反壟斷法與行業(yè)監(jiān)管制度關(guān)系研究

反壟斷法與行業(yè)監(jiān)管制度關(guān)系研究

一、引用(一)自然壟斷協(xié)議和行業(yè)監(jiān)管反壟斷法1的特點與市場作為資源配置的基本方法密切相關(guān)，其目的是確保市場的開放性和競爭性。(P17)它主要通過控制經(jīng)營者集中、禁止企業(yè)濫用支配地位和達(dá)成壟斷協(xié)議,維護(hù)競爭秩序,保護(hù)消費者利益和社會公共利益,促進(jìn)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展。其中,經(jīng)營者集中是指經(jīng)營主體間通過合并、聯(lián)營等方式形成的控制與被控制的狀態(tài)。反壟斷法的控制主要是在權(quán)衡市場結(jié)構(gòu)變化的利弊后作出允許或禁止的決定。濫用市場支配地位是指具有市場支配地位的企業(yè)憑借這一地位,進(jìn)行歧視性交易,不當(dāng)拒絕交易等行為。自然壟斷行業(yè)內(nèi)的競爭業(yè)務(wù)與壟斷業(yè)務(wù)的銜接對于實現(xiàn)有效競爭極為關(guān)鍵,(P81-82)而壟斷業(yè)務(wù)的經(jīng)營者往往具有支配地位。因此,在這些行業(yè)內(nèi),濫用支配地位行為最為常見,其有效規(guī)制也尤為重要。壟斷協(xié)議是指企業(yè)聯(lián)合起來遏止或者減少競爭的行為。它包括生產(chǎn)或銷售處于同一階段的行為者之間的橫向協(xié)議,如,固定價格;還包括不同生產(chǎn)階段的企業(yè)間的縱向協(xié)議,如,選擇性交易。從司法實踐看,前者主要在那些放松監(jiān)管、競爭較為充分的領(lǐng)域表現(xiàn)的比較突出(如航空運輸領(lǐng)域的固定價格行為),2其限制競爭性較為明顯,容易被發(fā)現(xiàn)。后者雖有利于規(guī)模經(jīng)濟(jì)的實現(xiàn),但當(dāng)至少一方當(dāng)事人在上游或者下游市場具有支配地位時,具有明顯的危害性。(P455)此類協(xié)議常與濫用支配地位的行為交叉,在自然壟斷行業(yè)較為常見,也較難規(guī)制。一般意義上的監(jiān)管代表著政府為克服“市場缺陷”3對經(jīng)濟(jì)的直接干預(yù)。專門針對市場不能完全發(fā)揮作用的特殊領(lǐng)域的監(jiān)管被稱為行業(yè)監(jiān)管(sector-specificregulation)。它是由獨立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)為了維護(hù)社會公共利益,實現(xiàn)有效競爭,4以行業(yè)法為主要依據(jù),對企業(yè)行為的直接規(guī)制。這種直接規(guī)制包括對市場準(zhǔn)入、價格制定等方面經(jīng)濟(jì)性規(guī)制和對技術(shù)、環(huán)境等方面的社會性規(guī)制。(P21-22)本文討論的行業(yè)監(jiān)管主要涉及前者。它在自然壟斷行業(yè)的存在,是基于單純的市場調(diào)節(jié)不足以形成有效競爭和克服壟斷引發(fā)的弊端(如,低效率、高價格),從而產(chǎn)生的政府權(quán)威直接介入的需求。相應(yīng)地,監(jiān)管的內(nèi)容主要是根據(jù)市場競爭性控制市場進(jìn)入,防止網(wǎng)絡(luò)企業(yè)濫用支配地位,引導(dǎo)其定價行為。(二)監(jiān)管與反壟斷法的交叉重疊根據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)的界定,自然壟斷行業(yè)通常是指電力、電信、航空、郵政、鐵路、能源等行業(yè)。隨著經(jīng)濟(jì)技術(shù)條件和市場需求等因素的變化,這些行業(yè)已由完全壟斷變?yōu)閴艛?業(yè)務(wù))與競爭(業(yè)務(wù))并存5。在并存階段,市場經(jīng)濟(jì)國家“反壟斷法(如同在其他行業(yè)一樣)‘一般適用’(generalapplication)6于自然壟斷行業(yè)”。(P147)同時,在繼續(xù)引入競爭過程中,由于仍然存在規(guī)模經(jīng)濟(jì)性,必須避免過度競爭;加之,這些行業(yè)提供的服務(wù)對于消費者不可或缺。這就需要行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)適度開放市場,規(guī)范企業(yè)競爭行為和維護(hù)公共利益。由此,普遍適用于市場各個領(lǐng)域的反壟斷法就與針對特定領(lǐng)域的行業(yè)監(jiān)管制度,圍繞限制競爭問題的規(guī)制產(chǎn)生了交叉、重疊,也就進(jìn)一步引發(fā)了如何處理兩種制度的關(guān)系,即,二者該怎樣適用的問題。按照傳統(tǒng)法學(xué)和經(jīng)濟(jì)學(xué)的觀點,監(jiān)管與反壟斷法在自然壟斷行業(yè)是一種替代與被替代的關(guān)系。(P550)這主要是緣于這些行業(yè)在當(dāng)時的條件下壟斷比競爭更有效率,通過監(jiān)管維護(hù)壟斷成為唯一合理選擇。隨著技術(shù)的進(jìn)步,相關(guān)行業(yè)內(nèi)的業(yè)務(wù)越來越多的具備了可競爭性,兩種制度間的關(guān)系變得比最初的認(rèn)識要復(fù)雜的多。(P289)如果再簡單的將二者對立起來,勢必影響對各種限制競爭行為的實際規(guī)制效果。根據(jù)各國的規(guī)制經(jīng)驗,現(xiàn)階段如果過分的依賴行業(yè)監(jiān)管,很可能導(dǎo)致對壟斷規(guī)制的不足;兩類制度的并行適用,極易產(chǎn)生重復(fù)規(guī)制,或?qū)ν话讣鞒霾煌脹Q的風(fēng)險;單純的由反壟斷法統(tǒng)一規(guī)制,又常常因無法掌握足夠的信息而陷入執(zhí)法困境。