城市規(guī)劃向公共政策轉(zhuǎn)型的困境與出路

城市規(guī)劃向公共政策轉(zhuǎn)型的困境與出路

城市規(guī)劃主要是調(diào)整城市發(fā)展中個人利益與公共利益的沖突，通過公共干預手段，避免城市空間和環(huán)境的質(zhì)量損害。從城市規(guī)劃的編制成果來看,包括法定和非法定的類型。鑒于城市發(fā)展是動態(tài)的、“非物質(zhì)的”和充滿變化的,僅僅依靠“法定”的城市規(guī)劃,難以對城市發(fā)展進行全面的指導,相關政策應成為法定規(guī)劃的補充。城市規(guī)劃要想達到預期的控制和引導的效果,必須是政策和法規(guī)“軟硬兼施”。1關于城市發(fā)展與公共政策之間的關系的評論1.1城市規(guī)劃從“規(guī)劃”走向“引導”,從“注重公共政策”開始的布局1980年《城市規(guī)劃編制審批暫行辦法》強調(diào)城市規(guī)劃的工程技術性,計劃經(jīng)濟體制下政府是唯一的投資主體,對資源的空間配置起絕對主導作用;城市規(guī)劃是“國民經(jīng)濟的具體化和空間化”,規(guī)劃師居于核心地位,屬于精英型規(guī)劃。1991年《城市規(guī)劃編制辦法》強調(diào)城市總體規(guī)劃編制的原則和思路,增加了近期建設規(guī)劃;城市規(guī)劃的綜合協(xié)調(diào)性大大提高,不再是純的工程技術;規(guī)劃方案的經(jīng)濟技術論證打破城市規(guī)劃由工科壟斷的局面,經(jīng)濟學、地理學、社會學、法學等相關研究者開始進入城市規(guī)劃領域,對城鎮(zhèn)體系、城市職能、土地利用、法治建設等進行論證和指導。2006年新修訂的《城市規(guī)劃編制辦法》提出“城市規(guī)劃是政府調(diào)控城市空間資源、指導城鄉(xiāng)發(fā)展與建設、維護社會公平、保障公共安全和公眾利益的重要公共政策之一;……以構(gòu)建社會主義和諧社會為基本目標,堅持五個統(tǒng)籌1;……充分關注中低收入人群,扶助弱勢群體,維護社會穩(wěn)定和公共安全;堅持政府組織、專家領銜、部門合作、公眾參與、科學決策的原則?！辈⑶?“對現(xiàn)行城市總體規(guī)劃以及各專項規(guī)劃的實施情況進行總結(jié),對基礎設施的支撐能力和建設條件做出評價”。這些條款一方面著重強調(diào)既往城市規(guī)劃的評價與反思,強調(diào)經(jīng)驗的總結(jié)和教訓的吸取,著重增強城市總體規(guī)劃的前期研究,城市發(fā)展戰(zhàn)略研究已成為大中城市編制總體規(guī)劃的必要步驟;另一方面,改變總體規(guī)劃內(nèi)容主次不明、重點不清的問題,強調(diào)規(guī)劃的強制性內(nèi)容,旨在維護影響城市整體發(fā)展質(zhì)量的公共設施和空間“底線”。從城市規(guī)劃的編制方法上,“重大專題由相關領域的專家領銜進行研究;……應當采取公示、征詢等方式,充分聽取規(guī)劃涉及的單位、公眾的意見。對有關意見采納結(jié)果應當公布”等,削弱了城市政府“左右”規(guī)劃的影響,強調(diào)專家的領銜作用和公眾參與的深度推進,將城市規(guī)劃的編制與審批置于公眾監(jiān)督之下,城市規(guī)劃不再僅受專業(yè)精英和政府管理者的影響,多方利益主體參與規(guī)劃的途徑被打通,城市規(guī)劃的公共政策屬性逐步顯現(xiàn)。從城市和鄉(xiāng)村的關系來看,社會主義新農(nóng)村建設的推進以及構(gòu)建城鄉(xiāng)和諧社會的要求,迫使城市規(guī)劃不再僅僅考慮城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)的城市建設,城市不能“剝奪”農(nóng)村而孤立發(fā)展,這些都需要城市規(guī)劃轉(zhuǎn)變視角。簡言之,2006年《城市規(guī)劃編制辦法》從法律層面對城市規(guī)劃的社會角色進行了重新定位,如何適應日趨完善的市場經(jīng)濟已成為城市規(guī)劃研究的重要課題。