新一輪土地利用總體規(guī)劃的編寫理念

新一輪土地利用總體規(guī)劃的編寫理念

自2004年以來，新的土地利用規(guī)劃編纂工作一直圍繞土地利用重要問題進行，以研究土地利用問題。圍繞重要的土地保護、土地利用節(jié)約、土地利用開發(fā)等重大問題，提出了推進全國土地利用總體規(guī)劃草案制定的基本思路。在規(guī)劃編制過程中，科學組織和創(chuàng)新為規(guī)劃編制提供了堅實的基礎(chǔ)。1土地資源開發(fā)利用改革開放以后,我國經(jīng)濟社會經(jīng)過長期的高速發(fā)展,國家綜合實力和人民生活水平有了大幅度提高。同時,也出現(xiàn)了一系列的資源環(huán)境問題。未來十幾年,工業(yè)化、城鎮(zhèn)化加快推進仍是主流,但發(fā)展的用地空間狹小,各類用地均呈緊張狀態(tài)。為此,中央適時提出貫徹落實科學發(fā)展觀,要用科學發(fā)展的路子走新型工業(yè)化道路,走健康城市化的道路,走社會和諧和環(huán)境友好的道路,對土地的統(tǒng)籌安排、協(xié)調(diào)布局提出了新的要求。當前和今后一段時間,既要保證有足夠的糧食食品安全空間,又要保證有足夠的建設(shè)發(fā)展空間,還要有足夠的生態(tài)屏障空間,需要創(chuàng)新思路,通過新一輪土地利用總體規(guī)劃修編,加強和改進規(guī)劃調(diào)控手段,落實科學發(fā)展觀的要求,在資源制約的國情條件下,用有限的土地資源來促進我國經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展。2創(chuàng)新規(guī)劃編制理念新一輪土地利用總體規(guī)劃在修編過程中,應根據(jù)我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的進程特點,在遵循各行各業(yè)和城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)律的基礎(chǔ)上,明確修編重點,創(chuàng)新規(guī)劃編制理念。2.1建設(shè)用地指標的設(shè)置土地利用總體規(guī)劃通過對發(fā)展用地的構(gòu)想和預安排,來協(xié)調(diào)日益尖銳的人地矛盾,整合各類用地需求。在此次規(guī)劃編制過程中,通過建立相互關(guān)聯(lián)的指標體系,對傳統(tǒng)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)方式進行創(chuàng)新。即建立剛性與彈性相結(jié)合,能夠分層控制的指標體系,對各類用地進行統(tǒng)籌。在指標體系的設(shè)置中,首先根據(jù)耕地、園地、林地、牧草地、建設(shè)用地,以及占用和補充等進行分類,設(shè)置控制總量、增量、效益三類指標,其中總量指標指耕地、基本農(nóng)田、園地、林地、牧草地、總建設(shè)用地、城鄉(xiāng)建設(shè)用地、城鎮(zhèn)工礦用地、交通水利用地的總量,增量指標包括新增總建設(shè)用地、新增建設(shè)占農(nóng)用地、新增建設(shè)占耕地、補充耕地義務量、工程補充耕地五項,效益指標包括人均城鎮(zhèn)工礦用地一項。針對指標的具體情況設(shè)置為約束性指標(剛性指標)和預期性指標(彈性指標),然后對指標進行分層控制,例如對建設(shè)用地總量控制是通過對城鄉(xiāng)建設(shè)用地和交通水利用地的控制得以實現(xiàn),而城鄉(xiāng)建設(shè)用地的控制是通過對城鎮(zhèn)工礦用地和農(nóng)村建設(shè)用地的控制得以實現(xiàn)。針對不同的指標,采用相應的方法進行測算。例如通過最低限度法確定耕地的規(guī)模,通過極限法確定建設(shè)用地的規(guī)模,按總量平衡的方法確定其他地類規(guī)模。在此基礎(chǔ)上,通過確定各類用地規(guī)模,實現(xiàn)控制建設(shè)用地和占用耕地規(guī)模,促進節(jié)約集約,形成合理用地結(jié)構(gòu),實現(xiàn)轉(zhuǎn)變用地方式和經(jīng)濟增長方式的目標。2.2設(shè)立“登記決定”,確定土地利用和利用的空間范圍在規(guī)劃修編過程中,通過合理進行規(guī)劃空間分區(qū)、科學劃定基本農(nóng)田保護區(qū)、確定城鎮(zhèn)村建設(shè)邊界來引導各類用地空間布局。