因此,自然壟斷行業(yè)內(nèi)的反壟斷法與行業(yè)監(jiān)管之間的關(guān)系架構(gòu),日益成為實務(wù)界和理論界關(guān)注、研究的熱點。(三)分析和解決問題的制度設(shè)計“比較是一切法律分析的核心”,(P45)“沒有任何一個法律領(lǐng)域先天地就對比較法具有抵抗力”。(P2)比較法是在世界上不同國家的法律制度之間進(jìn)行的比較,主要目的在于尋找一個更好的解決具體問題的法律模式。(P22)比較法運用的關(guān)鍵是從具體的事實問題,而不是僅僅從規(guī)范入手。因此,其分析和解決問題的一般進(jìn)路是從發(fā)現(xiàn)共同遇到的社會問題開始,歸納、對比各國解決該問題的不同制度方案及其實際效果,研究不同制度構(gòu)建形成原因,進(jìn)而根據(jù)具體國情,提出解決問題的制度設(shè)計。本文的研究遵循上述一般進(jìn)路。經(jīng)濟(jì)技術(shù)的發(fā)展使各國普遍面臨在自然壟斷行業(yè)引入競爭及如何處理反壟斷法與行業(yè)監(jiān)管制度的關(guān)系,才能實現(xiàn)這些行業(yè)的有效競爭和社會整體效率7最大化的難題。較早在相關(guān)行業(yè)開始市場化改革的國家構(gòu)建了不同的制度關(guān)系類型。首先,筆者對這些制度關(guān)系類型在實踐中展現(xiàn)的優(yōu)勢和不足進(jìn)行總結(jié),揭示其各自合理適用的空間。但上述經(jīng)驗性結(jié)論只有符合經(jīng)濟(jì)技術(shù)發(fā)展的客觀規(guī)律和制度自身的特性,才具有普遍合理性、適用性。因此,筆者隨后分析行業(yè)競爭性的變化及制度特性的區(qū)分,這兩個市場經(jīng)濟(jì)國家制度建構(gòu)要考慮的共性因素對制度關(guān)系構(gòu)建的影響。最后,在經(jīng)驗歸納和理論分析的基礎(chǔ)上,針對我國國情提出相應(yīng)制度設(shè)想,以期對完善相關(guān)立法及深化改革有所裨益。二、常用類型的關(guān)系各國反壟斷法與行業(yè)監(jiān)管制度在自然壟斷行業(yè)中的關(guān)系,大抵可以分為四種類型。對每一種制度關(guān)系類型在規(guī)制實踐中表現(xiàn)出的優(yōu)勢和不足的分析、總結(jié),有助于揭示它們各自合理適用的空間。(一)產(chǎn)品性壟斷的適用空間縮小,適用對象的“不確定性”除外適用,8又稱行業(yè)監(jiān)管制度排他適用,是指自然壟斷行業(yè)的限制競爭問題的規(guī)制,不是由反壟斷機(jī)構(gòu)適用反壟斷法,而是由行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)適用行業(yè)法。這一制度范式在技術(shù)落后、整個行業(yè)都不具備可競爭性時,普遍適用。一方面,國家在這些行業(yè)實行一體化的壟斷經(jīng)營,并為維護(hù)這種的壟斷經(jīng)營狀態(tài),克服“壟斷定價”、“外部性”等問題而進(jìn)行嚴(yán)格的監(jiān)管,包括:“準(zhǔn)入禁止、決定價格、確定服務(wù)條件和產(chǎn)品質(zhì)量,以及規(guī)定經(jīng)營者以合理條件服務(wù)于所有用戶的義務(wù)”。(P3)根據(jù)“監(jiān)管俘獲理論”,企業(yè)為尋求(維持)壟斷采取的行為產(chǎn)生的效果與監(jiān)管制度所追求的社會公共利益目標(biāo)相悖,或者,相對于市場調(diào)節(jié)成本更高,產(chǎn)生“監(jiān)管失靈”。另一方面,各國的反壟斷法普遍將自然壟斷行業(yè)列入整體除外適用的范圍。例如,美國《克萊頓法》第七條規(guī)定:聯(lián)邦電力委員會、地面交通委員會(STB)授權(quán)完成的交易,不受反壟斷機(jī)構(gòu)的審查。日本1947年頒布的《禁止私人壟斷及確保公正交易法》第二十一條規(guī)定:本法規(guī)定不適用于電力事業(yè)、煤氣事業(yè)及其他性質(zhì)上為自然壟斷事業(yè)的經(jīng)營人所實施的其事業(yè)所固有的生產(chǎn)、銷售或供應(yīng)行為。隨著經(jīng)濟(jì)技術(shù)的進(jìn)步,除外適用逐漸暴露出放縱壟斷的嚴(yán)重后果:企業(yè)、甚至整個行業(yè)效率低下;國家不得不給予巨額補貼,才能維持其穩(wěn)定運營;相關(guān)產(chǎn)品價格居高不下,消費者選擇權(quán)缺失。盡管現(xiàn)代監(jiān)管制度以適度引入競爭為目標(biāo),不再單純維護(hù)壟斷,但競爭并不是監(jiān)管機(jī)構(gòu)考慮問題的唯一依據(jù),它還需要關(guān)注產(chǎn)業(yè)政策。因此,行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)排他性規(guī)制不但無法充分執(zhí)行反壟斷規(guī)則,甚至還可能造成競爭法在不同行業(yè)適用上的不一致,削弱法律可預(yù)見性。由此,這一制度范式在大部分業(yè)務(wù)具備可競爭性的條件下,基本上失去了合理性,只在極個別暫時不適宜競爭的業(yè)務(wù)領(lǐng)域內(nèi)存在適用空間。如,美國STB批準(zhǔn)的合并和鐵路運營商在STB組織的會議上達(dá)成的合作協(xié)議,不適用反壟斷法。(P68)德國鐵路客運領(lǐng)域內(nèi),地區(qū)性協(xié)會、本地客運服務(wù)提供商之間訂立的協(xié)議,不受卡特爾禁止規(guī)定的約束。9而且,除外適用的空間正在逐漸縮小。