行統(tǒng)一、完整、全面、規(guī)范的預(yù)算管理,即,凡是憑借政府行政權(quán)力獲得的收入與為行使行政職能所管理的一切支出,都應(yīng)納入政府預(yù)算管理。從而實現(xiàn)預(yù)算作為行政層面內(nèi)部控制與立法層面外部控制的管理工具,最終使得以財政部門為財務(wù)統(tǒng)領(lǐng)的政府整體能夠?qū)α⒎C構(gòu)負責(zé),進而確保整個政府活動是對公民負責(zé)的。從預(yù)算范圍上看,就涵蓋的政府收支分類而言,全口徑是最大統(tǒng)計口徑的財政收支,即“全部公共收支”,包括政府為履行公共職責(zé)直接或間接控制和管理的各種形式的資金收支,與預(yù)算原則中“全面性、綜合性原則”的要求相一致,是保證預(yù)算透明和可問責(zé)的基石。從收入取得的形式考察,全部政府收入可分為稅收收入與非稅收入,而政府收支類型的具體不同,要求全口徑預(yù)算管理實現(xiàn)預(yù)算管理模式的創(chuàng)新。不同類型的政府收支在預(yù)算管理制度中所處的位置、管理模式等的變化,是理解全口徑預(yù)算管理的基本線索;為規(guī)范預(yù)算外、制度外政府收支而實施的一系列制度變革,反映了中國全口徑預(yù)算管理改革的進程。二、政府收支規(guī)制就財政實務(wù)而言,以預(yù)算管理層次為標尺,我國全部政府收支可以劃分為預(yù)算內(nèi)、預(yù)算外與制度外收支(高培勇,2007)。這種“三分法”比較符合我們對政府收支的感性認識。在政府收支財政管理不斷發(fā)展的長期過程中,由于各種改革與調(diào)整措施、法規(guī)頻繁出臺,許多財政術(shù)語的含義已經(jīng)發(fā)生了變化,同時,實務(wù)部門與理論界對許多術(shù)語的理解也存在很大差異,缺乏統(tǒng)一、規(guī)范的界定,需要對三者的關(guān)系做以梳理和界定。(一)政府東部省算管理體系中所處的問題根據(jù)我國現(xiàn)行政府預(yù)算報告,政府收支按照其在預(yù)算管理體系中所處的位置不同,通常劃分為:一般預(yù)算收支、政府性基金收支、預(yù)算外收支三個主要部分(1)。這三部分共同形成制度內(nèi)政府收支。1.政府性基金的簡介關(guān)于當(dāng)前“預(yù)算內(nèi)”的內(nèi)容,比較清晰,那就是一般預(yù)算收支與政府性基金預(yù)算收支。當(dāng)然,政府性基金最初是屬于預(yù)算外收支范疇的,直到1996年,國務(wù)院頒布《關(guān)于進一步加強預(yù)算外資金管理的決定》,從1997年起,政府性基金開始逐步逐項的進入到預(yù)算內(nèi)這一范疇,而根據(jù)官方公布,截至目前,所有政府性基金均納入預(yù)算內(nèi)管理。2.“應(yīng)收款”概念的轉(zhuǎn)變目前的預(yù)算外資金,部分納入“預(yù)算外財政專戶”(2),按照“收支兩條線”的資金管理辦法管理;還有部分既沒有納入預(yù)算內(nèi)管理,也不上繳預(yù)算外財政專戶管理,而是經(jīng)財政部門核準批準、部門得以留用、以自收自支的形式按計劃直接使用的預(yù)算外資金,體現(xiàn)在部門預(yù)算當(dāng)中。而從統(tǒng)計口徑上看,不進入預(yù)算外財政專戶管理的資金,從2004年起,統(tǒng)計上也沒有被計入預(yù)算外資金這一數(shù)字中?！邦A(yù)算外資金”與“預(yù)算外財政專戶資金”界定上的模糊,經(jīng)常引起理解與計量上的誤差。學(xué)者們在談“預(yù)算外”時,通常強調(diào)的是其游離于預(yù)算之外的這種不規(guī)范性,是對應(yīng)于“預(yù)算內(nèi)”的一種廣義上的預(yù)算外(3);而實務(wù)部門在談預(yù)算外時,其實就是指預(yù)算會計當(dāng)中的“預(yù)算外財政專戶收支”上的數(shù)字。這一稱呼中的“預(yù)算外”這種叫法,僅僅是一種習(xí)慣性的延續(xù),本質(zhì)而言,已經(jīng)失去了原本中的“預(yù)算之外”的含義。而且恰恰相反,它反映的是一種原本位于預(yù)算外管理,但目前已經(jīng)進入部門預(yù)算、“納入預(yù)算管理范疇”的、放在“財政專戶”上以“收支兩條線”辦法進行管理的政府資金,其規(guī)范性的特征占據(jù)主要位置。這種轉(zhuǎn)變是從2004年起發(fā)生的。