有效協(xié)調(diào)和組織優(yōu)化生產(chǎn)、生態(tài)、生產(chǎn)三類用地空間,在空間上落實用途管制,促進節(jié)約集約,引導建設(shè)美好家園,構(gòu)建環(huán)境友好、景觀優(yōu)美、生態(tài)和諧的城鄉(xiāng)宜居環(huán)境。規(guī)劃用地分區(qū)可分為土地綜合利用分區(qū)、土地利用功能分區(qū)、土地利用管制分區(qū),其中省級規(guī)劃以綜合分區(qū)為主,其他分區(qū)為輔;市縣級規(guī)劃以功能分區(qū)、管制分區(qū)為主,其他分區(qū)為輔;鄉(xiāng)鎮(zhèn)級規(guī)劃以土地管制分區(qū)為主,其他分區(qū)為輔。在規(guī)劃中明晰基本農(nóng)田保護區(qū)的概念,保護區(qū)面積可大于需保護的基本農(nóng)田面積,增加保護區(qū)內(nèi)富余的耕地面積,平時按照基本農(nóng)田保護,在實施規(guī)劃既定的基礎(chǔ)設(shè)施和特定項目建設(shè)時,作為用地的預留空間。城鎮(zhèn)村建設(shè)規(guī)?？臻g通過劃定“三界四區(qū)”進行控制,“三界”即現(xiàn)狀邊界、規(guī)模邊界和擴展邊界,“四區(qū)”即允許建設(shè)區(qū)、有條件建設(shè)區(qū)、限制建設(shè)區(qū)和禁止建設(shè)區(qū)。允許建設(shè)區(qū)土地主導用途為城、鎮(zhèn)、村或工礦建設(shè)發(fā)展空間,土地利用安排應與依法批準的相關(guān)規(guī)劃相協(xié)調(diào)。區(qū)內(nèi)新增城鄉(xiāng)建設(shè)用地受規(guī)劃指標和年度計劃指標約束。在面積不改變的前提下,其空間布局形態(tài)可依程序在擴展邊界內(nèi)進行調(diào)整。有條件建設(shè)區(qū)土地用于規(guī)劃建設(shè)用地區(qū)的布局調(diào)整。符合規(guī)定的,可依程序辦理建設(shè)用地審批手續(xù),同時相應地核減允許建設(shè)區(qū)用地規(guī)模。規(guī)劃期內(nèi)建設(shè)用地擴展邊界原則上不得調(diào)整。限制建設(shè)區(qū)內(nèi)土地主導用途為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)空間,是開展土地整理復墾開發(fā)和基本農(nóng)田建設(shè)的主要區(qū)域。禁止城、鎮(zhèn)、村建設(shè),嚴格控制線型基礎(chǔ)設(shè)施和獨立建設(shè)項目建設(shè)。自然保護區(qū)核心區(qū)、森林公園、列入省級以上保護名錄的野生動植物自然棲息地、水源保護區(qū)的核心區(qū)、主要河湖的蓄滯洪區(qū)、地質(zhì)災害高危險地區(qū)等,劃入禁止建設(shè)區(qū)。區(qū)內(nèi)土地的主導用途:生態(tài)建設(shè)、環(huán)境保護和自然與文化遺產(chǎn)保護空間,嚴格禁止與主導功能不相符的各項建設(shè)。禁止建設(shè)用地邊界不得調(diào)整。詳見示意圖。2.3生態(tài)環(huán)境效益研究土地規(guī)劃不僅是為利用土地,還要建設(shè)美好家園。當今世界普遍重視生態(tài)環(huán)境問題,因此,土地規(guī)劃需要重視保護生態(tài)環(huán)境,促進實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境目標。新一輪土地利用總體規(guī)劃通過優(yōu)先布設(shè)國土生態(tài)網(wǎng)絡(luò)屏障用地,協(xié)調(diào)安排基礎(chǔ)設(shè)施和基本農(nóng)田用地,優(yōu)化城鎮(zhèn)村用地布局,按最佳生態(tài)效益安排城鄉(xiāng)綠色空間,留置文化景觀廊道用地,發(fā)揮農(nóng)地多重功能,拓展生態(tài)空間,為建設(shè)美好家園奠定宏觀基礎(chǔ)。2.4促進生產(chǎn)力、經(jīng)濟和生態(tài)環(huán)境發(fā)展國土整治以優(yōu)化土地利用空間布局,提高土地利用率,改善土地利用條件,構(gòu)建良好的土地生態(tài)環(huán)境和土地景觀為目標,統(tǒng)籌安排各類土地資源,促進生產(chǎn)力優(yōu)化配置,產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整,城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。