如,在2006年1月1日以前,德國郵政公司對100克以內(nèi)信件郵遞業(yè)務(wù)的壟斷經(jīng)營不適用《反限制競爭法》(GWB);在2006年1月1日至2007年12月31日間,除外適用的范圍被進(jìn)一步被限定在50克以內(nèi)的信件郵遞;從2008年1月1日起,郵政市場完全開放,全面適用GWB。(P23)為了降低行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)不當(dāng)排除或削弱競爭法適用的風(fēng)險,確保其適用的一致性,各國普遍確立行業(yè)法的適用不得與反壟斷法主旨相抵觸的原則。如,我國臺灣地區(qū)“公平交易法”第46條規(guī)定:“事業(yè)關(guān)于競爭之行為,另有其它法律規(guī)定者,于不抵觸本法立法意旨之范圍內(nèi),優(yōu)先適用該其它法律之規(guī)定?！?二)校園競爭機(jī)構(gòu)的合并并行適用,是指反壟斷法與行業(yè)監(jiān)管分別同等適用于自然壟斷行業(yè)限制競爭問題的規(guī)制,分別由反壟斷機(jī)構(gòu)執(zhí)行反壟斷法、行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)執(zhí)行行業(yè)法。兩種制度的這種架構(gòu)方式,以美國對電信、能源領(lǐng)域經(jīng)營者集中的控制最為典型。具體而言,聯(lián)邦通訊委員會(FCC)、聯(lián)邦能源委員會(FERC)與司法部(DOJ)根據(jù)不同的法律規(guī)則對企業(yè)集中享有平行管轄權(quán)(concurrentjurisdiction)。FCC、FERC依據(jù)電信法及聯(lián)邦能源法,以“是否損害公共利益”為標(biāo)準(zhǔn)審查合并;DOJ根據(jù)在任何相關(guān)市場中“是否實質(zhì)性地減少競爭”的標(biāo)準(zhǔn)禁止有關(guān)合并。10盡管FCC、FERC必須考慮競爭問題,但它們做出決定的依據(jù)并不僅限于此。在兩類機(jī)構(gòu)審查權(quán)的效力方面,FCC、FERC所批準(zhǔn)的合并,DOJ與聯(lián)邦貿(mào)易委員會(FTC)有權(quán)通過訴訟加以阻止;FCC、FERC也可以拒絕批準(zhǔn)DOJ、FTC認(rèn)可的合并。由此,并行適用雖然力圖兼顧多重政策目標(biāo),但導(dǎo)致兩類機(jī)構(gòu)經(jīng)常出現(xiàn)爭執(zhí),增加了市場的不確定性;并且,在執(zhí)法實踐中存在著不必要的重復(fù),加大了執(zhí)法成本?；谶@些弊端的存在,美國國會和一些學(xué)者極力主張取消行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)對企業(yè)集中的審查權(quán),而由DOJ單獨管轄。(P116-117)(三)對濫用市場支配地位行為規(guī)制的初步司法審查補充適用,是指在反壟斷法一般適用于自然壟斷行業(yè)限制競爭問題規(guī)制的前提下,通過行業(yè)監(jiān)管制度的補充適用,將兩種制度優(yōu)勢最大化,以期達(dá)到最佳規(guī)制效果。這種制度范式實際上是通過兩類機(jī)構(gòu)適度分工、緊密合作,減少不必要的權(quán)限重疊,克服裁決沖突,形成優(yōu)勢互補的權(quán)限配置(complementaryjurisdiction)。雖然清晰劃分兩類機(jī)構(gòu)的職能是非常困難的,但發(fā)達(dá)市場經(jīng)濟(jì)國家,尤其是德國對電信、郵政、鐵路、能源11企業(yè)濫用支配地位和限制競爭協(xié)議的規(guī)制,非常接近于這種制度范式。以德國對電信業(yè)濫用市場支配地位行為的規(guī)制為例。12一方面,聯(lián)邦卡特爾局(BkartA)與電信郵政監(jiān)督管理局(RegTP)13之間存在權(quán)限分工。在經(jīng)濟(jì)、技術(shù)條件不斷變化的自然壟斷行業(yè),進(jìn)行詳盡的成本分析、相關(guān)市場界定、價格比較,非常困難,BKartA在規(guī)制諸如拒絕平等接入等濫用市場支配地位的行為時力不從心。(P123)相對而言,行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)規(guī)制此類問題時,在相關(guān)信息獲取方面具有優(yōu)勢。因此,RegTP對平等接入、互聯(lián)互通和網(wǎng)絡(luò)使用費用問題享有決定權(quán)。當(dāng)然,這種決定權(quán)并不排斥BKartA對該領(lǐng)域濫用市場支配地位行為的一般管轄權(quán)。14RegTP專門負(fù)責(zé)電信行業(yè)的競爭監(jiān)管,意義僅在于對BKartA職權(quán)的補充。(P157)另一方面,BKartA和RegTP之間還存在緊密合作。合作的目的是為了在行業(yè)監(jiān)管與一般競爭規(guī)制之間形成一致的評價標(biāo)準(zhǔn),降低裁決沖突的風(fēng)險。合作的內(nèi)容既包括兩個機(jī)構(gòu)在案件處理過程中的信息交流,還包括相互之間的意見征詢。RegTP和BkartA都可以不受彼此所選擇的調(diào)查方式的影響,交換完成各自任務(wù)所必須的相關(guān)信息。為了使它們對相關(guān)市場和支配地位的界定保持一致,在得出結(jié)論前必須給予對方發(fā)表意見(comment)的機(jī)會。15僅在1999-2000年間,BkartA就參與了RegTP享有管轄權(quán)的大約100個案件的處理,充分顯示了兩個機(jī)構(gòu)間合作的廣泛性。(P52)盡管如此,仍然無法完全避免兩類機(jī)構(gòu)法律適用結(jié)果的沖突。法院對行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)執(zhí)法權(quán)限的制約,有助于確保與競爭法解釋和適用上的一致性。