(4)由于畢竟同規(guī)范、透明、法制的預(yù)算管理仍有一定差距,因此,筆者在這里,將“預(yù)算外財政專戶收支”的管理模式稱為一種“準預(yù)算管理”模式,強調(diào)其正處于一種向規(guī)范的預(yù)算管理轉(zhuǎn)型的階段。綜上,預(yù)算內(nèi)與預(yù)算外財政專戶收支都是有法可依或有規(guī)可依、有據(jù)可循的,我們稱其為制度內(nèi)政府收支。(二)制度外收入渠道政府制度外收支并不是一個具有明確定義的學(xué)術(shù)用語,而是在我國財政預(yù)算管理的實踐與研究過程中誕生的詞匯。最早見于孫潭鎮(zhèn)、朱鋼(1993)的《我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)制度外財政分析》一文,當(dāng)時對制度外收支的定義特指“鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以各種形式籌集的自籌資金以及由此發(fā)生的政府支出”,也就是說,“制度外”一詞產(chǎn)生于對基層政府的非規(guī)范收支活動的描述。然而,當(dāng)改革的步伐走到今天,事實上,制度外收支的含義、特征與具體內(nèi)容均已經(jīng)發(fā)生了非常大的變化。尤其是,隨著稅費改革深入推進,以2005、2006年大部分省份的農(nóng)業(yè)稅相繼減免完畢為標志,原本意義上的制度外收入渠道幾乎被完全堵死。從高培勇1997年、2004年的研究中,賈康、白景明1998年的研究中,我們都可以看到,制度外一詞的含義被一步步引申用于整個政府收支結(jié)構(gòu)的研究。本文在前人研究的基礎(chǔ)上,將制度外收支定義為:各級政府及部門憑借其行政權(quán)力,直接或間接掌握的,未通過正式預(yù)算管理程序、或游離于財政預(yù)算管理范疇之外的政府性資金。根據(jù)政府部門在制度外收支形成中扮演的角色,本文認為當(dāng)前的制度外資金可以分為兩類:一類是政府部門主動促成、具有違法違紀性質(zhì)的資金,如“小金庫”、“亂收費”;另一類是由于制度供給失衡所造成的,即主要是由于制度的不健全或制度變革沒有與實踐進程保持同步、或是政府與市場邊界不清,形成制度真空或灰色地帶,而使某些政府收支活動被動進入制度外領(lǐng)域,比較有特點的如社會保險基金收支、地方政府債務(wù)收支等。在梳理了目前中國政府收支按預(yù)算管理劃分的層次后,我們再回頭考慮全口徑預(yù)算管理的一個基本工作,就是需要考慮預(yù)算外、制度外活動是否需要以及如何體現(xiàn)在預(yù)算過程中,從而打造完整、透明、規(guī)范的全口徑預(yù)算管理體系,實現(xiàn)高水平的行政控制與立法控制。三、全預(yù)算管理制度的構(gòu)建(一)增加全口徑預(yù)算管理模式就本質(zhì)而言,政府預(yù)算制度是決定和約束政府的基本手段,預(yù)算編制、審批、執(zhí)行、監(jiān)督與決算過程,就是政府按照公眾要求,用公眾的錢、辦公眾的事的過程,也是政府在此過程中接受市場與公眾約束與監(jiān)督的過程。社會公眾是委托人,而政府是受托人。從這個意義上來說,政府的錢都是憑借公共權(quán)力取得的資金,不論其現(xiàn)存形式如何,本質(zhì)上都是社會公眾的資金,從公共財政建設(shè)角度來看,無論是預(yù)算內(nèi)、還是預(yù)算外或制度外收入等都應(yīng)納入全口徑預(yù)算管理。構(gòu)建完整政府預(yù)算體系的基本目標在于實現(xiàn)預(yù)算的完整性,取消局部利益。在完整的預(yù)算體系平臺上,廢除各級政府和部門的“自籌”制度,政府只能通過財政獲得收入,并從事預(yù)算法案通過的活動,切斷各個政府職能部門的行政、執(zhí)法同其經(jīng)費供給之間的直接聯(lián)系,從而真正實現(xiàn)財政部門統(tǒng)攬政府收支,使其能夠真正成為接受立法機構(gòu)和社會公眾的問責(zé)的主體。伴隨著政府職能的擴展,政府活動不再局限于古典經(jīng)濟理論中的“守夜人”模式,政府收支活動的復(fù)雜性日益增強,這對傳統(tǒng)預(yù)算原則形成現(xiàn)實挑戰(zhàn)。由于某些政府收支的性質(zhì),具有自身的特殊性,不宜與政府的一般性收支統(tǒng)一管理,決定了它更適用于非統(tǒng)收統(tǒng)支的管理模式,為滿足相應(yīng)的管理實踐的需要,要求我們在滿足預(yù)算全面性(完整性)原則的基礎(chǔ)上,也就是全部政府收支進預(yù)算的基礎(chǔ)上,對預(yù)算一致性原則加以變通,實現(xiàn)預(yù)算管理方式的創(chuàng)新。