美國住房補(bǔ)貼計(jì)劃的演變及實(shí)施效果評價

美國住房補(bǔ)貼計(jì)劃的演變及實(shí)施效果評價

美國的住宅補(bǔ)貼政策已經(jīng)發(fā)展了70年。從最初的公共住房計(jì)劃到現(xiàn)在的替代金券計(jì)劃，它經(jīng)歷了一個漫長的發(fā)展過程。美國在住房補(bǔ)貼方面的實(shí)踐為我們提供了一個很好的參照系,通過研究美國歷史上各種住房補(bǔ)貼模式的效果,可以為我們制定住房政策提供很多經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)。1公共住房政策的影響在1937年的住房法案中,通過了公共住房計(jì)劃,但是由于二戰(zhàn)的爆發(fā),公共住房政策受到很大影響。戰(zhàn)爭期間,公共住房優(yōu)先供應(yīng)戰(zhàn)爭人員所需要的房屋,而不是窮人。在戰(zhàn)后,有關(guān)公共住房問題引起了廣泛爭論,爭論的焦點(diǎn)是:公共住房的地址選擇,目標(biāo)人群,融資問題以及行政管理問題。1.1公共房屋工程出現(xiàn)的幾個問題開始的時候,公共住房的原則是只面向最低收入者。1937年的法案用兩種方法對收入進(jìn)行限制:一種條款是,租戶的收入不能超過房租的5倍(大家庭除外);第二個限制是針對收入水平制定的,在法案實(shí)行的前二十年,收入的限制由聯(lián)邦政府制訂,全部針對最低收入者。到1957年,收入的確定權(quán)下放給地方政府。其執(zhí)行情況從1971年的參議院聽政會的報告可以看到,60年代的公共房屋面向的不僅是最低收入者,而是低于平均水平的居民。公共房屋政策的出發(fā)點(diǎn)是最需要住房的居民有獲得幫助的優(yōu)先權(quán),然而執(zhí)行中卻出現(xiàn)了很多問題。第一個問題是,由于獲得住房補(bǔ)貼的人群是有限的,那些收入比獲得住房補(bǔ)貼者稍微高一些的家庭需要在市場上購買或者租賃住房,這對他們是不公平的,他們的努力工作沒有獲得回報。第二個問題是,當(dāng)住在公共房屋的居民收入水平改善的時候,他們就不具備繼續(xù)住在公共房屋的條件,政府就要把他們趕出來,而一旦他們從公共房屋搬出來,因?yàn)槭袌鲋械淖》績r格很高,他們的經(jīng)濟(jì)景況反而不如以前。因此,公共房屋本身降低了人們改善經(jīng)濟(jì)狀況的積極性。第三個問題是對公共房屋租戶形象的影響,這個問題開始并不突出,因?yàn)闀簳r的經(jīng)濟(jì)困難并不會使家庭不受尊重,但是,公共房屋工程的結(jié)果是使一些家庭成為了永久性的貧困者,因此公共房屋工程使得這些租戶無法獲得社會的尊重。事實(shí)上,公共房屋的租戶有近一半的是黑人,公共房屋的社區(qū)也常成為犯罪多發(fā)地。以上三個問題使得公共房屋工程逐漸喪失了政治基礎(chǔ)。尤其是在二戰(zhàn)以后,美國的經(jīng)濟(jì)逐漸走出大蕭條時期,住在公共房屋中的租戶成為沒有勞動技能的少數(shù)貧困人群,這些人群缺乏政治影響力。1.2公共房屋開發(fā)中國家間資金支持不夠公共住房工程從一開始面臨著資金短缺的問題。例如1949年住房法案提出,在以后的6年中,新建81萬個公共房屋單位,也就是每年13.5萬套住房。但實(shí)際情況是,每年的新建住房一般在2.5萬套左右,到1960年只完成了原計(jì)劃的25%。資金問題一直在阻礙公共房屋工程的實(shí)施。