法律普遍為法院對行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)權(quán)力行使程序及結(jié)果的司法審查建立了通道。16總之,補充適用有利于發(fā)揮兩類制度各自的優(yōu)勢、提高規(guī)制效率和實現(xiàn)多重政策目標(biāo);當(dāng)然,也存在協(xié)調(diào)兩類機(jī)構(gòu)權(quán)限的困難與成本。(四)競爭執(zhí)法機(jī)構(gòu)委員會統(tǒng)一適用,是指在一定的經(jīng)濟(jì)技術(shù)條件下,自然壟斷行業(yè)整體被視為競爭性行業(yè),其限制競爭問題由反壟斷法統(tǒng)一規(guī)制,行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)不再享有管轄權(quán)。這一模式目前只是在個別國家或地區(qū)(如新西蘭、澳大利亞、荷蘭和歐盟)(P39-40)或者個別限制競爭事項的規(guī)制中(如德國對企業(yè)集中的規(guī)制)存在。(P123)以新西蘭為例,其電信、電力等行業(yè)全面適用競爭法,競爭執(zhí)法機(jī)構(gòu)(商業(yè)委員會)在負(fù)責(zé)執(zhí)行競爭法的同時,也負(fù)責(zé)執(zhí)行《電力改革法》、《電信法》,承擔(dān)著對電力、電信行業(yè)的監(jiān)管。行業(yè)法只是要求企業(yè)披露服務(wù)和經(jīng)營業(yè)績信息?；ヂ?lián)互通的決定和費用都通過運營商之間的商業(yè)協(xié)議來確定,政府并不干預(yù)。協(xié)議如果違背了自由競爭精神,可以通過訴訟解決。這一模式,減少了不同執(zhí)法機(jī)構(gòu)之間的摩擦和糾紛,保證了反壟斷法適用的統(tǒng)一性,也有利于提高執(zhí)法效率。但是,單純的個案(case-by-case)事后規(guī)制(相對于監(jiān)管事前統(tǒng)一規(guī)定行為界限)增加了不確定性,忽略了壟斷與競爭并存階段行業(yè)監(jiān)管的制度訴求。新西蘭電信(Telecom)和克利爾(Clear)公司長達(dá)四年多的訴訟仍然無法確定互聯(lián)價格,最終不得不依賴政府的強(qiáng)制干預(yù),就是一個明顯的例證。17因此,即便競爭法非常完善并且能夠得到很好的執(zhí)行,脫離現(xiàn)有的經(jīng)濟(jì)技術(shù)條件過早的將自然壟斷行業(yè)等同于一般競爭行業(yè),所有的限制競爭問題的規(guī)制都完全依靠競爭法,效果也很難令人滿意。(P202)基于此,德國目前只是在競爭評價不太需要依賴監(jiān)管的企業(yè)集中問題上,由BkartA統(tǒng)一管轄,并取得了不錯的效果;在其他限制競爭事項上都基本采取了補充適用的規(guī)制方式。(五)適用維度的限制通過對不同制度關(guān)系類型規(guī)制效果的分析,可以總結(jié)得出這樣的經(jīng)驗:每一種關(guān)系類型都以一定的經(jīng)濟(jì)實踐為基礎(chǔ),只是針對特定類型的限制競爭問題表現(xiàn)出了相對的合理性。也就是說,每種制度關(guān)系類型都以經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、限制競爭案件類型為邊界,存在特定的適用維度。具體而言:在目前階段對濫用支配地位和限制競爭協(xié)議的規(guī)制一般是由行業(yè)監(jiān)管制度對反壟斷法的一般適用適度補充,極個別情形下,由行業(yè)監(jiān)管制度排他適用,最為合理;在企業(yè)集中問題上,以反壟斷法統(tǒng)一適用為宜。因此,多數(shù)國家并不作單一制度范式的取舍,而是根據(jù)各種制度關(guān)系類型的適用維度,構(gòu)建集合它們各自優(yōu)勢的制度體系。從各國規(guī)制實踐來看,隨著自然壟斷行業(yè)市場化改革的推進(jìn),反壟斷法的適用逐漸加深;行業(yè)監(jiān)管排他適用的空間在逐漸壓縮。但目前還沒有哪一個國家對所有自然壟斷行業(yè)的限制競爭問題都適用反壟斷法統(tǒng)一規(guī)制,并取得令人滿意的效果。三、行業(yè)競爭水平的變化自然壟斷行業(yè)相對于一般競爭行業(yè)在競爭水平上的差距,限制了反壟斷法在這些行業(yè)內(nèi)作用的發(fā)揮,也預(yù)留了行業(yè)監(jiān)管存在的空間。行業(yè)競爭水平的變化,根本上決定了兩種制度在這些行業(yè)適用范圍的變化。兩種制度自身在規(guī)制競爭問題上的不同特性,內(nèi)在地決定了它們在規(guī)制實踐中不同的關(guān)系建構(gòu)。(一)壟斷與競爭并存階段反壟斷法與行業(yè)監(jiān)管制度的關(guān)系,根本上取決于相關(guān)行業(yè)競爭水平的變化。(P287)競爭構(gòu)成了市場經(jīng)濟(jì)體制的內(nèi)在要素,市場經(jīng)濟(jì)運行過程自始至終表現(xiàn)為競爭過程。(P1-P4)市場競爭性是市場發(fā)揮資源配置優(yōu)勢不可缺少的前提條件,也是反壟斷法的適用前提條件。而具體行業(yè)競爭水平?jīng)Q定于經(jīng)濟(jì)技術(shù)條件和市場需求等因素。在經(jīng)濟(jì)技術(shù)相對落后的階段,巨大的固定資本投入、較高的經(jīng)濟(jì)規(guī)模要求、產(chǎn)品(服務(wù))的供給短缺,使得自然壟斷行業(yè)不存在引入競爭的條件,壟斷經(jīng)營比競爭更有效率。因此,這些行業(yè)都被反壟斷法整體列入除外適用的范圍,并通過嚴(yán)格監(jiān)管維持這種壟斷經(jīng)營狀態(tài),克服壟斷弊害。