1.2城市規(guī)劃的實施—不同學者對城市規(guī)劃與公共政策的關系的探討部分學者認為城市規(guī)劃是保障城市公共安全與公共利益的重要公共政策(石楠,2005a),通過相關政策來控制、協(xié)調(diào)社會資源的分配和社會各群體的利益,甚至公共政策就是城市規(guī)劃的本質(zhì)屬性,體現(xiàn)在“導向、協(xié)調(diào)與控制”等三大功能上(周建軍,2003),但轉(zhuǎn)型時期城市規(guī)劃的最大問題是其公共性的缺失(陳鋒,2004)。孫施文(2000,2001a,2001b)等從城市總體規(guī)劃的實施角度分析認為,城市規(guī)劃的實施只有在公共政策的支持下才能有效運作,應充分考慮規(guī)劃實施過程中可能遇到的各種問題,制定針對促進規(guī)劃實施的“整體政策”和旨在解決具體問題的“個別政策”。城市規(guī)劃本身就是一種關于未來物質(zhì)環(huán)境建設的政策陳述,城市規(guī)劃一經(jīng)批準,也就意味著一系列公共政策被采納,并將運用到未來的物質(zhì)環(huán)境建設之中。從這一角度來看,為避免城市規(guī)劃實施過程中出現(xiàn)的種種問題,應慎重地進行編制、審批與審查,增強城市規(guī)劃立法的公正,以及調(diào)整修改規(guī)劃的程序公正。2這是因為城市規(guī)劃很難將公共資金的屬性發(fā)揮重要作用2.1土地租售價格之爭1980年代末至1990年代中后期,珠三角為大量吸引外資,市、區(qū)、鎮(zhèn)、村(甚至村民小組)紛紛設立工業(yè)園區(qū),面積從幾十km2到幾十畝不等,這些工業(yè)區(qū)在功能上比較單一,極少考慮與居住相關聯(lián)的公共服務設施。從產(chǎn)權(quán)上來看,為獲取城市基礎建設資金進行工業(yè)區(qū)的滾動開發(fā),土地大多采取出讓方式,國有工業(yè)用地出讓期限50年,農(nóng)村集體土地受法律限制,不能出讓,便采取“長租”的方式,租期長達20-30年。當城市急速擴展,工業(yè)區(qū)被其他城市職能區(qū)包圍之時,問題就來了,因涉及到土地出讓(或出租)合同,工業(yè)區(qū)改造升級的成本非常高。長期的城市偏向政策“重城市、輕農(nóng)村,重城區(qū)、輕郊區(qū),重工業(yè)、輕農(nóng)業(yè),先市民、后農(nóng)民”,將積累剩余投資到城市工業(yè)區(qū)及公共服務設施等方面,以增強城市建設,加快工業(yè)化進程。政府控制著土地一級市場,農(nóng)民難以享有農(nóng)地轉(zhuǎn)用所帶來的增值收益,且征地是以農(nóng)地產(chǎn)值為標準,是以農(nóng)民所生活的農(nóng)村為背景來補償?shù)?失去土地的農(nóng)民面臨的卻是“城市生活”,各項生活成本遠比農(nóng)村要高,農(nóng)民拿著“依照農(nóng)業(yè)收入制定的征地補償金”進入城市生活顯然是不夠用的(魏立華等,2007)?；诖?農(nóng)民的“理性”選擇是固守土地,盡量抵制征地,選擇自己開發(fā),這從城市國有土地與農(nóng)村集體土地混雜的城鄉(xiāng)邊緣帶的土地利用混亂狀況可見一斑。這些規(guī)劃的歷史“欠賬”盤根錯節(jié),沒有一些制度、法律上的重大調(diào)整,僅僅依靠城市規(guī)劃,根本無法解決問題。2.2“農(nóng)采用”的土地指標難以做到“農(nóng)水轉(zhuǎn)”城市的規(guī)劃與建設需要土地,但中國最大的國情是“農(nóng)村包圍城市”,也就是農(nóng)村集體土地包圍城市國有土地,城市擴展必然要征收農(nóng)民土地。《土地管理法》規(guī)定,“國家為公共利益的需要,可以依法對集體所有的土地實行征用”,但被征地農(nóng)村集體或農(nóng)民只能對征地補償?shù)臄?shù)額提出異議,但不能改變土地被國家征用這一行為的發(fā)生2。盡管為解決農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展和被征地農(nóng)民的生活,返還15%-20%左右不等的預留發(fā)展用地用于非農(nóng)開發(fā),但受國家建設用地指標配給的限制,即使有指標,“農(nóng)地轉(zhuǎn)用”的成本也非常高。