1937年的住房法案規(guī)定,聯(lián)邦政府只對公共住房所需要的資本進(jìn)行支持,也就是說,聯(lián)邦資金只提供本金和地方政府為籌集公共房屋所發(fā)行債券的利息。運(yùn)行維護(hù)成本不在租金之內(nèi),租金必須用于償還債務(wù)。在公共房屋開始的時候,大部分房屋是新建的,這個問題并不是很突出,然而到50年代和60年代,隨著房屋不斷老化,以及物價上漲,房屋的運(yùn)行維護(hù)成本越來越高。與此同時,公共房屋租戶的收入?yún)s在不斷下降,例如HenryAaron研究稱,從1961年到1970年的10年間,公共房屋租戶的中位數(shù)收入從美國平均家庭的47.1%降到36.9%。到了60年代末期,大多數(shù)公共住房機(jī)構(gòu)都已經(jīng)陷入嚴(yán)重的財務(wù)危機(jī)。1.3市民和市民對公共房屋工程建造標(biāo)準(zhǔn)和成本的監(jiān)督公共房屋的建造標(biāo)準(zhǔn)到底如何執(zhí)行,一度成為焦點(diǎn)問題。既然是為最低收入者提供補(bǔ)貼的住宅,其標(biāo)準(zhǔn)就不能超過其他不能獲得公共房屋的人群的住房。不然的話,就可能使得努力工作而自己買房子的人群處境還不如低收入者,這對他們來說是不公平的。因此,市民或者市民代表就監(jiān)督公共房屋工程的建造標(biāo)準(zhǔn)和成本。另一方面,議會也提出了“標(biāo)準(zhǔn)成本”作為參考。這種限制的結(jié)果,使得大多數(shù)房屋使用了最便宜的建筑材料,建筑形式也是非常簡陋。這種短期內(nèi)的成本節(jié)約,使得維護(hù)成本很高,無論是對租戶來說,還是對納稅的大眾來說,都是不利的。270在當(dāng)年初期，購買住房和租金2.1了400萬張的公共房屋計(jì)劃:“運(yùn)行不暢”東南角1968年通過的住房法案增加了235條款。235條款的目的是促使低收入者能夠有一套自己的住宅。235條款是指對中等收入者購房時可以獲得補(bǔ)貼,補(bǔ)貼的范圍是FHA1的固定利率和1%利率之間抵押貸款還款額的差額,或者是購房者收入的20%以上的部分。住房自有化一直是美國住房政策中的一個重要內(nèi)容,就如同當(dāng)時一些文學(xué)作品中所提出的,擁有一套單棟住宅是“美國夢”最重要的部分。235條款從1968年開始實(shí)施,1970年和71年發(fā)展迅速,71年達(dá)到高峰,但是之后迅速下跌。235條款在開始時發(fā)展很快,從68年到71年的三年中,就建了40萬套,而之前的公共房屋計(jì)劃從1937年到1949年只建了20萬套,而50年代也只建了41萬套。然而,235條款也只是曇花一現(xiàn),因?yàn)樵摋l款在實(shí)施中有許多致命的問題。首先,從面向低收入者的實(shí)施效果來看,這個計(jì)劃中的家庭的平均年收入超過6300美元,然而,年收入低于4000美元的家庭只有5%從這個計(jì)劃中受益。其次,235條款的實(shí)施成本非常高,因?yàn)槌霾糠钟烧?fù)擔(dān),參與這項(xiàng)計(jì)劃的購房者傾向于購買更好的住宅,因此導(dǎo)致了補(bǔ)貼成本越來越高。第三,大量的違約問題開始出現(xiàn)。由于購房者都傾向于買更好、更貴的房子,就很容易出現(xiàn)還款違約問題。從1971年到1979年,通過235條款購買的住房一共50萬套,其中有9萬套出現(xiàn)違約問題,違約率高達(dá)18%。