隨著經(jīng)濟(jì)技術(shù)的進(jìn)步和競爭水平的不斷提升,相關(guān)行業(yè)內(nèi)越來越多的業(yè)務(wù)具備了可競爭性,但仍有部分業(yè)務(wù)(尤其是網(wǎng)絡(luò)業(yè)務(wù))因明顯的規(guī)模經(jīng)濟(jì)和固定成本沉沒的特性,由單個或少量企業(yè)壟斷經(jīng)營更符合效率的要求。網(wǎng)絡(luò)業(yè)務(wù)的壟斷經(jīng)營不僅可以提高自身的穩(wěn)定性,還可以為競爭業(yè)務(wù)經(jīng)營者之間的競爭提供更廣闊的空間,有利于資源的合理配置18。在這種壟斷與競爭并存的階段,規(guī)制的目標(biāo)不是壟斷或競爭的極端取舍,而是促進(jìn)有效競爭的實現(xiàn)。(P57-58)在制度上,反壟斷法將自然壟斷行業(yè)與競爭行業(yè)不做區(qū)分,一般適用。具體行業(yè)中暫不適宜競爭的業(yè)務(wù),通過在行業(yè)法規(guī)定除外事項給與“照顧”。監(jiān)管制度則繼續(xù)引入競爭性條件,同時約束壟斷經(jīng)營者的行為。雖然壟斷與競爭并存階段反壟斷法的適用并不能取代行業(yè)監(jiān)管,但競爭越深入,監(jiān)管越減少,反壟斷機(jī)構(gòu)與競爭法在這些行業(yè)治理結(jié)構(gòu)中的地位就越突出。(P55)一旦經(jīng)濟(jì)技術(shù)的發(fā)展和需求的變化使得這些行業(yè)的全部業(yè)務(wù)都具備了可競爭性,19且達(dá)到足夠高的競爭水平,競爭本身就會迫使價格下降,質(zhì)量上升,利潤趨近于零。這也正是監(jiān)管所要達(dá)到的目標(biāo)。此時監(jiān)管當(dāng)然也就失去了存在的意義,反壟斷法就可以(像在一般性競爭行業(yè)一樣)單獨勝任對這些領(lǐng)域限制競爭問題的規(guī)制。因此,隨著行業(yè)競爭水平的不斷提升,反壟斷法適用逐漸加深:在完全壟斷階段,整體“除外適用”→在壟斷與競爭并存階段,“一般適用”(“除外適用”作為例外)→在全部業(yè)務(wù)可競爭階段,“完全適用”(不存在“除外適用”);行業(yè)監(jiān)管的適用逐漸淡化,在相應(yīng)的階段分別表現(xiàn)為:承認(rèn)一體化壟斷合法性的監(jiān)管→適度促進(jìn)競爭的監(jiān)管→最終取消對競爭的監(jiān)管。就兩者關(guān)系而言,自然壟斷行業(yè)“各種壟斷問題的規(guī)制將由監(jiān)管(反壟斷法除外適用)向反壟斷法統(tǒng)一適用轉(zhuǎn)變”。(P89)(二)能促進(jìn)競爭優(yōu)勢的價值目標(biāo)反壟斷法與行業(yè)監(jiān)管制度的比較可能存在多個角度。比如,反壟斷法通過保護(hù)競爭秩序來實現(xiàn)其價值目標(biāo),無法超越競爭優(yōu)勝劣汰的規(guī)律來兼顧社會個體存在的基本權(quán)利和社會整體可持續(xù)發(fā)展的需求;而監(jiān)管制度關(guān)注每一個消費者獲得生存所需基本服務(wù)的權(quán)利及環(huán)境保護(hù)。如下比較只是圍繞實現(xiàn)有效競爭目標(biāo)的相關(guān)方面而展開。1.反壟斷法很難發(fā)揮企業(yè)的作用,只是維護(hù)競爭行業(yè)兩種制度的功能存在差異。監(jiān)管制度的主要功能是適度引入競爭:在不具備競爭的條件下,嚴(yán)格市場準(zhǔn)入,維護(hù)合理壟斷;在改革的初級階段,通過按照業(yè)務(wù)類型的拆分,打破一體化的市場結(jié)構(gòu),為競爭創(chuàng)造條件。反壟斷法的功能是維護(hù)競爭,一般不會容忍(不合理的)壟斷的存在,卻無法憑借一己之力促成壟斷行業(yè)向競爭行業(yè)轉(zhuǎn)變。企業(yè)完全可以在不觸犯反壟斷法的情形下取得支配地位;而且,即使企業(yè)違反了反壟斷法,反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)也很少通過拆分來恢復(fù)行業(yè)的競爭性。(P99-100)2.行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)兩類規(guī)制機(jī)構(gòu)各有優(yōu)勢。行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)專業(yè)性更強(qiáng)。反壟斷法在自然壟斷性行業(yè)的實施經(jīng)常陷入困境,正是因為缺乏足夠的專業(yè)信息,不能夠及時、有效的規(guī)制不斷變化的行業(yè)問題。(P925)而監(jiān)管機(jī)構(gòu)基于與被監(jiān)管行業(yè)長期的聯(lián)系,掌握有關(guān)這些行業(yè)豐富的技術(shù)、安全等方面的信息。反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)更具權(quán)威性。一方面,它擁有訓(xùn)練有素的執(zhí)法隊伍、豐富的執(zhí)法經(jīng)驗,在競爭法實施方面效率更高;另一方面,它負(fù)責(zé)反壟斷法在市場各個領(lǐng)域的實施,獨立性強(qiáng)。而行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)只是執(zhí)行行業(yè)競爭規(guī)則,面對競爭政策與產(chǎn)業(yè)政策的沖突,很難突出競爭政策的優(yōu)勢地位,容易被利益集團(tuán)“俘獲”。3.規(guī)制時間:反壟斷對策的結(jié)果兩種制度的規(guī)制時間各有側(cè)重。監(jiān)管制度通過市場準(zhǔn)入、規(guī)定價格上限、界定平等接入與互聯(lián)互通的法律義務(wù),側(cè)重對企業(yè)行為的事前(exante)引導(dǎo),構(gòu)建競爭秩序。