如按照佛山市南海區(qū)的情況,農(nóng)地轉(zhuǎn)為建設用地需交納耕地開墾費1.1萬元/畝,新增建設用地有償使用費3.3萬元/畝(56元/m2),基本農(nóng)田易地保護費0.5萬元/畝,僅這三項費用畝均近5萬元。對于經(jīng)濟相對落后,沒有多少財政盈余的農(nóng)村集體而言,若給預留發(fā)展用地“辦證”,“合法”發(fā)展工業(yè)的話,必須先賣地,即先賣1畝地,獲得的收入才能辦下1畝被法律認可的建設用地,博弈的結(jié)果就是違法、違規(guī)進行“農(nóng)轉(zhuǎn)用”3。從政令是否暢通的角度來看,城市規(guī)劃相關法律、規(guī)章及政策等一到農(nóng)村,便發(fā)生變異,很難被村“兩委會”貫徹下去。由于村委會是由村民直接選舉產(chǎn)生的4,自然會向村民負責,在涉及到集體利益和村民利益的事情上大多站在村民的立場上,城市規(guī)劃相關政策若對農(nóng)村考慮不周詳?shù)脑?基本上很難在農(nóng)村推行,所以城市規(guī)劃的效能往往僅在城市轄區(qū)內(nèi)有效,難以做到城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。從深層次的制度層面來講,城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的形成,以及存續(xù)到現(xiàn)在仍然具有相當大的慣性,這并不是僅靠城市規(guī)劃所能解決的,從這一角度來看,城市和鄉(xiāng)村在規(guī)劃建設之間的矛盾有著深刻的社會、經(jīng)濟、政治上的根源,“城市規(guī)劃實際上很難對城鄉(xiāng)土地利益關系進行調(diào)整,反而可能背上城市規(guī)劃促使農(nóng)業(yè)用地流失的罪名(石楠,2005b)?！背青l(xiāng)之間缺乏信任,因不信任而不合作,村集體在土地利用方面通?！半[瞞真相”,或采取“非暴力不合作”態(tài)度,這樣必然導致公共政策難以落實到農(nóng)村。2.3從公共政策的實質(zhì)看,應該有兩種意見,即從“三權(quán)三利”城市規(guī)劃是城市建設與發(fā)展過程中利益再分配的主要調(diào)節(jié)手段。市場經(jīng)濟體系下,城市規(guī)劃在分配空間利益時要盡可能做到公正與客觀,這要求規(guī)劃從簡單的、垂直的指令結(jié)構(gòu)走向多方充分參與的、橫向的公共政策過程。公共政策程序是保障利益客觀、公正分配的唯一有效方式(盧源,2005)。公共政策的本質(zhì)在于“公共性”,誰要是修改公共政策,必須按照嚴格的公共政策程序進行。程序公正是公共政策順利實施,不被私人利益“篡改”的有效保障,缺乏程序公正的“簡單決策式”的城市規(guī)劃很可能導致對公共利益的忽略。規(guī)劃的程序公正的另一個作用是明確規(guī)劃過程中的“責、權(quán)、利”。對于違反程序的規(guī)劃修編與審批等能夠從“程序”上找到漏洞,并找到對應的責任者,以便確定獎懲,這實際上是督促城市規(guī)劃行政管理部門依照《城市規(guī)劃法》、《城市規(guī)劃編制辦法》、《行政許可法》等“依法行政”的內(nèi)在要求,其核心就是按照法定的程序“行政”。不同社會主體對于規(guī)劃變更程序的公正性的質(zhì)疑和異議,規(guī)劃行政管理部門能夠給出有關程序上的合理解釋,將有助于緩解沖突。2.4城市邊編、邊申請、重大項目申請的火炬編制難以保證城市規(guī)劃要嚴格按照編制審批的程序進行,對于規(guī)模較大、發(fā)展就快、問題較多的大中城市,需要國務院(委托建設部)、省政府(委托建設廳)等進行編制審批,因報送的城市較多,并且報送時間也集中在一起,與各部委、廳局協(xié)調(diào)的周期較長,編制申請批復較慢;盡管部分城市采取了“邊編制,邊申請”的方式,申請獲批之后,編制時間緊,任務重。招商引資過程中涉及到的一些重大項目選址、重大工程上馬等事項,通常要求規(guī)劃編制部門“限時”提出方案,規(guī)劃編制的質(zhì)量自然難以保證。