第四,政策中有明顯的漏洞。例如,一些房地產(chǎn)商可以把廢棄的房屋進(jìn)行簡單的粉飾,再請F(tuán)HA的估價師評估個好的價錢(因?yàn)楣纼r師是收費(fèi)的,這點(diǎn)并不難做到),然后再賣給缺乏房屋知識的窮人。窮人從銀行獲得貸款,而原房地產(chǎn)商就可以把錢拿走了。當(dāng)窮人住進(jìn)去以后,會發(fā)現(xiàn)房子質(zhì)量太差,整修房屋的費(fèi)用遠(yuǎn)高于住房補(bǔ)貼的數(shù)額。最終房子又重新被廢棄。在以上的例子中,房產(chǎn)商、評估師、FHA的管理者、買房者,他們的態(tài)度和行為共同演繹了上述的邏輯,這恰恰是235條款的致命問題。2.2融機(jī)構(gòu)貸款償還236條款是針對低收入租房者的補(bǔ)貼計(jì)劃,在該條款中,住房由私人企業(yè)建造。建造項(xiàng)目可以向私人金融機(jī)構(gòu)貸款,并按照市場利率進(jìn)行償還,由FHA擔(dān)保。住房建設(shè)完畢,由租房者償還1%以內(nèi)的利息,超出部分由HUD2負(fù)責(zé)償還。236條款的執(zhí)行情況,與235條款的住房自有計(jì)劃相似,開始時發(fā)展非常迅速。從1968年之后的三年內(nèi)就開發(fā)了36.5萬套。但是,在其發(fā)展過程中,也出現(xiàn)了很多問題。(1)房屋補(bǔ)貼計(jì)劃中的社區(qū)建造商為了控制成本,往往選擇城市中心或者貧民地帶,這一點(diǎn)和公共房屋計(jì)劃相同,也會產(chǎn)生相同的社會問題,租房補(bǔ)貼計(jì)劃中的社區(qū)成為貧困地帶以及犯罪高發(fā)地帶。(2)住房抵押貸款按收入標(biāo)準(zhǔn)確定在向低收入者提供融資補(bǔ)助時,236條款的執(zhí)行是比較失敗的。例如,對于一套抵押貸款為1.8萬的住房來說,即使按照補(bǔ)貼后的還款額,月還款也要達(dá)到131.15美元,對于一個年收入為4500美元的家庭來說,月房租達(dá)到其收入的35%。因此低收入家庭仍然被排除在這個補(bǔ)貼計(jì)劃之外。2.3市場信息的缺失和成本的市場打成本的上漲源于開發(fā)商,基于利潤考慮,開發(fā)商想盡辦法提高建筑成本。盡管HUD執(zhí)行抵押貸款時主要依據(jù)他們自己的評估,但是由于當(dāng)?shù)氐氖袌鲂畔⑷狈?、管理上的松散、以及開發(fā)商的精明,使得HUD支出的成本遠(yuǎn)高于市場水平。另外,運(yùn)行成本也是一個問題,這個問題有兩個原因,一是由于租金水平很低,另一個原因是維護(hù)成本的不斷上漲。不斷上漲的運(yùn)行成本和租金的上漲,導(dǎo)致最需要補(bǔ)貼的低收入者被擋在門外。由于以上問題越來越突出,235條款和236條款的批評聲音越來越多。1972年的秋天,尼克松政府不得不中止了這兩項(xiàng)條款。3住房補(bǔ)貼計(jì)劃3.1住房補(bǔ)貼的本質(zhì)是通過中央和地方政策的推動的“住房貼補(bǔ)”由于前面分析的問題日益嚴(yán)重,對租房補(bǔ)貼計(jì)劃和購房補(bǔ)貼計(jì)劃的批評聲音越來越高,1973年,HUD負(fù)責(zé)起草了一份題為“70年代的住房”的報告,對正在執(zhí)行的235條款、236條款執(zhí)行中存在的問題進(jìn)行了總結(jié),并由此發(fā)起了一場關(guān)于住房政策走向的爭論,爭論的焦點(diǎn)是政府是否應(yīng)該直接介入住房補(bǔ)貼的生產(chǎn)及分配過程。