(P118)與之相對,反壟斷法通過禁止拒絕交易、禁止歧視性待遇及嚴(yán)重限制競爭的壟斷協(xié)議,側(cè)重對反競爭行為結(jié)果的事后(expost)救濟(jì),20維護(hù)競爭秩序。規(guī)制時間的不同意味著監(jiān)管決策比反壟斷決策更為迅速。(P75-76)因為,監(jiān)管機(jī)構(gòu)的介入無需特別的證明負(fù)擔(dān),為了避免侵害到企業(yè)利益,不能輕易中斷其生產(chǎn)活動;而反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)一般只有在證明了企業(yè)行為的反競爭性以后,才展開救濟(jì),(P511)時間的要求并不是非常緊迫。規(guī)制時間的不同還意味著不同程度的不確定性。事前規(guī)定行為界限可以為企業(yè)決策提供更為確定的指引,有利于吸引投資;事后規(guī)制可以為企業(yè)留下更廣的決策空間,減少規(guī)制機(jī)構(gòu)與企業(yè)事前合謀的可能性。214.競爭規(guī)則的模糊性—對兩種制度關(guān)系的影響兩種制度的適用和關(guān)系建構(gòu)的目標(biāo),是要實現(xiàn)有效競爭和社會整體效率最大化。為了實現(xiàn)這樣的目標(biāo),當(dāng)不具備競爭條件時,只需要監(jiān)管制度維護(hù)一體化的壟斷經(jīng)營結(jié)構(gòu);而在壟斷與競爭并存階段,既需要行業(yè)監(jiān)管制度的補充適用來克服反壟斷法適用所面臨的困難,也需要加強(qiáng)反壟斷法的適用,彌補監(jiān)管制度的缺陷。對濫用支配地位的規(guī)制,行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的存在可以弱化反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)所面臨的信息不對稱;22監(jiān)管機(jī)構(gòu)事前監(jiān)督壟斷經(jīng)營者履行平等接入、互聯(lián)互通的法律義務(wù),引導(dǎo)其行為,可以大大減輕反壟斷法對壟斷經(jīng)營者拒絕交易或?qū)W(wǎng)絡(luò)接入者實施歧視性待遇事后規(guī)制的負(fù)擔(dān)。反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)適用競爭規(guī)則恰恰降低了監(jiān)管機(jī)構(gòu)被俘獲的風(fēng)險。限制競爭協(xié)議具有極大的隱蔽性,只依靠反壟斷法事后禁止固定價格等明顯損害競爭的行為,勢必使大量壟斷協(xié)議成為“漏網(wǎng)之魚”。只有借助行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)豐富的專業(yè)信息,充分發(fā)揮其熟悉企業(yè)行為的優(yōu)勢,在共同規(guī)制案件中違反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)提供支援,才能使事后規(guī)制取得實質(zhì)效果。而監(jiān)管機(jī)構(gòu)事前定期對運營商之間潛在的妨礙競爭協(xié)議行為進(jìn)行審查,又大大減少了事后被動救濟(jì)的成本。相對上述兩類行為規(guī)制案件,反壟斷法對企業(yè)集中的競爭評價主要分析市場結(jié)構(gòu)變化對競爭造成的影響,這樣的分析在整個經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域都具有明顯的共性,較少以行業(yè)信息為基礎(chǔ),并且評價是從對社會經(jīng)濟(jì)整體影響出發(fā)。而行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)對市場結(jié)構(gòu)的規(guī)制,主要是體現(xiàn)為改革初級階段拆分一體化的壟斷經(jīng)營結(jié)構(gòu)來促進(jìn)競爭,重點關(guān)注的是行業(yè)利益。為避免針對這一問題的兩種事前規(guī)制發(fā)生不必要的重疊、沖突,反壟斷法單獨規(guī)制更具合理性。就長遠(yuǎn)來看,當(dāng)自然壟斷行業(yè)全部業(yè)務(wù)都具備了可競爭性且達(dá)到足夠高的競爭水平時,市場競爭在資源配置方面的優(yōu)勢就可以得到充分的發(fā)揮,監(jiān)管必然失去了存在的合理性。一方面,監(jiān)管規(guī)則的制訂者并不具備完全知識,無法預(yù)知紛繁復(fù)雜的市場交易條件而提前作出效率最大化的安排。以立法者的選擇代替市場主體相機(jī)決策的做法,必然是非效率的。另一方面,監(jiān)管會窒息競爭作為探索和發(fā)現(xiàn)過程的動態(tài)效率。(P218-212)反壟斷法如果能達(dá)到自身完善,其事后規(guī)制結(jié)果對當(dāng)事人雙方的不確定性就會如同其它類型訴訟一樣,獲得各方認(rèn)可。因此,行業(yè)監(jiān)管制度將最終退出對所有限制競爭案件的規(guī)制。(三)研究方法的選擇自然壟斷行業(yè)相對于一般競爭行業(yè)在競爭水平上的差異,決定了在這些行業(yè)內(nèi)競爭機(jī)制發(fā)揮作用的局限及政府直接干預(yù)的訴求,并進(jìn)一步?jīng)Q定了旨在將競爭優(yōu)勢最大化的反壟斷法及將政府干預(yù)訴求制度化的行業(yè)監(jiān)管制度的特性。因此,本文選取這兩個因素本質(zhì)是一致的,只是分析視角的差別。兩個因素對制度關(guān)系的影響無法截然分開,而是按照“由宏觀到具體”的邏輯遞進(jìn):行業(yè)競爭水平的變化在根本上決定了兩種制度各自適用的趨勢、制度關(guān)系的大致走向;制度特性的區(qū)分則具體決定了兩種制度針對不同類型限制競爭案件的詳細(xì)分工。理論分析的結(jié)果與經(jīng)驗總結(jié)的內(nèi)容相吻合。