整治以用途空間管制和建設(shè)用地總量控制為主要手段,系統(tǒng)安排國土整治工程,增加耕地和綠色空間,合理調(diào)整建設(shè)用地布局,優(yōu)化利用各類土地,改善生態(tài)環(huán)境和宜居家園的基礎(chǔ)條件,重塑用地集約、布局合理、環(huán)境友好、景觀優(yōu)美的用地格局,逐步改善土地生態(tài)環(huán)境,促進人與自然和諧。2.5注重景觀總體布局和景觀觀賞與進入后工業(yè)化時代的歐美地區(qū)不同,處于高速發(fā)展階段的中國要更加注重宏觀用地的景觀設(shè)計。首先,要推動城鄉(xiāng)(城外)、都市景觀總體結(jié)構(gòu)的布局設(shè)計,例如營造多樣景觀形態(tài)的城市、注重生態(tài)布局和田園風光等;其次,注意市內(nèi)的景觀設(shè)計,如綠心、綠帶等景觀的設(shè)計;最后,還要將土地整治引入景觀恢復再造工程,改造后形成賞心悅目的優(yōu)美新景觀。2.6土地利用總體規(guī)劃規(guī)劃圖件是實現(xiàn)土地空間管制、空間落實、空間規(guī)劃的最重要的一個手段。規(guī)劃圖件應按照規(guī)劃的需求和特點進行創(chuàng)新,不但要體現(xiàn)現(xiàn)狀,更重要的是體現(xiàn)未來。要將點、線、面狀圖形要素,以及各類圖示、符號等充分運用于規(guī)劃圖件中,直觀顯示規(guī)劃目標、任務及成果,發(fā)揮管地、用地的規(guī)范依據(jù)作用。土地利用總體規(guī)劃圖件要吸收城鄉(xiāng)規(guī)劃圖件的成熟經(jīng)驗或先進制圖技術(shù),并盡量與之協(xié)調(diào)一致,做好銜接。因此新一輪土地利用總體規(guī)劃不僅要制作土地利用現(xiàn)狀圖等基礎(chǔ)圖件,還要制作規(guī)劃成果圖件和規(guī)劃過程系列分析圖等新型規(guī)劃圖件。2.7土地利用規(guī)劃為適應新一輪土地利用總體規(guī)劃編制的要求,需要建立為土地利用總體規(guī)劃服務、并適用于規(guī)劃目標的《土地用途規(guī)劃分類》系統(tǒng),對土地分類進行創(chuàng)新,不僅要考慮現(xiàn)狀,還要體現(xiàn)規(guī)劃用途。另外,在編制過程中,還需要將準確的土地調(diào)查底數(shù)按照《土地用途規(guī)劃分類》轉(zhuǎn)換成規(guī)劃基數(shù),編制高水平、具有準確數(shù)據(jù)基礎(chǔ)的土地利用總體規(guī)劃。2.8上一級規(guī)劃圖上的各市面規(guī)劃文件中的用地面積以及其-綠化設(shè)計范圍控制的費用土地利用總體規(guī)劃是我國目前唯一一個控制城鄉(xiāng)用地規(guī)模的規(guī)劃,圖數(shù)一致、空間范圍與控制規(guī)模一致在規(guī)劃編制中就有十分重要的意義。因此,要求同級規(guī)劃圖上的各類用地面積(扣除制圖綜合的誤差)分別與該規(guī)劃中的各類用地規(guī)?？刂茢?shù)量相一致,上一級規(guī)劃圖上的某一類用地面積(扣除制圖綜合的誤差)等于轄區(qū)內(nèi)所有下一級規(guī)劃圖上的該類用地面積數(shù)量之和。統(tǒng)一規(guī)劃中各類用地面積,切實做到圖數(shù)一致。3新土地使用計劃的保障措施3.1樹立科學發(fā)展觀,推動用地成為社會發(fā)展的共同綱領(lǐng)隨著中國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展,各行業(yè)用地需求較大,協(xié)調(diào)各部門用地成為新一輪土地規(guī)劃突出的難點。需要形成落實科學發(fā)展觀,統(tǒng)籌協(xié)調(diào)用地的觀念。為此,首先在土地資源緊約束的條件下,力求各方達成共識,確?！巴恋乩每傮w規(guī)劃就是土地利用的共同綱領(lǐng)”成為統(tǒng)一認識。并在規(guī)劃中貫徹三條:一是要以耕地保護為前提;二是以建設(shè)用地為重點,即重點安排好建設(shè)用地,使其在整個國民經(jīng)濟發(fā)展中發(fā)揮重要作用;三是要集約節(jié)約用地。3.2強化組織方式的科學性整個規(guī)劃修編工作的過程要貫徹“政府組織、專家領(lǐng)銜、部門合作、公眾參與、科學決策”的組織方式,用科學的觀點,科學的指導思想,科學的操縱程序,科學的計算和技術(shù)處理保障規(guī)劃的科學性。同時,