報告指出,以前的住房政策中,低收入者真正可以獲得補(bǔ)貼的比例很小,而且通常是收入不是最低的家庭獲得了補(bǔ)貼,而最低收入者反而不能獲得補(bǔ)貼。報告還引用了著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家弗里德曼的觀點(diǎn),并提出了補(bǔ)貼效率的概念,也就是轉(zhuǎn)移效率(transferefficiency),即1美元的補(bǔ)貼花費(fèi)為受補(bǔ)貼者所帶來的價值。通過對公共住房住戶的調(diào)查,發(fā)現(xiàn)轉(zhuǎn)移效率遠(yuǎn)低于1。也就是說,按照當(dāng)時的住房政策,住戶所得到的好處遠(yuǎn)低于政府為提供補(bǔ)貼所付出的代價。報告中提出了住房津貼的概念,住房津貼就是用最簡單的現(xiàn)金形式對低收入者提供補(bǔ)貼(通常要規(guī)定其中多少必須用于住房支出)。這種補(bǔ)貼方法的假設(shè)前提是,窮人之所以住不起房子,主要是因?yàn)樗麄內(nèi)卞X。住房津貼的形式最大程度上減少了政府在住房生產(chǎn)和分配的干預(yù),而且能夠讓窮人自己選擇住房。3.2住房補(bǔ)貼的特點(diǎn)1974年,剛剛上臺的福特總統(tǒng)提交并通過了住房與社區(qū)發(fā)展法案,其中第8條款把新建住房計(jì)劃、可持續(xù)維護(hù)計(jì)劃和存量住房計(jì)劃納入一體。與以往住房補(bǔ)貼相比,第8條款有以下幾個特點(diǎn):一是對低收入者租房的補(bǔ)貼采取直接補(bǔ)貼的形式,補(bǔ)貼的對象直接面向中低收入租戶。直接補(bǔ)貼的形式使得低收入租戶有了自己選擇住房的自由。二是補(bǔ)貼的范圍擴(kuò)大,第8條款把低收入者和中等收入者統(tǒng)一在一起來補(bǔ)貼,補(bǔ)貼的范圍比較廣,基本涵蓋了80%的中等以下收入家庭。三是補(bǔ)貼與收入掛鉤,采用了25%的數(shù)字,即家庭住房租金支出超過家庭收入的25%的部分由政府補(bǔ)貼,其中還規(guī)定,“經(jīng)濟(jì)租金”不許超過正常合理租金。四是在新建住房計(jì)劃中,是通過鼓勵開發(fā)商來建造政府補(bǔ)貼租金的住宅。3.3住房補(bǔ)貼政策住房補(bǔ)貼在經(jīng)過70年代的快速發(fā)展之后,在80年代早期開始回落。對過去住房補(bǔ)貼政策的批評,使得里根政府開始重新評估原有的住房補(bǔ)貼政策(主要是第8條款的中的新建住房計(jì)劃和租房補(bǔ)貼計(jì)劃),并提出了住房代金券計(jì)劃。住房代金券計(jì)劃與第8條款中的租房補(bǔ)貼基本相似,主要不同之處在于,代金券補(bǔ)貼額是按照“標(biāo)準(zhǔn)租金”,而不是租戶實(shí)際支付的租金。房租補(bǔ)貼會不會提高房租水平?因?yàn)榉孔庋a(bǔ)貼會加大住房的需求,會不會推動房租的上漲,使得原來的補(bǔ)貼最后轉(zhuǎn)移給房東。大量的研究表明,這個問題不是非常嚴(yán)重。4社會問題,還是政治問題美國的住房補(bǔ)貼政策經(jīng)過了漫長的發(fā)展歷程,住房問題往往不僅僅是經(jīng)濟(jì)問題,更是一種社會問題,甚至政治問題。