行業(yè)競爭性及反壟斷法、行業(yè)監(jiān)管制度的特性,又都是市場經(jīng)濟(jì)國家進(jìn)行相關(guān)制度構(gòu)建要考慮的共性因素。所以,關(guān)于各種制度關(guān)系類型適用維度的經(jīng)驗,具有很大程度的普適性。但,反壟斷法將在自然壟斷行業(yè)內(nèi)所有限制競爭問題的規(guī)制中完全取代監(jiān)管制度,還只是理論分析的結(jié)論,缺乏現(xiàn)實中成功范例的支撐。四、規(guī)范兩種制度本身的建構(gòu)我國在絕大多數(shù)自然壟斷行業(yè)開始了引入競爭的改革,這些行業(yè)整體上處于壟斷與競爭并存階段,但競爭水平與發(fā)達(dá)市場經(jīng)濟(jì)國家相比,差距仍很明顯。因此,兩種制度關(guān)系的建構(gòu)在借鑒其他國家經(jīng)驗的同時,需要進(jìn)行針對性的制度設(shè)計。即,對濫用支配地位、限制競爭協(xié)議的規(guī)制一般由行業(yè)監(jiān)管制度對反壟斷法的一般適用進(jìn)行適度補充,極個別情形下,由行業(yè)監(jiān)管制度排他適用;對企業(yè)集中的競爭審查,由反壟斷法統(tǒng)一適用。在此基礎(chǔ)上完善兩種制度本身的內(nèi)容,調(diào)整各自的作用重點?；谶@樣的制度設(shè)想,筆者檢討現(xiàn)有制度的局限,提出相應(yīng)的立法建議。(一)定向系統(tǒng)的設(shè)計1.免除與豁免制度的適用條件在兩種制度對自然壟斷行業(yè)限制競爭行為的規(guī)制中,反壟斷法一般適用,起到首要和基礎(chǔ)性的作用。這要求其在適應(yīng)行業(yè)的特殊性的基礎(chǔ)上,明確行為的法律后果?；谖覈匀粔艛嘈袠I(yè)與競爭行業(yè)的明顯差異,必須通過提升反壟斷法的適應(yīng)性和確定性,來完善和實現(xiàn)這種普遍性規(guī)制。在一般意義上,行業(yè)內(nèi)具體行為合法性判斷上的特殊性,要通過科學(xué)適用合理原則來把握。合理原則體現(xiàn)了反壟斷法的靈活性,其有效適用能使反壟斷法更好地適應(yīng)行業(yè)復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)情況。在制度上,除外與豁免23制度能夠大大提升反壟斷法的開放性和靈活性,使其得以保持相對穩(wěn)定又不至于陷于僵化。(P77)《中華人民共和國反壟斷法》(以下簡稱“《反壟斷法》”)沒有規(guī)定專門針對自然壟斷行業(yè)的除外與豁免,對各種壟斷行為適用反壟斷法的一般分析框架。這與目前市場經(jīng)濟(jì)國家“反壟斷法(如同在其他行業(yè)一樣)一般適用于自然壟斷行業(yè)”的普遍制度選擇相吻合。但這些行業(yè)畢竟還不同于競爭行業(yè),也低于發(fā)達(dá)市場經(jīng)濟(jì)國家的競爭水平。因此,在豁免與除外制度上,一方面,需要根據(jù)我國相關(guān)行業(yè)的市場化程度,在行業(yè)法中確定必要的適用除外事項,并限定除外適用的條件。24適用除外范圍的界定是真正體現(xiàn)我國這些行業(yè)較低的競爭性,區(qū)別于其他國家制度內(nèi)容的最主要方面。各個行業(yè)市場化改革的進(jìn)程不一,除外適用的范圍亦應(yīng)有所區(qū)別。而除外條件的限定,是確保規(guī)制確定性、有效性,體現(xiàn)反壟斷法作為“經(jīng)濟(jì)憲法”權(quán)威的必然要求。另一方面,需要規(guī)定對積極效果大于消極效果的限制競爭行為的豁免。由于該免責(zé)條件一般由反壟斷法本身規(guī)定,免予制裁的結(jié)論實際上是法律適用后的結(jié)果。而且,積極效果本身就與自然壟斷行業(yè)技術(shù)、服務(wù)特性相聯(lián)系。因此,豁免與否需要行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)與反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)合作才能做出準(zhǔn)確判斷。252.企業(yè)社會地位和競爭優(yōu)勢的關(guān)系我國自然壟斷行業(yè)迫切需要引入競爭,加強(qiáng)行業(yè)監(jiān)管制度在這方面的作用,是對各種限制競爭行為進(jìn)行有效規(guī)制的前提。為此,首要的就是區(qū)分競爭業(yè)務(wù)與壟斷業(yè)務(wù),拆分一體化的壟斷市場結(jié)構(gòu),為競爭創(chuàng)造條件;并通過適當(dāng)?shù)氖袌鰷?zhǔn)入、退出限制,構(gòu)建與經(jīng)濟(jì)技術(shù)水平相適應(yīng)的競爭秩序,確保競爭業(yè)務(wù)的發(fā)展水平與網(wǎng)絡(luò)業(yè)務(wù)發(fā)展水平相匹配。26為了維護(hù)公共利益,需要暫時保留對競爭業(yè)務(wù)的價格監(jiān)管。這種監(jiān)管不是為企業(yè)指定一個市場價格,而是建立一種激勵機(jī)制:激勵企業(yè)降低經(jīng)營成本,提高效率,限制壟斷高價。發(fā)達(dá)市場經(jīng)濟(jì)國家的監(jiān)管實踐表明,鼓勵競爭的最高限價監(jiān)管(“RPI-X”)是較為理想的選擇。27最后,為了防止在位企業(yè)對新進(jìn)入者進(jìn)行抵制,還需對它們采取不對稱監(jiān)管。(P14)隨著有效競爭的形成,再逐步取消對競爭業(yè)務(wù)領(lǐng)域的價格監(jiān)管,變不對稱監(jiān)管為中性監(jiān)管。3.建立反壟斷法事前規(guī)制和價格監(jiān)管機(jī)制在兩種制度對自然壟斷行業(yè)限制競爭行為的規(guī)制中,行業(yè)監(jiān)管制度起到必要的補充作用。