本文認為應(yīng)在原本“預(yù)算內(nèi)”——統(tǒng)收統(tǒng)支和基金管理二種管理模式的基礎(chǔ)上增加“財政專戶管理模式”。換言之,使目前“預(yù)算外財政專戶”管理正式進入到法制性預(yù)算內(nèi)管理,深化“收支兩條線”的資金管理手段,推進國庫集中收付,形成完整地接受人大的審批和監(jiān)督的政府財政預(yù)算體系,把原本介于法定預(yù)算與“預(yù)算外”之間的模糊管理、模糊稱呼的“預(yù)算外財政專戶”正式納入“預(yù)算內(nèi)”。(二)全口徑預(yù)算體系設(shè)計根據(jù)前面的分析,全口徑預(yù)算管理體系建設(shè)最基本的一條底線就是全部政府收支進入預(yù)算管理。全部公共收支可以大致分為三類:一類是用于滿足政府自身正常運轉(zhuǎn)并提供社會公共服務(wù)的資金;第二類是政府受托管理的社會保險類資金;第三類是用于國有企業(yè)的經(jīng)營性資金,對應(yīng)資金使用對象的不同,這類資金可以分為國有金融企業(yè)和非金融企業(yè)資金。完整的多元政府預(yù)算體系是其它財政管理制度運行的基本平臺。政府預(yù)算體系需要考慮到各類收支不同的性質(zhì),以復(fù)式預(yù)算的形式使各類公共收支行為完整受到人大的審批與監(jiān)督。很多人習(xí)慣上把第一類資金管理對應(yīng)的預(yù)算稱為“政府公共預(yù)算”,而本文認為,這種理解只是一種狹義的理解。廣義的公共預(yù)算應(yīng)與之對應(yīng),所有政府受托管理的資金都應(yīng)屬于公共預(yù)算范疇,預(yù)算編制是對未來一段時間內(nèi)公共部門收支進行測算和計劃的活動,而要完成全部預(yù)算職能——控制、管理、計劃和政策——則需要以整體視野完成全部政府受托管理及使用資金的配置和監(jiān)管。因此,在下面的全口徑預(yù)算體系設(shè)計中,使用的也是廣義的政府公共預(yù)算的概念。作為一個完整的政府預(yù)算體系,應(yīng)在政府普通預(yù)算、社會保障預(yù)算與國有資本經(jīng)營預(yù)算、債務(wù)預(yù)算間應(yīng)形成統(tǒng)一與平衡,建立規(guī)范透明的資金往來渠道,也可能還需建立其他的特別預(yù)算或?qū)ｉT預(yù)算。這一目標的實現(xiàn),在很大程度上取決于社會保障預(yù)算統(tǒng)籌層次的調(diào)整。如果不考慮社會保障預(yù)算的統(tǒng)籌層次,各級政府將現(xiàn)行的社會保障收支計劃轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣Ｕ项A(yù)算的難度并不大;國有資本經(jīng)營預(yù)算則取決于國有資本經(jīng)營預(yù)算的覆蓋范圍,即是否包括金融類國有資產(chǎn)以及國有資本收益分配制度的最終確立。從預(yù)算管理的方式來看,全口徑預(yù)算管理要求所有的政府收支都應(yīng)當(dāng)取得立法機構(gòu)的授權(quán)。在此基礎(chǔ)上,政府的預(yù)算管理可以區(qū)分為采用年度撥款方式管理的一般預(yù)算和依據(jù)特別法律授權(quán)建立的特別基金預(yù)算兩種基本類型,對于跨年度的項目撥款根據(jù)項目性質(zhì)可以選擇在一般預(yù)算中予以列示,或是將其列為特別基金預(yù)算進行管理。在分類管理的基礎(chǔ)上,設(shè)計符合分類預(yù)算管理要求的預(yù)算報告體系,對不同性質(zhì)政府收支項目在預(yù)算報告中的具體報送形式和內(nèi)容,做出明確而詳盡的規(guī)定。對稅式支出、政府貸款及擔(dān)保、國有資產(chǎn)(資源)的劃撥與使用等政府活動,政府部門應(yīng)該按照立法機構(gòu)的要求在預(yù)算報告中進行專門的列示和說明。除了年度審議的一般預(yù)算之外,立法機構(gòu)可以根據(jù)政府收支重要程度而規(guī)定不同層次的報送要求,對其收支標準和范圍進行審議,并以此為基礎(chǔ)實現(xiàn)對非一般預(yù)算收支的主管機構(gòu)的監(jiān)督和問責(zé)。對于國有資產(chǎn)的劃撥、政府擔(dān)保等政府行為,則可以采取預(yù)算表外說明的方式進行監(jiān)督和控制