近期建設規(guī)劃要求與國民經(jīng)濟與社會發(fā)展五年計劃相配套,如《國務院關于加強城鄉(xiāng)規(guī)劃監(jiān)督管理的通知》(國發(fā)13號)提出,“自2003年7月1日,凡未按要求編制和調(diào)整近期建設規(guī)劃的,停止新申請建設項目的選址,項目不符合近期建設規(guī)劃要求的,城鄉(xiāng)規(guī)劃部門不得核發(fā)選址意見書,計劃部門不得批準建設項目建議書,國土資源行政主管部門不得受理建設用地申請”,而“十五計劃”的時效是2001-2005年,2003年“十五計劃”已過去一半,地方政府為獲取項目,“非?？焖佟钡木幹平诮ㄔO規(guī)劃,這就難免脫離實際。3如何向公共政策轉(zhuǎn)變：必須考慮城市規(guī)劃中的一些問題3.1政策與法律的異化城市規(guī)劃的編制在技術上是沒有任何非議的,但城市規(guī)劃從本質(zhì)上說就不是一個技術問題,而是一個公共政策問題,是一個涉及空間的不同群體的利益協(xié)調(diào)問題,那么城市規(guī)劃為什么不斷的失效,不斷被人詬病呢?是不是規(guī)劃是上級政府“自上而下”的行政任務?而非“自下而上”的主動訴求呢?為什么地方政府一談起規(guī)劃,就跟大拆大建、剝奪所有權(quán)、安置補償、社區(qū)肢解等相關聯(lián)?造成這一問題的原因在哪里?實際上城市規(guī)劃編制與實施過程中“政策”已經(jīng)夠多的了,政府頒布的一些“土政策”已經(jīng)導致城市規(guī)劃走形,“政策大于規(guī)劃”,甚至一些法定規(guī)劃本身也被不斷的恣意修改,問題是這些“政策”并不具備公共政策的屬性,而是以“公共政策”的名義來修改法定規(guī)劃。城市規(guī)劃在一個什么樣的脈絡里運作?城市規(guī)劃如火如荼的進行,是一個表象,還是隱藏了一個“潛規(guī)則”在背后?令行禁止的承諾為什么在現(xiàn)實中不斷發(fā)生變異呢?是規(guī)劃編制和政策制定總是落后于現(xiàn)實,還是在“正式規(guī)劃”之下隱藏著一個“非正式”的游戲規(guī)則?如容積率劃定、先開工再辦證等問題?從法規(guī)、政策的措辭來看,不可謂不嚴厲,但為什么不能夠被嚴格的遵守呢?除考慮政策是否符合實際情況之外,還應考慮政策的執(zhí)行成本和監(jiān)管成本,是否牽涉太多的組織成本和訴訟成本,積重難返的必然結(jié)果是一次次的“整治運動”,如清除臟亂差,拆除違章建筑等?！斑\動式的政策”本身會產(chǎn)生一種不良的預期,即“運動”之后必然是管理的松懈,問題會卷土重來。3.2擬達到的效果不大制定公共政策一定要考慮政策受眾的能力,通常假定政策受眾是掌握完全信息的“理性人”,能在政策的約束下進行合理有序的開發(fā)建設。但現(xiàn)實是政策受眾通常不掌握完全信息,很難依據(jù)政策來調(diào)整自己的行為。應充分考慮政策所涉及的利益相關者的可能反應,要對這種可能反應進行分析,避免擬達到的效果沒能出現(xiàn),和會引發(fā)其它問題。鑒于此,公共政策的制定必定是對多方利益相關者充分評估的結(jié)果(表1)。公共政策是一個“通則”,在執(zhí)行過程中難以面面俱到,必然有不符合現(xiàn)實的地方,因而每一項公共政策要落實到某一個場所或者社區(qū),要充分考慮“地方化”,以增強其解決實際問題的能力。公共政策必然是針對某一特定地區(qū),在特定時間下的公共政策,盡管這會增加制定公共政策的成本,但考慮到政策的實效,應該是可以接受的。公共政策的制定要聽取各個利益群體的訴求,但不是全部滿足,否則什么事情也辦不成,制定公共政策是一個“成本——收益”權(quán)衡的過程,要建立一種機制讓損益者的訴求得到滿足,但切記不要落入“民粹”的陷阱之中,城市規(guī)劃協(xié)調(diào)的是公共利益與私人利益、整體利益與局部利益的協(xié)調(diào),城市規(guī)劃向公共政策的轉(zhuǎn)型不能陷入徹底為某一弱勢群體等謀求利益的漩渦之中。