在改革的初級階段,壟斷業(yè)務(wù)經(jīng)營者受自身利益最大化的驅(qū)使,更容易濫用優(yōu)勢地位,拒絕接入(或者制定歧視性的接入條件)與互聯(lián)互通。而平等接入、互聯(lián)互通,是增進(jìn)競爭業(yè)務(wù)經(jīng)營者之間競爭的前提條件,也是減少重復(fù)建設(shè),增加網(wǎng)絡(luò)效用的有效手段。壟斷與競爭并存階段,在相關(guān)行業(yè)已經(jīng)具備相當(dāng)高競爭水平且反壟斷法較為完善的德國,單純依靠反壟斷執(zhí)法事后規(guī)制此類問題,尚且明顯缺乏效率。我國《反壟斷法》剛剛頒布實施,短短的57個條文還只是一個初步框架,也不具備在相關(guān)領(lǐng)域足夠的執(zhí)法經(jīng)驗,更難指望它獨自實現(xiàn)對自然壟斷行業(yè)的有效規(guī)制。因此,必須建立監(jiān)管機(jī)構(gòu)對上述問題的事前規(guī)制機(jī)制。同時,對于壟斷服務(wù)的價格,反壟斷法只關(guān)注它是否在有效競爭中形成:僅在網(wǎng)絡(luò)經(jīng)營者濫用定價權(quán),限制、消除競爭業(yè)務(wù)經(jīng)營者之間的競爭,或者損害消費者的整體福利而消費者卻無力抗?fàn)帟r,才會對其自主定價權(quán)進(jìn)行限制。價格自身是否合理,不在反壟斷法的視野內(nèi)。(P13)因此,需要監(jiān)管機(jī)構(gòu)事前引導(dǎo)壟斷業(yè)務(wù)經(jīng)營者按照行業(yè)法中確定的監(jiān)管依據(jù)制定有利于競爭的價格。根據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)理論和發(fā)達(dá)市場經(jīng)濟(jì)國家的經(jīng)驗,對壟斷業(yè)務(wù)的價格監(jiān)管依據(jù)也以最高限價監(jiān)管(“RPI-X”)為宜。最后,為了確保對限制競爭行為的實際規(guī)制效果,在共同管轄案件中,還必須依賴行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)以提供專業(yè)信息等方式,配合反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)進(jìn)行行為性質(zhì)認(rèn)定與損害救濟(jì)。(二)在立法上明確了信息化壟斷的監(jiān)管制度,并對其不法行為要明確界定了壟斷兩種制度關(guān)系的合理建構(gòu),最重要的是要明確二者針對不同類型限制競爭問題的分工,而我國現(xiàn)有的法律還找不到相關(guān)條款。《中華人民共和國反壟斷法(草案)》二次審議稿曾規(guī)定,28在反壟斷法與行業(yè)法對某一壟斷行為的規(guī)定相競合時,行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)對該壟斷行為享有排他性規(guī)制的權(quán)限。這樣的制度選擇有變相擴(kuò)大適用除外范圍之嫌,極易導(dǎo)致反壟斷法在不同領(lǐng)域適用的不一致,受到了學(xué)者強(qiáng)烈批評。因此,最終頒布的《反壟斷法》刪去了有關(guān)條文。兩種制度關(guān)系的合理建構(gòu),必須以反壟斷法自身的確定性和適應(yīng)性為基礎(chǔ),而我國反壟斷法在這方面存在明顯不足。第一,對濫用支配地位行為抗辯理由的規(guī)定缺乏可操作性。反壟斷法對濫用支配地位行為的規(guī)制適用合理原則,只禁止“濫用”行為。具有客觀合理的理由(如,應(yīng)對對手的競爭或出于安全、技術(shù)的考慮)或者符合經(jīng)濟(jì)效率要求的利用支配地位的行為,并不構(gòu)成“濫用”,不加禁止。比如,《歐共體條約》第八十二條規(guī)定:被委員會認(rèn)定從事了濫用行為后,如果支配企業(yè)能夠證明其對其他企業(yè)的排斥行為有客觀合理的理由或者能證明其行為符合效率的要求,或其所產(chǎn)生的效率大于其所產(chǎn)生的負(fù)面效果,不受該條規(guī)制。在自然壟斷行業(yè)內(nèi),經(jīng)營網(wǎng)絡(luò)業(yè)務(wù)的企業(yè)時?；诰W(wǎng)絡(luò)容量或者技術(shù)銜接原因,拒絕接入。而對網(wǎng)絡(luò)容量、技術(shù)銜接的控制是維護(hù)網(wǎng)絡(luò)安全運行所必需的。故,這樣的行為顯然不應(yīng)受到追究?！斗磯艛喾ā返?7條中的“正當(dāng)理由”,亟需在實施細(xì)則中進(jìn)一步細(xì)化和明確,以增加對此類問題規(guī)制的適應(yīng)性、確定性。第二,缺乏有效實施豁免的規(guī)定。壟斷協(xié)議可能是基于改進(jìn)技術(shù)、提高產(chǎn)品質(zhì)量、實行專業(yè)化分工等原因,只要經(jīng)營者能夠證明所達(dá)成的這類協(xié)議不會嚴(yán)重限制相關(guān)市場的競爭,并且能夠使消費者分享由此產(chǎn)生的利益,就可以免于反壟斷法的制裁?！斗磯艛喾ā返?5條雖規(guī)定了針對此類協(xié)議的豁免,但在自然壟斷行業(yè)內(nèi)豁免情形的準(zhǔn)確判斷必須以大量專業(yè)信息為基礎(chǔ),一定要有行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的參與,而現(xiàn)有法律并沒有做出這樣的規(guī)定。29第三,缺乏對除外適用條件的限定。在除外制度上,壟斷與競爭并存階段相對于完全壟斷階段最大的區(qū)別就是,在反壟斷法條文中不再規(guī)定針對整個行業(yè)的的無條件適用除外,而是在行業(yè)法中規(guī)定的針對極個別限制競爭事項的有條件除外。這個條件就是不違背反壟斷法維護(hù)自由競爭、促進(jìn)社會整體效率的宗旨,以此為推進(jìn)改革提供