一方面,不同時期人們對住房補(bǔ)貼的認(rèn)識和態(tài)度是不同的,另一方面,人們對住房補(bǔ)貼的認(rèn)識有一個大致的發(fā)展方向,對于一項(xiàng)住房補(bǔ)貼政策的評價也逐漸摸索出一些標(biāo)準(zhǔn)。4.1家庭津貼的評估標(biāo)準(zhǔn)4.1.1住房政策公平性原則主要是從補(bǔ)貼的對象角度考慮,其基本原則是,獲得補(bǔ)貼的家庭的經(jīng)濟(jì)狀況不應(yīng)該超過未獲得補(bǔ)貼的家庭。該原則有兩層意思,一是收入低的家庭優(yōu)先獲得補(bǔ)貼,二是收入低的家庭在獲得補(bǔ)貼后,其經(jīng)濟(jì)狀況不應(yīng)該超過收入稍好而未獲得補(bǔ)貼的家庭。以上原則是住房政策公平性的主要體現(xiàn),即最先照顧最窮的人群。同時補(bǔ)貼窮人的額度應(yīng)該有限度,如果窮人獲得補(bǔ)貼后經(jīng)濟(jì)狀況超過經(jīng)濟(jì)狀況稍好的人群,就會破壞社會的正常的激勵機(jī)制。4.1.2補(bǔ)貼者的價值補(bǔ)貼的效率主要從經(jīng)濟(jì)的角度來考慮,即政府為住房補(bǔ)貼的支出成本應(yīng)該盡可能讓受補(bǔ)貼者得到盡可能高的效用。例如政府支出1元,受補(bǔ)貼者得到的價值也應(yīng)該盡可能為1元。影響住房補(bǔ)貼效率的主要因素包括,住房補(bǔ)貼的組織管理的效率和受補(bǔ)貼者獲得補(bǔ)貼所帶來的效用。一般來說,政府的效率不如私營企業(yè),因此政府應(yīng)該盡量減少對市場的干預(yù)。要使接受住房補(bǔ)貼的人的效用更好,應(yīng)該盡量給予接受補(bǔ)貼者更多的選擇自由。例如,與直接為窮人提供相同價值的住房相比,允許窮人自行在市場中選擇住房,會使他們的效用更高。4.2對我國住房補(bǔ)貼政策的建議我國的住房政策體系尚在摸索之中,美國住房補(bǔ)貼政策有不少經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn),結(jié)合美國的歷史以及總結(jié)的評價標(biāo)準(zhǔn),針對我國正在實(shí)行的住房政策,提出以下建議:4.2.1收入低的人群經(jīng)濟(jì)適用房政策不符合優(yōu)先補(bǔ)貼窮人的原則。在窮人尚未獲得相應(yīng)補(bǔ)貼的情況之下,經(jīng)濟(jì)適用房使得一些收入并不低的人群獲得了補(bǔ)貼。因此,經(jīng)濟(jì)適用房應(yīng)該逐步減少甚至取消。4.2.2必須大力推進(jìn)廉產(chǎn)資金建設(shè),積極建設(shè)外來人員的廉政單位我們正在醞釀的廉租房實(shí)際上就是美國的公共住房,從美國公共住房的發(fā)展情況來看,存在的問題也非常多。例如:分配的不公平、社區(qū)的惡化、運(yùn)營管理問題等等。從政策效果來看,廉租房可以優(yōu)先滿足收入最低的人群。但是,由于每套住房的成本都比較高,獲得廉租房的家庭的經(jīng)濟(jì)狀況,會超過原先經(jīng)濟(jì)條件稍好而未獲得任何補(bǔ)貼的家庭。從政策效率來看,如果由政府來建造并管理廉租房,組織運(yùn)營的效率會比較低下;而且獲得補(bǔ)貼的窮人沒有選擇住房的自由。因此,廉租房的效率很低。另外,集中建設(shè)廉租房會還會出現(xiàn)社區(qū)貧困以及住房質(zhì)量低下的問題。基于以上的分析,我們建議廉租房建設(shè)應(yīng)該不是住房補(bǔ)貼的主要模式,應(yīng)該適量建設(shè)。考慮到