3.3注意公共政策的執(zhí)行效果,避免政策失效對于從事(或意圖從事)某種空間行為的人或群體來說,公共政策必須是可以預期的,也就是說遵守政策的獎勵和違反政策的懲罰都是明確的,不容置疑的,因此,政策必然是連續(xù)的,可以預期的。公共政策的執(zhí)行主體,即各級政府應當謹慎處理既得利益,若考慮不周的話,公共政策在政府層面的傳達過程中就已經(jīng)“失效”,根本就到達不了政策擬實施的對象。從公共政策的執(zhí)行效果來看,肯定是一部分人得益,一部分人損益,其中損益群體是應當充分考慮的,可能有一些損益者是潛在的或間接的,會隨著公共政策的實施而不斷出現(xiàn);應注意政策實施一段時間后的損益群體,以避免實施之后的抵制、不合作,甚至上訪,影響政策績效。公共政策執(zhí)行過程中應當關注公共政策的“誤讀”,不同的利益主體,如開發(fā)商、市民、村民、政府等如何理解公共政策,本身就會產(chǎn)生很大的偏差。公共政策是一個不斷“試錯”的過程,需要眾多利益相關者的充分參與和博弈,耗用的時間較長,既然是“試錯”,必然要有必要的反饋,政策制定不能太快,問題一出現(xiàn),對策跟著就來,“用藥過快”極易造成“藥不對癥”(表1)。4對公共政策的執(zhí)行績效進行評估城市規(guī)劃向公共政策的轉(zhuǎn)型要分三個步驟:①制定出科學合理的公共政策;②這些公共政策在規(guī)劃行政管理部門的執(zhí)行過程中不變形、不走樣、不變味;③對公共政策執(zhí)行的績效進行評估,并將評估建議反饋公共政策的制定機構(gòu),由其按照法定的程序做出修改與否的判斷。公共政策過程是一個充滿風險、沖突、錯誤甚至是激烈對抗的過程,在某種程度上可以說,公共政策并不是決策者制定的,而是決策者“選擇”的(唐賢興等,2004),是城市中相互競爭的利益群體在利益沖突中達成平衡的產(chǎn)物,公共政策不過是他們之間周旋的一種平衡機制(樊綱,1996)。4.1協(xié)調(diào)與溝通社區(qū)訴求城市規(guī)劃是針對城市問題的回應,但發(fā)展到現(xiàn)在,規(guī)劃師對規(guī)劃力量的信仰應轉(zhuǎn)化為一種更為現(xiàn)實和注重實效的理念。城市的復雜、易變、多樣性等都在阻礙著規(guī)劃的執(zhí)行,規(guī)劃師運用理性的分析和經(jīng)驗的判斷來預見和謀想城市的未來,這需要規(guī)劃師在財產(chǎn)所有者、開發(fā)商、公眾代表、技術專家以及官員之間進行建議、談判與溝通,以便將規(guī)劃承諾轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實;規(guī)劃師需要分析財政資源、調(diào)整土地開發(fā)、提出和評估長遠的增長選擇、評估環(huán)境風險、教育公眾等,將潛在的沖突轉(zhuǎn)化為合作的機會。從規(guī)劃師的進入門檻來看,規(guī)劃工作通常是向沒有受過規(guī)劃教育的人開放的,如景觀設計師、經(jīng)濟學家、人口統(tǒng)計學家、社會學者、公共政策分析師等等;從規(guī)劃的編制對象來看,由于規(guī)劃師大多從“鳥瞰”的角度來看問題,視野太大,距離人們的日常生活太遠。強調(diào)小尺度的規(guī)劃,通常是社區(qū)層面的規(guī)劃,社區(qū)居民有共同的規(guī)劃訴求,規(guī)劃師應成為協(xié)調(diào)與溝通社區(qū)訴求與其他要求的重要角色;編制規(guī)劃要考慮不同背景、價值、期望和需求的人群。規(guī)劃師必須密切注意他們所服務的人口的特征和需求,要及時發(fā)現(xiàn)不公平并確實解決這些不公平。規(guī)劃的成功取決于規(guī)劃師理解各種不同需求的能力(張永剛等譯,2006)。4.2共同的信念城市不遵循一套簡單的規(guī)則,而是由各種復雜、變化以及經(jīng)常是不可預知的物質(zhì)環(huán)境和社會關系所構(gòu)成的。很多城市問題的出現(xiàn),是因為不同的人和組織追求不同的目的,并且這些目的是相互抵觸的,甚至與城市發(fā)展相沖突。鑒于此,規(guī)劃不是通過授予一種法律上的權(quán)威來強迫別人或組織接受,只有當城市規(guī)劃是基于共同的信念才有可能得到成功的執(zhí)行,尤其是這種共同的信念